ECLI:NL:RBDHA:2023:20232

Uitspraak

Vonnis

RECHTBANK DEN HAAG

Team handel

zaaknummer / rolnummer: C/09/636623 / HA ZA 22-867

Vonnis van 20 december 2023

in de zaak van

1.
VEGA INTERNATIONAL CAR-TRANSPORT AND LOGISTIC-TRADING GESELLSCHAFT M.B.H., te Salzburg (Oostenrijk),

2.
VEGA INTERNATIONAL CAR-TRANSPORT GMBH, te Ulm (Duitsland),

eisers,

advocaat mr. D.G.J. Sanderink te Enschede,

tegen

DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat), te Den Haag,

gedaagde,

advocaat mr. E.H. Pijnacker Hordijk te Den Haag.

Partijen zullen hierna VEGA en de Staat genoemd worden.

1.De procedure

1.1.

Het procesdossier bestaat uit de volgende stukken:

de dagvaarding van 11 oktober 2022, met producties 1 tot en met 35,
de conclusie van antwoord,
het tussenvonnis van 5 juli 2023, waarin een mondelinge behandeling is bepaald,
de akte overlegging producties van de Staat, met producties 1 tot en met 9.

1.2.

Op 8 november 2023 is de mondelinge behandeling gehouden. De advocaten hebben de standpunten van partijen toegelicht aan de hand van schriftelijke spreekaantekeningen, die tot de processtukken behoren. De griffier heeft aantekeningen gemaakt van wat verder ter zitting is besproken en naar voren gebracht.

1.3.

Ten slotte is vonnis bepaald.

2.De feiten

Deze zaak gaat, kort weergegeven, over het volgende.

2.1.

VEGA is een in Duitsland en Oostenrijk gevestigde transportonderneming. VEGA vervoert in opdracht van klanten voertuigen binnen de EU, in het bijzonder trekkers van vrachtwagens. Het gaat veelal om fabrieksnieuwe voertuigen. VEGA brengt de motorvoertuigen over, door deze op hun eigen wielen over de weg (dus niet via ‘truck-on-truck’ vervoer) van de fabriek naar vestigingen of afnemers van de fabrikant in andere EU-lidstaten te rijden. De voertuigen zijn geen eigendom van VEGA. VEGA is alleen de transporteur en levert de chauffeurs. VEGA maakt daarvoor gebruik van eigen chauffeurs of van zzp’ers.

2.2.

De nieuwe voertuigen die VEGA vervoert staan nog niet ingeschreven in Nederland of in een andere lidstaat. Voor de overbrenging beschikt VEGA over Oostenrijkse en Duitse ‘handelaarskentekens’. Deze handelaarskentekens zijn daartoe door de bevoegde autoriteiten in Oostenrijk en Duitsland aan VEGA afgegeven. De handelaarskentekens worden door VEGA op de over te brengen voertuigen aangebracht. Op de eindbestemming worden de kentekens weer verwijderd. De over te brengen voertuigen zijn tijdens de rit verzekerd door de verzekeringsmaatschappij van VEGA.

2.3.

Een belangrijk onderdeel van de vervoersactiviteiten van VEGA betreft het vervoer van fabrieksnieuwe voertuigen vanuit Gent (België) via Nederland naar Duitsland. Een deel van de voertuigen wordt dan vanuit Duitsland verder vervoerd (via het spoor) naar eindbestemmingen elders in Europa. De Nederlandse politie houdt met enige regelmaat chauffeurs van VEGA in Nederland staande tijdens het overbrengen van de voertuigen. Ook worden dan met enige regelmaat voertuigen in beslag genomen en boetes opgelegd aan de chauffeurs. De reden hiervoor is dat de Nederlandse autoriteiten zich op het standpunt stellen dat de door VEGA gebruikte Oostenrijkse en Duitse handelaarskentekens geen kentekens zijn als bedoeld in de artikelen 36 en 37 van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: WVW 1994).

2.4.

Artikel 36 WVW 1994 bepaalt, kort gezegd, dat aan de eigenaar of houder van een motorrijtuig op de weg door de Dienst Wegverkeer (RDW) een geldig kenteken voor dat voertuig moet zijn afgegeven. Artikel 37 lid 1 onder b WVW 1994 houdt een uitzondering in voor voertuigen met een buitenlands kenteken. Artikel 37 lid 1 onder b bepaalt dat artikel 36 VWW 1994 niet van toepassing is op:

“in het buitenland geregistreerde motorrijtuigen en aanhangwagens, die zich in het internationaal verkeer bevinden, mits ter zake van de registratie van het betrokken voertuig door het daartoe bevoegde gezag in het buitenland een bewijs is afgegeven dat voldoet aan de daaraan gestelde eisen in de tussen Nederland en het betrokken land van kracht zijnde internationale overeenkomst en het betrokken voertuig voldoet aan de eisen die in die overeenkomst dan wel bij algemene maatregel van bestuur ter uitvoering van die overeenkomst aan dat voertuig worden gesteld met betrekking tot de toelating tot het internationaal verkeer.”

