ECLI:NL:RBDHA:2023:2665

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummers: SGR 22/1358 en SGR 21/7739

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 maart 2023 in de zaak tussen

[eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats], eiseres

(gemachtigde: mr. M.T. Smits),

het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (verweerder)

(gemachtigde: mr. F. Naghi-Zadeh).

Procesverloop

Bij besluit van 13 november 2020 heeft verweerder eiseres een last onder dwangsom opgelegd voor het plaatsen van mobiele toileteenheden op de openbare weg. Bij besluit van 7 december 2020 heeft verweerder een verbeurde dwangsom ingevorderd. Eiseres heeft bij brief van 11 december 2020 tegen deze besluiten bezwaar gemaakt. Bij besluit van 11 februari heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft eiseres beroep (SGR 22/1358) ingesteld.

Bij besluit van 27 januari 2021 heeft verweerder eiseres weer een last onder dwangsom opgelegd. Eiseres heeft tegen dit besluit bij brief van 29 januari 2021 bezwaar gemaakt. Bij besluit van 24 maart 2021 heeft verweerder een verbeurde dwangsom ingevorderd. Eiseres heeft tegen dit besluit bij brief van 2 april 2021 bezwaar gemaakt. Tegen het niet tijdig nemen van een besluit op dat bezwaar heeft eiseres beroep (SGR 21/7739) ingesteld.

Bij besluit op bezwaar van 11 februari 2022 heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 27 januari 2021 en het besluit van 24 maart 2021 ongegrond verklaard.

Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit (SGR 21/7739) heeft mede betrekking op het bestreden besluit II.

Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.

De rechtbank heeft de beroepen op 9 december 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder.

De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst, en partijen in de gelegenheid

gesteld hun standpunten te verduidelijken door nadere stukken in te dienen. Nadat beide partijen hiervan gebruik hebben gemaakt heeft de rechtbank het onderzoek op 23 januari 2023 gesloten.

Beoordeling door de rechtbank

Waar gaan deze zaken over?

SGR 22/1358

1. Op 13 november 2020 heeft verweerder eiseres een last onder dwangsom opgelegd voor het plaatsen van mobiele toiletunits op de openbare weg in strijd met artikel 2:10 eerste lid van de Algemeen Plaatselijke Verordening van de Gemeente Den Haag (APV). De overtredingen zijn geconstateerd in de periode 28 augustus 2020 – 4 november 2020. Eiseres zou op 30 maart 2020 eerder al een waarschuwing gekregen hebben geen mobiele toileteenheden op de openbare weg te plaatsen. Op 7 december 2020 heeft verweerder besloten tot invordering van 500,- euro aan verbeurde dwangsom. Eiseres heeft een bezwaarschrift ingediend tegen het dwangsombesluit en het invorderingsbesluit. Op 11 februari 2022 is dat bezwaar ongegrond verklaard (bestreden besluit I).

SGR 21/7739

1.1.

Op 8 en 16 januari 2021 heeft verweerder nieuwe overtredingen geconstateerd. Op 27 januari 2021 heeft verweerder eiseres een last onder dwangsom opgelegd, ditmaal voor een bedrag van 1000,- euro per dag oplopend tot een maximum van 6000,- euro. Bij besluit van 24 maart 2021 is door verweerder een invorderingsbesluit genomen. Ook tegen deze besluiten heeft eiseres bezwaarschriften ingediend. Tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar heeft eiseres op 26 november 2021 beroep ingesteld.

Op 11 februari 2022 zijn de bezwaarschriften ongegrond verklaard. Verweerder erkent in dit besluit dat niet tijdig is beslist. De hoogte van de verbeurde dwangsommen is door verweerder vastgesteld op 1442 euro (bestreden besluit II).

De bestreden besluiten

2. Volgens vaste jurisprudentie moet worden uitgegaan van feitelijk daderschap. Handhavend moet worden opgetreden tegen degene die de overtreding daadwerkelijk heeft begaan. Niet in het geschil is dat eiseres de mobiele toileteenheden eerst heeft geplaatst en daarna weer verwijderd. Zij heeft de overtreding hiermee feitelijk begaan. Afhankelijkheid van een derde en een contractuele relatie betekenen niet dat een overtreder geen einde kan maken aan de overtreding.^[1]

2.1.

Van een ondeugdelijk gemotiveerd besluit is geen sprake. De vergelijking met eerdere rechtspraak gaat niet op, nu in het dwangsombesluit van de vergeleken zaak niet expliciet was gesteld dat deze gericht was op de voorkoming van toekomstige overtredingen. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel is slechts in algemene bewoordingen vervat en eiseres heeft deze niet verder onderbouwd. Het feit dat de toiletten al waren verwijderd staat ook niet in de weg van een dwangsombesluit, nu deze ook toeziet op de voorkoming van toekomstige overtredingen.