2.5.

De Staat neemt het standpunt in dat de Duitse en Oostenrijkse handelaarskentekens van VEGA niet aan artikel 37 lid 1 onder b WVW 1994 voldoen, omdat de voertuigen waarvoor een handelaarskenteken wordt gebruikt niet in het buitenland geregistreerd zijn. De handelaarskentekens staan namelijk op naam van de onderneming (VEGA) en zijn niet gekoppeld aan een bepaald voertuig, aldus – kort weergegeven – de Staat.

2.6.

VEGA stelt – kort gezegd – dat de Staat in strijd handelt met het vrije verkeer van goederen, zoals gewaarborgd door de artikelen 34 en 35 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie^[1](‘WVEU’) door VEGA te verbieden om met voertuigen met Oostenrijkse of Duitse handelaarstekens in Nederland op de openbare weg te rijden (hierna kortheidshalve te noemen: ‘het Verbod’). Ook is VEGA van mening dat het Verbod een beperking vormt van de door de artikelen 15 lid 2 en/of 16 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (‘het Handvest’) gewaarborgde vrijheden omdat het Verbod VEGA belemmert bij het verrichten van haar diensten en het verrichten van haar economische activiteiten en handelsactiviteiten.

2.7.

VEGA heeft vanaf begin 2021 overleg gevoerd met de Staat over haar gebruik van de Oostenrijkse en Duitse handelaarskentekens in Nederland. Tijdens deze gesprekken is onder meer aan de orde gekomen dat de Staat het gebruik van Belgische, Luxemburgse en Duitse handelaarskentekens op de Nederlandse wegen onder bepaalde voorwaarden en voor bepaalde doeleinden toestaat, op grond van respectievelijk een beschikking van het Comité van Ministers van de Benelux Economische Unie van 2 december 1992 (hierna ook te noemen: ‘de Benelux-beschikking’) en een internationale afspraak met Duitsland, vervat in een brief van het Duitse Bundesministerium für Verhehr, Bau und Stadsentwicklung van 2 april 2009. De transportactiviteiten van VEGA vallen buiten de met Duitsland gemaakte afspraak, omdat tussen Nederland en Duitsland alleen is afgesproken dat het handelaarskenteken mag worden gebruikt voor de overbrenging van voertuigen van het bedrijf zelf en voor de opbouw en ombouw van of herstelwerkzaamheden aan het voertuig.

2.8.

Tijdens verdere gesprekken in 2022 heeft de Staat te kennen gegeven op zichzelf ervoor open te staan om ook met Oostenrijk in bilateraal verband afspraken te maken over het gebruik van handelaarskentekens. Het was in oktober 2022 nog niet duidelijk of zo’n bilateraal verdrag zal worden gesloten en zo ja, wanneer en of zo’n verdrag het gebruik van handelaarskentekens voor de activiteiten van VEGA zal toestaan. De Staat heeft aan VEGA medegedeeld dat zij tot het (mogelijke) moment dat enig verdrag tot stand komt, handhavend zal blijven optreden tegen het gebruik van Oostenrijkse en Duitse handelaarskentekens in Nederland.

2.9.

VEGA is daarop deze bodemprocedure begonnen, waarin VEGA – kort weergegeven – een verklaring voor recht vordert dat het Verbod in strijd is met het door het WVEU gewaarborgde vrije verkeer van goederen (zie hierna, onder 3).

2.10.

VEGA erkent daarbij dat VEGA en haar chauffeurs geen onbeperkt recht hebben om met voertuigen met Duitse en Oostenrijkse handelaarskentekens over de weg te rijden, gezien het algemeen belang van verkeersveiligheid en het tegengaan van strafbare feiten. VEGA is dan ook van mening dat dit vervoer aan bepaalde cumulatieve voorwaarden moet voldoen, vergelijkbaar met de voorwaarden die in de Benelux-beschikking zijn gesteld voor het gebruik van Belgische en Luxemburgse handelaarskentekens in Nederland. De door VEGA genoemde voorwaarden voor het rijden en/of stilstaan op de Nederlandse wegen met voertuigen met Duitse en Oostenrijkse handelaarskentekens houden het volgende in:

Het kentekenbewijs dat hoort bij de handelaarskentekens die op het voertuig zijn aangebracht, is in het voertuig aanwezig;

De handelaarskentekens die op het voertuig zijn aangebracht, worden gebruikt in overeenstemming met de wetgeving van de lidstaat die de handelaarskentekens heeft afgegeven;

Het voertuig is verzekerd tegen de wettelijke aansprakelijkheid waartoe de deelneming aan het verkeer in Nederland aanleiding kan geven en het bij die verzekering behorende verzekeringsbewijs is aanwezig in het voertuig;

In het voertuig is een document aanwezig waaruit de verzender, de ontvanger, het vertrekpunt en de eindbestemming van de overbrenging van het voertuig met de handelaarskentekens blijken; en

De deelname van het voertuig aan het verkeer in Nederland vindt plaats in het kader van de overbrenging van dat voertuig binnen de EU.

3.Het geschil

3.1.

VEGA vordert in deze procedure – samengevat – dat de rechtbank, voor zover mogelijk bij uitvoerbaar bij voorraad te verklaren vonnis:

voor recht verklaart dat de artikelen 36 en 37 WVW 1994 wegens strijd met het VWEU en/of het Handvest ten aanzien van VEGA en haar chauffeurs buiten toepassing moeten blijven, voor zover zij bij de overbrenging van voertuigen Oostenrijkse of Duitse handelaarskentekens gebruiken en aan de hiervoor onder 2.10 omschreven voorwaarden voldoen;

voor recht verklaart dat VEGA en haar chauffeurs op grond van het VWEU en/of het Handvest het recht hebben met voertuigen met Oostenrijkse of Duitse handelaarskentekens over de Nederlandse wegen te rijden en/of daarop stil te staan in het kader van de overbrenging van die voertuigen, voor zover zij daarbij aan de onder 2.10 genoemde voorwaarden voldoen en de wettelijke voorschriften naleven die geen betrekking hebben op de kentekenplicht als bedoeld in de artikelen 36 en 37 WVW 1994;

de Staat verbiedt om strafrechtelijke en/of bestuursrechtelijke maatregelen tegen VEGA, haar chauffeurs en/of door hen overgebrachte voertuigen te treffen of door de politie te doen treffen om de enkele reden dat die voertuigen met Oostenrijkse of Duitse handelaarskentekens op de Nederlandse weg rijden of stilstaan, mits zij aan de onder 2.10 omschreven voorwaarden voldoen;

bepaalt dat de Staat aan VEGA een dwangsom van € 10.000 verbeurt voor elke strafrechtelijke en/of bestuursrechtelijke maatregel die de Staat in strijd met het onder iii. bedoelde verbod tegen VEGA, haar chauffeurs en/of door hen overgebrachte voertuigen treft of door de politie doet treffen;

met veroordeling van de Staat in de proceskosten, te vermeerderen met de wettelijke rente bij niet betaling binnen veertien dagen na de datum van dit vonnis.

3.2.

De Staat heeft verweer gevoerd. De Staat is van mening dat de vorderingen van VEGA niet-ontvankelijk verklaard moeten worden voor zover zij op de individuele chauffeurs zien en voor het overige moeten worden afgewezen. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, verder ingegaan.

4.De beoordeling

Is VEGA ontvankelijk in al haar vorderingen?

4.1.

Centraal in deze zaak staat de uit de artikelen 36 en 37 WVW 1994 voortvloeiende kentekenplicht, op grond waarvan het voor ondernemingen zoals VEGA niet is toegestaan om (nog niet in Nederland of het buitenland geregistreerde) voertuigen met gebruikmaking van Oostenrijkse of Duitse handelaarskentekens op hun eigen wielen over de Nederlandse weg te rijden. Tussen partijen is in geschil of het Verbod een ontoelaatbare beperking vormt op het vrije verkeer van goederen, zoals dat wordt gewaarborgd door de artikelen 34 en 35 WVEU.

4.2.

De Staat heeft vóór alle inhoudelijke verweren aangevoerd dat de vorderingen van VEGA voor een deel niet-ontvankelijk moeten worden verklaard, namelijk voor zover VEGA in deze procedure mede opkomt voor de belangen van de chauffeurs. De individuele chauffeurs kunnen een strafbeschikking afwachten en hun klachten over de rechtmatigheid van de artikelen 36 en 37 WVW 1994 door de strafrechter laten toetsen aan het Europees Unierecht. Er staat hiermee voor de individuele chauffeurs een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang open, aldus de Staat.

4.3.