Wat stelt eiseres in beroep?

3. Eiseres voert aan dat geen sprake is van een overtreding. Het verbod op het plaatsen van voorwerpen op de openbare weg is niet van toepassing als de voorwerpen gedurende een korte tijd worden geplaatst en geen gevaar of hinder opleveren voor personen of goederen. Uit de processen-verbaal blijkt niet dat van deze uitzonderingsgronden, onder artikel 2:10 tweede lid onder c van de APV, geen sprake is. Eiseres is daarnaast niet aan te merken als overtreder, aangezien zij slechts de verhuurder van de toileteenheden is. In soortgelijke gevallen, waarin bouwmaterialen worden verhuurd, krijgt uitsluitend de opdrachtgever te maken met handhavingsmaatregelen. De besluiten van verweerder zijn daarom in strijd met het gelijkheidsbeginsel.

3.1.

De handhavingsbesluiten vermelden geen herstelmaatregelen. Het blijkt niet duidelijk dat geen mobiele toileteenheden geplaatst mogen worden bij de in de handhavingsbesluiten genoemde overtredingslocaties of dat binnen de gemeentegrenzen van Den Haag geen voorwerpen op de openbare weg geplaatst mogen worden. Daarnaast zijn de uitzonderingsgronden niet benoemd. Dit is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.

3.2.

Het handhavingsbesluit van 13 november 2020 (dat betrekking heeft op bestreden besluit I) bevat een onredelijk korte begunstigingstermijn. Deze is slechts twee werkdagen. Het besluit is per post verzonden en dit betekent dat eiseres redelijkerwijs niet aan de lastgeving kon voldoen voordat de begunstigingstermijn was verlopen.

3.3.

Bestreden besluit II is in strijd met artikel 5:6 van de Awb, nu verweerder op 13 november 2020 al een gelijkluidende last onder dwangsom had opgelegd waarvan de dwangsom nog niet volledig is verbeurd. Het college heeft ten onrechte een tweede dwangsom opgelegd.

3.4.

Van een handhavingsverzoek was geen sprake. De gemeente Den Haag heeft geen, dan wel lage prioriteit voor handhavend optreden tegen voorwerpen die tijdelijk op de openbare weg geplaatst zijn. Het college heeft niet gemotiveerd waarom toch over wordt gegaan tot handhaving. Volgens rechtspraak van de hoogste bestuursrechter blijkt dat een bestuursorgaan een dergelijke afweging moet maken in het individuele geval.^[2]

3.5.

Onderdeel van de zorgvuldige voorbereiding en belangenafweging van het besluit is nagaan of de overtreding kan worden gelegaliseerd. Dit heeft het college nagelaten. Het is onduidelijk waarom in dit geval geen vergunning of ontheffing kan worden verleend. Andere vermeende overtreders worden wel in gelegenheid gesteld alsnog een vergunning aan te vragen. Het college handelt daarom in strijd met het gelijkheidsbeginsel.

3.6.

De dwangsom dient in redelijke verhouding te staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. Deze zijn in het bestreden handhavingsbesluit niet gemotiveerd. Gelet op de feiten en omstandigheden dient de hoogte van de dwangsom te worden gematigd.

Wat stelt verweerder in beroep?

4. Verweerder handhaaft de standpunten die in de bestreden besluiten zijn aangevoerd. Daarnaast wordt ingegaan op de nieuwe aangebrachte overwegingen van eiseres.

4.1.

Het geschil met eiseres over verschillende geplaatste toileteenheden loopt al jaren. Het beleid is sindsdien versoepeld. Door een melding van tevoren te maken kunnen de toileteenheden legaal geplaatst worden. Op deze manier heeft het college inzicht in de vraag waar gebouwd wordt en waar hinder kan ontstaan. Mobiele toileteenheden worden doorgaans niet voor een korte tijd geplaatst.

4.2.

Uit het bezwaarschrift wordt afgeleid dat eiseres de toileteenheden zelf heeft geplaatst. Indien hiervan niet wordt uitgegaan heeft eiseres alsnog het risico aanvaard dat in strijd werd gehandeld met de APV door zich er niet van te vergewissen of aan de vergunningsplicht is voldaan. Eiseres weigert al jarenlang om haar bedrijfsuitvoering aan de regelgeving aan te passen en had dit kunnen weten.

4.3

Ter zitting verklaart verweerder dat sprake is van ‘hinder’ wanneer voorwerpen op de openbare weg worden geplaatst. Van een ‘lange tijd’ is slechts geen sprake indien het laden-en-lossen betreft. Hier is dat niet het geval. Van de uitzonderingsgronden is geen sprake.