De rechtbank volgt de Staat niet in dit verweer. Met VEGA is de rechtbank van oordeel dat VEGA met de toevoeging ‘en haar chauffeurs’ niet beoogt op te komen voor de (gebundelde) individuele belangen van haar chauffeurs, maar dat VEGA hiermee opkomt voor haar eigen commerciële bedrijfsbelang om haar chauffeurs zonder belemmeringen met Duitse en Oostenrijkse handelaarskentekens voertuigen te kunnen laten vervoeren over de Nederlandse weg. Bij alle ingestelde vorderingen gaat het om dit eigen (bedrijfseconomische) belang van VEGA. VEGA ondervindt op dit moment rechtstreeks hinder van het uit de artikelen 36 en 37 WVW 1994 voortvloeiende Verbod, omdat zij niet met haar handelaarskentekens door Nederland kan rijden, ook omdat – volgens VEGA – sommige chauffeurs dat inmiddels weigeren. VEGA kan zich tot de burgerlijke rechter wenden om een oordeel te krijgen over de verbindendheid of de rechtmatigheid van het Verbod (wegens mogelijke strijd met Europees Unierecht). Van VEGA kan niet worden verlangd dat zij het op strafrechtelijke of bestuursrechtelijke maatregelen laat aankomen, om deze vraag beantwoord te krijgen.^[2]VEGA is dus ontvankelijk in al haar vorderingen.

Is het Verbod een kwantitatieve beperking als bedoeld in de artikelen 34 en 35 WVEU?

4.4.

De Staat heeft aanvankelijk in de conclusie van antwoord nog aangevoerd dat het hem niet duidelijk is of, en zo ja waarom, VEGA op grond van Duitse en Oostenrijkse regelgeving gerechtigd is om handelaarskentekens te gebruiken voor haar activiteiten. VEGA heeft vervolgens voorafgaand aan de zitting de betreffende Duitse en Oostenrijkse nationale wettelijke voorschriften overgelegd, op grond waarvan aan VEGA Duitse en Oostenrijkse handelaarskentekens zijn afgegeven.^[3]VEGA heeft toegelicht dat zij op grond van die nationale wetgeving de aan haar uitgegeven handelaarskentekens mag gebruiken voor het overbrengen van (nieuwe) voertuigen op hun eigen wielen. Uit randnummer 3.2 van de pleitnota van de Staat maakt de rechtbank op dat de Staat – gezien deze nadere toelichting – niet langer betwist dat de Duitse en Oostenrijkse wetgeving het gebruik van nationale handelaarskentekens door transportondernemingen zoals VEGA toestaat. De vraag die partijen verdeeld houdt, is of de Staat – op grond van het Unierechtelijk gewaarborgde vrije verkeer van goederen – vervolgens moet toestaan dat die uitgegeven buitenlandse handelaarskentekens ook op Nederlands grondgebied door VEGA kunnen worden gebruikt voor de invoer en overbrenging van voertuigen.

4.5.

Bij de beantwoording van deze vraag moet, allereerst, het volgende worden vooropgesteld. Er is op EU niveau wel geharmoniseerde regelgeving met betrekking tot de wederzijdse erkenning van de kentekenbewijzen die door andere lidstaten
bij de inschrijving van motorvoertuigenzijn afgegeven. Zo bepaalt artikel 4 van de Richtlijn 1999/37/EG van de Raad van 29 april 1999 inzake de kentekenbewijzen van motorvoertuigen (hierna: ‘de Kentekenbewijzenrichtlijn’) dat lidstaten het door een andere lidstaat afgegeven kentekenbewijs erkennen voor de identificatie van het voertuig in het wegverkeer en voor de nieuwe inschrijving ervan in een andere lidstaat. Ook het Verdrag van Wenen inzake het wegverkeer, Wenen van 8 november 1968^[4](hierna: ‘het Verdrag’) – waarvan artikel 37 lid 1 onder b van de WVW 1994 de implementatie vormt – neemt de inschrijving van een voertuig met een daaraan gekoppeld kentekenbewijs als grondslag voor de internationale wederzijdse erkenning en het toestaan van het gebruik van die voertuigen op de weg.

4.6.

Echter: er is op EU niveau geen geharmoniseerde regelgeving voor de verstrekking en de erkenning van
handelaarskentekens, die niet aan een (ingeschreven) voertuig zijn gekoppeld. Het ontbreken van een gemeenschappelijke regeling op dit gebied betekent, volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: ‘het HvJEU’), dat de individuele lidstaten bij uitsluiting bevoegd zijn om zelf voorschriften te stellen voor de erkenning en de toelating van handelaarskentekens op hun grondgebied. Wel moeten de lidstaten bij de uitoefening van die bevoegdheid de in het WVEU opgenomen fundamentele vrijheden eerbiedigen, waaronder dus ook het vrije verkeer van goederen, zoals beschermd door de artikelen 34 en 35 WVEU.^[5]

4.7.

Een eerste geschilpunt tussen partijen is of in dit geval wel sprake is van een beperking van het vrije verkeer van goederen. VEGA stelt dat dit zo is, maar de Staat betwist dat. Volgens de Staat volgt uit de Europese jurisprudentie dat, wil sprake zijn van een beperking van het vrije verkeer van goederen, moet komen vast te staan dat ofwel (1) buitenlandse ondernemers minder gunstig worden behandeld dan binnenlandse ondernemers, ofwel (2) de toegang van bepaalde goederen op een markt in aanzienlijke mate wordt beperkt. De Staat verwijst daartoe naar de uitspraken van het HvJEU C-591/17 (
Oostenrijk/Duitsland), punten 120 tot en met 122, en C-110/05 (
Commissie/Italië), punten 56 tot en met 58.^[6]

4.8.

Van discriminatie (1) is volgens de Staat geen sprake, omdat het ook voor Nederlandse ondernemingen niet is toegestaan om handelaarskentekens te gebruiken voor de handelstransacties zoals VEGA die voor ogen heeft. Handelaarskentekens kunnen in Nederland namelijk alleen maar door twee groepen (rechts)personen worden verkregen. De eerste groep betreft (in Nederland ingeschreven) ondernemingen met een erkenning ‘bedrijfsvoorraad’, die in voertuigen handelen die zij in hun bedrijfsvoorraad hebben opgenomen om te verkopen en waarbij het handelaarskenteken kan worden gebruikt voor bijvoorbeeld een proefrit. De tweede groep omvat exploitanten van een onderneming die voertuigen bedrijfsmatig herstellen of bewerken en waarbij het voertuig met een handelaarskenteken voor een derde wordt gebracht, gehaald of getest, bijvoorbeeld in het kader van een reparatie of een poetsbeurt. Een vervoersbedrijf zoals VEGA kan in Nederland dus geen handelaarskenteken verkrijgen.

4.9.

Ook de markttoegang van goederen (het toelaten van niet-geregistreerde voertuigen) wordt door het Verbod niet belemmerd (2). Ook zonder handelaarskenteken kunnen niet-geregistreerde voertuigen in Nederland worden ingevoerd en overgebracht. Eventuele belemmeringen zijn hoe dan ook te onzeker en indirect om te kunnen spreken van een beperking van het vrije verkeer van goederen, aldus – telkens en kort weergegeven – de Staat.

4.10.

De rechtbank gaat niet mee in dit betoog van de Staat. Daarvoor is het volgende redengevend. Gezien de activiteiten van VEGA, gaat het in deze procedure met name erom of VEGA goederen (voertuigen) in Nederland met gebruikmaking van Duitse of Oostenrijkse handelaarskentekens moet kunnen invoeren of via Nederland moet kunnen doorvoeren naar een andere EU-lidstaat (met name Duitsland). Artikel 34 WVEU verbiedt kwantitatieve invoerbeperkingen tussen de lidstaten en maatregelen van gelijke werking. Onder ‘maatregel van gelijke werking’ wordt volgens vaste rechtspraak van het HvJEU verstaan iedere overheidsmaatregel die de handel tussen de lidstaten direct of indirect, daadwerkelijk of potentieel kan belemmeren.^[7]Ook volgt uit de rechtspraak van het HvJEU dat het vrije verkeer van goederen één van de fundamentele beginselen van het WVEU is en dat dit vrije verkeer een algemeen beginsel van vrije doorvoer van goederen binnen de Europese Unie (hierna: ‘de EU’) impliceert. Maatregelen die de doorvoer van goederen binnen de EU over een bepaalde route met een bepaald vervoersmiddel belemmeren kunnen dan ook onverenigbaar zijn met de uit de artikelen 34 en 35 WVEU voortvloeiende verplichtingen, ook als er alternatieve routes en andere vervoerswijzen zijn om de betrokken goederen te kunnen transporteren.^[8]

4.11.

De rechtbank stelt vervolgens vast dat VEGA voldoende gemotiveerd en onvoldoende weersproken heeft gesteld dat het Verbod VEGA ertoe dwingt om:

ofwel over te brengen voertuigen om Nederland heen te rijden, met langere transporttijden en extra kosten tot gevolg;
ofwel de voertuigen op een oplegger te vervoeren (‘truck-on-truck’), wat complexer, duurder en trager is dan vervoer op eigen wielen,
ofwel elk van de voertuigen enkel voor het vervoer in of door Nederland in een andere lidstaat te registreren, wat meer administratie vraagt en eveneens extra kosten met zich brengt.