4.4.

Uit de handhavingsbesluiten zou het voor eiseres volledig duidelijk moeten zijn op welke wijze niet in strijd met de APV wordt gehandeld. De begunstigingstermijn is niet te kort, nu al door een enkele melding kan worden volstaan. De hoogte van de dwangsom is in dit verband passend.

Wat zijn de regels?

5. De regels zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Wat is het oordeel van de rechtbank?

6. De rechtbank is van oordeel dat de beroepen van eiseres tegen de bestreden besluiten ongegrond zijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

6.1.

Verweerder heeft eiseres terecht aangemerkt als overtreder, omdat eiseres het in haar macht heeft om de overtreding te voorkomen. De omstandigheid dat eiseres mobiele toiletten plaatst op de door de opdrachtgever aangegeven plaats vormt geen beletsel om de last na te leven. Eiseres heeft immers de mogelijkheid om bij het aangaan van contractuele verplichtingen ervoor te zorgen dat zij geen opdrachten aanvaardt die in strijd zijn met de APV. Zo kan eiseres ervoor kiezen om zelf een vergunning aan te vragen of een opdracht pas te aanvaarden – en een mobiel toilet te plaatsen – wanneer de opdrachtgever een vergunning overlegt. Ook had zij van tevoren een melding kunnen maken bij verweerder dat de toileteenheden geplaatst zouden worden. Daarnaast heeft verweerder op goede gronden overwogen dat de last in het handhavingsbesluit een algemene aanschrijving voor de gehele gemeente Den Haag betreft.

6.2.

Van de uitzonderingsgronden in het tweede lid onder c van artikel 2:10 van de APV is geen sprake. De toileteenheden zijn geplaatst op de openbare weg. Op de foto’s in de processen verbaal is te zien dat de toileteenheden hinder kunnen veroorzaken. Ook mocht verweerder ervan uitgaan dat deze toileteenheden niet voor een korte tijd zouden blijven staan. Het ligt vervolgens op de weg van eiseres om aan te tonen dat van de uitzonderingsgronden wél sprake is. Desgevraagd op zitting heeft eiseres geen stukken kunnen aanleveren die haar beroepsgrond ondersteunen.

6.3.

De beroepsgrond van eiseres dat verweerder ten onrechte een tweede dwangsom voor hetzelfde feit heeft opgelegd slaagt niet. Het tweede handhavingsbesluit (van 27 januari 2021) is immers gebaseerd op twee nieuwe geconstateerde overtredingen, namelijk die van 8 en 16 januari 2021.

6.4.

De handhavingsbesluiten van verweerder omschrijven de te nemen maatregelen aan eiseres. De overtreding van het eerste lid van artikel 2:10 van de APV moet ongedaan worden gemaakt. De besluiten geven aan dat eiseres dit kon doen door de mobiele toiletten te verwijderen en verwijderd te houden. Onder het kopje ‘legalisatie’ wordt uitgelegd hoe eiseres op legale wijze de toileteenheden kan plaatsen. Verweerder mocht hiervoor als redelijke termijn 2 werkdagen stellen. Dit geeft eiseres, als professioneel bedrijf, genoeg tijd om de toileteenheden op te halen. De stelling dat dit niet mogelijk is wordt door eiseres niet met stukken onderbouwd. Ook mocht verweerder de hoogte van de dwangsom op 1000,- euro voor de overtredingen uit 2021, respectievelijk 500,- euro voor de overtredingen uit 2020, per dag stellen. Zoals uit de stukken blijkt duurt dit geschil al enige tijd voort en lijkt eiseres te weigeren haar werkwijze aan te passen op de wetgeving van de gemeente Den Haag.

6.5.

De overweging dat geen handhavingsverzoek gedaan is en verweerder een laag prioriteringsbeleid heeft tegen voorwerpen op de weg brengt niet met zich dat het college haar keuze tot handhaving, gezien dit beleid, diende te motiveren. De uitspraak van de hoogste bestuursrechter waar eiseres zich op beroept gaat over de situatie waarin wél een handhavingsverzoek gedaan is. In dergelijke gevallen dient het bestuursorgaan in zijn besluit een belangenafweging te maken.^[3]Van een dergelijke situatie is hier echter geen sprake. De beroepsgrond slaagt niet.

6.6.