Het Verbod raakt volgens VEGA meer dan 300 voertuigen per week en dus duizenden voertuigen per jaar. VEGA heeft eveneens gesteld dat chauffeurs vanwege de aanhoudingen en maatregelen van de Nederlandse politie weigeren om door Nederland te rijden.

4.12.

Naar het oordeel van de rechtbank is hiermee voldoende onderbouwd dat het Verbod nadelige gevolgen kan hebben voor de invoer van goederen naar Nederland en voor de doorvoer van goederen binnen de EU via Nederland en omgekeerd, omdat transportondernemingen zoals VEGA door het Verbod af kunnen zien van het vervoer van voertuigen naar en via Nederland, of gedwongen worden om te kiezen voor duurdere en minder efficiënte alternatieven. Het Verbod moet daarmee worden aangemerkt als een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking, die in beginsel onverenigbaar is met de uit artikelen 34 en 35 WVEU voortvloeiende verplichtingen, tenzij die maatregel kan worden gerechtvaardigd door één van de in artikel 36 VWEU omschreven redenen van algemeen belang of op grond van dwingende vereisten. De rechtbank gaat hierna in op de vraag of zo’n rechtvaardigingsgrond zich hier voordoet.

Is de beperking gerechtvaardigd?

4.13.

Volgens vaste Europese rechtspraak kan een belemmering van het vrije verkeer van goederen worden gerechtvaardigd door één van de in artikel 36 VWEU omschreven redenen van algemeen belang of op grond van dwingende vereisten, zoals – maar niet alleen – de bescherming van de openbare zedelijkheid, de openbare orde, de openbare veiligheid en de verkeersveiligheid.^[9]Wel moet de beperkende maatregel, om een beperking op het vrije verkeer van goederen te rechtvaardigen, aan het evenredigheidsbeginsel voldoen. Dit houdt in dat de beperkende maatregelen geschikt moeten zijn om de verwezenlijking van de genoemde doelstellingen van algemeen belang te verzekeren (geschiktheidseis) en niet verder mogen gaan dan voor het bereiken van die doelstellingen noodzakelijk is (noodzakelijkheidseis). Verder is in de Europese rechtspraak het volgende opgemerkt met betrekking tot de toets of een beperkende maatregel in kwestie voldoende evenredig is:

 Een beperkende maatregel kan alleen geschikt worden geacht om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen, wanneer het bereiken daarvan daadwerkelijk op coherente en stelselmatige wijze wordt nagestreefd.

 Het is aan de nationale autoriteiten van de lidstaat om aan te tonen dat de beperkende regeling passend en noodzakelijk is om de gestelde doelen te bereiken en dat die doelen niet kunnen worden bereikt met gebodsbepalingen of beperkingen die minder ver gaan of minder nadelig zijn voor de handel binnen de EU.

 De lidstaat moet deugdelijk bewijs of een onderzoek overleggen waaruit de geschiktheid en de evenredigheid van de genomen beperkende maatregel blijkt.

 Wel moet hierbij in acht worden genomen dat het, bij gebreke van geharmoniseerde regelgeving, aan de lidstaat is om te beslissen op welk niveau hij de bescherming van de verkeersveiligheid wil verzekeren en hoe dit moet gebeuren. De lidstaat beschikt hier dus over een bepaalde beoordelingsmarge. Dat betekent dat de op de lidstaat rustende bewijslast niet zo ver gaat dat hij positief moet aantonen dat met geen enkele andere voorstelbare maatregel het bereiken van de nagestreefde doelstelling onder dezelfde omstandigheden kan worden verzekerd. De lidstaten moeten de mogelijkheid hebben om een doelstelling zoals de verkeersveiligheid te verwezenlijken door algemene en eenvoudige regels in te voeren die bestuurders gemakkelijk kunnen begrijpen en toepassen en die de bevoegde autoriteiten zonder moeilijkheden kunnen handhaven en controleren.^[10]

4.14.

De Staat heeft zich op het standpunt gesteld dat het verbod op het gebruik van handelaarskentekens voor de overbrenging van voertuigen wordt gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang, namelijk het belang van een effectieve handhaving van wet- en regelgeving ter bescherming van onder meer de verkeersveiligheid, milieuvoorschriften en de bestrijding van criminaliteit, zoals het voorkomen van fraude en de handel in gestolen voertuigen. Tussen partijen staat – terecht – niet ter discussie dat dit op zichzelf doelstellingen van algemeen belang zijn die, mits evenredig, een beperking op het vrije verkeer van goederen kunnen rechtvaardigen. De discussie tussen partijen spitst zich toe op de vraag of het Verbod aan het evenredigheidsbeginsel voldoet. De rechtbank is met de Staat van oordeel dat dit zo is. Daartoe wordt het volgende overwogen.

4.15.

Vast staat dat de Staat voor de controle op en sanctionering van strafbare feiten (zoals verkeersovertredingen) onder meer gebruik maakt van geautomatiseerde systemen van kentekenherkenning, via het
Automatic Number Plate Recognition(ANPR) systeem. Een speciale camera met ANPR-techniek leest kentekens van voorbijrijdende voertuigen en vergelijkt die met kentekens uit een achterliggend databestand. Bij kentekens uit andere lidstaten maakt de Staat hiervoor gebruik van de Europese softwaretoepassing EUCARIS (
European Vehicle and Driving Licence Information System). Bij voertuiggeregistreerde kentekens kunnen via EUCARIS details worden gevonden over het merk en type voertuig, het bouwjaar en bepaalde technische gegevens (onder andere de voertuigcategorie), alsook gegevens over de eigenaar van het voertuig. Dit is anders bij buitenlandse handelaarskentekens. De Staat heeft met een voorbeelduitdraai uit EUCARIS laten zien – en voldoende onderbouwd – dat bij een zoektocht op een (Duits) handelaarskenteken geen gegevens kunnen worden gevonden over het bij dat kenteken behorende voertuig of de eigenaar van dat voertuig. Wel is de houder van het kenteken te zien (in VEGA’s geval: VEGA).

4.16.

Volgens de Staat belemmert dit ontbreken van de voertuiggegevens bij buitenlandse handelaarskentekens de effectieve handhaving van wet- en regelgeving op (onder andere) het gebied van de verkeersveiligheid en milieuvoorschriften. Zo zijn in sommige gevallen de technische gegevens van het voertuig van belang om te kunnen vaststellen of er überhaupt een overtreding is begaan, bijvoorbeeld als het gaat om overtreding van milieuvoorschriften (het niet eerbiedigen van milieuzones) waarvoor de technische specificaties van een voertuig van belang kunnen zijn.

4.17.

Ook is de registratie van het voertuig van belang voor de efficiënte handhaving op verkeersveiligheidsgerelateerde overtredingen. De Staat heeft in dit verband gewezen op de
Cross Order EnforcementRichtlijn (EU) 2015/413^[11]met betrekking tot de preventie en handhaving van verkeersveiligheid gerelateerde verkeersovertredingen (hierna ook: ‘de CBE-richtlijn’), die tot doel heeft verkeersregels binnen de EU effectiever te handhaven door de toepassing van sancties te vergemakkelijken, ongeacht de lidstaat waar het voertuig is ingeschreven. In artikel 4 van de CBE-richtlijn is bepaald dat de lidstaten voor onderzoek naar verkeersveiligheidsgerelateerde overtredingen (automatisch) gegevens met betrekking tot voertuigen en gegevens met betrekking tot de eigenaar of houder van het voertuig uit elkaars kentekenregisters moeten kunnen opvragen. Als sprake is van een buitenlands geregistreerd kenteken worden die gegevens door de Staat uit EUCARIS gehaald en worden boetes opgelegd aan de kentekenhouder conform de CBE-richtlijn. Buitenlandse handelaarskentekens zijn niet (voertuig)geregistreerd, waardoor de handhaving bij voertuigen met een handelaarskenteken minder goed mogelijk is, zeker wanneer de overtredingen met automatische nummerplaatherkenning (ANPR) zijn geconstateerd en geautomatiseerd worden verwerkt, zoals snelheidsovertredingen en rijden door rood licht. Het ANPR-systeem kan niet zomaar worden toegepast op buitenlandse handelaarskentekens en, voor zover dit al zou kunnen, heeft de Nederlandse politie moeten constateren dat de aanlevering van gegevens in EUCARIS over houders van handelaarskentekens vanuit andere lidstaten zeer verschillend en vergaand incompleet is: sommige landen leveren wel (wat) gegevens over de verantwoordelijke, andere helemaal niets. Het is dus bij buitenlandse handelaarskentekens – in strijd met het doel van de CBE-richtlijn – veel lastiger om (automatisch) onderzoek te doen naar verkeersovertredingen en daarvoor boetes te innen, aldus – nog steeds – de Staat.

4.18.