Alle beroepsgronden die toezien op strijdig handelen met het gelijkheidsbeginsel slagen niet, nu deze niet met concrete voorbeelden onderbouwd zijn.^[4]

Niet tijdig beslissen op bezwaar

7. De rechtbank oordeelt dat het beroep van eiseres, voor zover gericht tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar, niet-ontvankelijk is. Verweerder heeft alsnog een besluit op bezwaar (het bestreden besluit II) genomen en daarmee is het procesbelang bij een beoordeling van dat beroep komen te vervallen. Voor een proceskostenveroordeling ziet de rechtbank aanleiding, aangezien het beroep terecht was ingesteld.

Conclusie en gevolgen

8. Het beroep voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit is niet-ontvankelijk.

8.1.

Verweerder dient de proceskosten van eiseres voor dat beroep te vergoeden tot een bedrag van €418,50 omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift (1 punt) heeft ingediend met een wegingsfactor 0,5 (licht). Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

9. De beroepen tegen de bestreden besluiten zijn ongegrond.

9.1.

Voor een proceskostenveroordeling voor de beroepen tegen de bestreden besluiten is geen aanleiding.

10. Verweerder dient het griffierecht in de zaak SGR 21/7739 te vergoeden. Voor een vergoeding in de zaak SGR 22/1358 is geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank:

- Verklaart het beroep SGR 22/1358 ongegrond;

- Verklaart het beroep SGR 21/7739 voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk;

- Verklaart het beroep SGR 21/7739 voor zover gericht tegen het reële besluit ongegrond;

- Veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres in het beroep SGR 21/7739 tot een bedrag van € 418,50;

- Draagt verweerder op het in het beroep SGR 21/7739 betaalde griffierecht van € 181,- aan eiseres te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.D. Gunster, rechter, in aanwezigheid van

mr. T. Verschoor, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2023.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage

Algemene plaatselijke verordening voor de gemeente Den Haag

Artikel 2:10 voorwerpen of stoffen op, aan, in of boven de weg

1. Het is verboden zonder vergunning of instemming van het college van burgemeester en wethouders een voorwerp op, in, over of boven de weg te plaatsen, aan te brengen of te hebben, of de weg anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie daarvan.

2. Dit verbod is niet van toepassing op:
[…]
c. voorwerpen, met uitzondering van tenten, die gedurende korte tijd op de weg worden geplaatst en daar geen gevaar of hinder opleveren voor personen of goederen;
[…]
I. voorwerpen geplaatst voor werkzaamheden en voorwerpen geplaatst ten behoeve van bouwwerkzaamheden, mits dit minimaal 24 uur vooraf is gemeld bij het college van burgemeester en wethouders met het daarvoor door het college van burgemeester en wethouders vastgestelde meldingsformulier en wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:
1. voorwerp wordt geplaatst in een periode waarin op de betreffende weg volgens het door het college van burgemeester en wethouders beschikbaar gestelde register geen voornemen bestaat andere voorwerpen te plaatsen of activiteiten te laten plaatsvinden;
2. het voorwerp wordt niet langer geplaatst dan voor het uitvoeren van de (bouw)werkzaamheden noodzakelijk is met een maximum duur van negen weken gerekend vanaf de eerste dag van de periode waarvoor de plaatsing wordt gemeld;
3. het voorwerp levert geen hinder of gevaar op voor de omgeving en de gebruiksmogelijkheden van de weg. Hiertoe dient onder andere te worden voldaan aan de volgende voorwaarden:
- op het trottoir blijft een obstakelvrije doorgang van minimaal 1,50 m beschikbaar;
- het voorwerp wordt niet geplaatst rondom brandkranen, lichtmasten, verkeerspalen of ander straatmeubilair;
- het voorwerp wordt niet geplaatst op een parkeerplaats voor speciale doeleinden zoals een taxistandplaats, gehandicaptenparkeerplaats of laad- en losplaats;
- het voorwerp wordt zo geplaatst dat de rijbaan als bedoeld in artikel 1 van het Reglement verkeersborden en verkeerstekens 1990 het fietspad of fiets/bromfietspad, niet geheel of gedeeltelijk wordt geblokkeerd en omliggende gebouwen dienen direct bereikbaar te blijven voor het materieel van hulpdiensten, vuilniswagen en leveranciers;
[…]

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 5:1

1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.

2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.

3. Overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen. Artikel 51, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.

Artikel 5:32

1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
2. Voor een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
3. Indien de last onder dwangsom strekt ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens een regeling die is genoemd in hoofdstuk 2, 3 of 4 van de bij deze wet behorende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak of in de bij deze wet behorende Regeling verlaagd griffierecht, wordt de last onder dwangsom voor de toepassing van de twee laatstgenoemde regelingen aangemerkt als een besluit, genomen op grond van de eerstbedoelde regeling.

Artikel 5:32a

1. De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.
2. Bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.