De Staat heeft verder gesteld dat het toelaten van handelaarskentekens – om de onder 4.15 genoemde redenen – ook de controle en opsporing van commune strafbare feiten, zoals fraude en (grensoverschrijdende) handel in gestolen auto’s bemoeilijkt. Zo kan bijvoorbeeld aan de hand van een foto van een voertuig en het kenteken, via het kentekenregister (bijvoorbeeld via EUCARIS) worden opgezocht of het kenteken hoort bij het betreffende voertuig. Als dat niet het geval is, is dat een duidelijk aanknopingspunt dat er iets niet in de haak is. Bij buitenlandse handelaarskentekens is zo’n controle niet op dezelfde efficiënte manier mogelijk, omdat bij handelaarskentekens gegevens over het voertuig in EUCARIS ontbreken. Het is bij handelaarskentekens veel moeilijker om het voertuig en de eigenaar daarvan via het kenteken (via nummerplaatherkenning) te identificeren. Door dit gebrek aan identificatiemogelijkheden zou het risico ontstaan dat gestolen voertuigen door het gebruik van buitenlandse handelaarskentekens onder de radar blijven en voor criminele doeleinden worden gebruikt, aldus de Staat.

4.19.

VEGA heeft hiertegenover betoogd dat een algeheel verbod op het gebruik van Duitse en Oostenrijkse handelaarskentekens niet evenredig is, omdat de door de Staat genoemde controle- en opsporingsbelangen ook met minder vergaande maatregelen kunnen worden beschermd, namelijk door aan het gebruik van handelaarskentekens alle voorwaarden te verbinden die VEGA in deze procedure (zie 2.10) heeft voorgesteld. VEGA wijst erop dat de Nederlandse autoriteiten bij een controle op een handelaarskenteken in EUCARIS kunnen zien wie de houder van het Duitse of Oostenrijkse handelaarskenteken is en sancties aan die kentekenhouder kunnen sturen; eventuele ontbrekende (adres)gegevens kunnen dan door samenwerking met de Duitse of Oostenrijkse autoriteiten worden verkregen. Bovendien kunnen, als het voertuig staande wordt gehouden en een overtreding heeft begaan, boetes of andere sancties aan de bestuurder worden opgelegd, aldus VEGA.

4.20.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft de Staat in deze procedure voldoende onderbouwd dat het Verbod een geschikte en noodzakelijke maatregel is om de openbare zedelijkheid en de verkeersveiligheid te beschermen, omdat bij het toestaan van het gebruik van buitenlandse handelaarskentekens minder goed kan worden gecontroleerd en gehandhaafd op overtreding van (verkeers)wet- en regelgeving. De rechtbank gaat niet mee in het betoog van VEGA dat het Verbod ontoelaatbaar is, omdat de verkeersveiligheid en de openbare zedelijkheid ook met de door VEGA voorgestelde – minder vergaande – maatregelen goed kunnen worden beschermd. Uit de onder 4.13 weergegeven Europese rechtspraak volgt dat het, bij gebreke van een gemeenschappelijke regeling, aan de Staat is om te bepalen op welk niveau hij de verkeersveiligheid en de openbare zedelijkheid wil beschermen en dat de Staat op grond van deze beoordelingsmarge mag kiezen voor een systeem dat effectief en eenvoudig door de bevoegde autoriteiten kan worden gehandhaafd. In dit geval maakt de Staat voor een efficiënte handhaving op verkeersovertredingen en de identificatie van voertuigen veel gebruik van automatische nummerplaatherkenning, zonder dat het voertuig wordt aangehouden. Hiermee kan de Staat – bij buitenlandse kentekens van geregistreerde voertuigen – via EUCARIS snel gegevens opvragen over het voertuig en de eigenaar of houder, en grensoverschrijdend boetes innen. Ook met de door VEGA voorgestelde maatregelen is ditzelfde efficiënte niveau van (geautomatiseerde) handhaving bij buitenlandse handelaarskentekens niet mogelijk, omdat dan via EUCARIS niet aan de hand van het kenteken automatisch gegevens over het voertuig en de bestuurder of houder kunnen worden verkregen. Bovendien blijft dan het probleem bestaan dat de politie voor de verificatie van die gegevens afhankelijk is van de aanlevering daarvan door andere lidstaten, die volgens de Staat in de praktijk wisselend en gebrekkig is. Dat de aanlevering en de verificatie van de voertuig- en houdergegevens bij een Oostenrijkse onderneming zoals VEGA mogelijk op weinig problemen zal stuiten, betekent niet dat aan de Staat het recht kan worden ontzegd om – ter bescherming van de belangen van een effectieve en eenvoudige handhaving op (verkeers)wet- en regelgeving – het gebruik van alle buitenlandse handelaarskentekens op de Nederlandse weg niet toe te staan, behalve in een aantal beperkte door de Staat zelf in bilateraal verband met andere landen afgesproken – gevallen.

4.21.

Van belang hierbij is ook, dat de door de Staat gehanteerde eis dat voertuigen in het buitenland moeten zijn geregistreerd om in Nederland op de weg te kunnen rijden en een aan het voertuig gekoppeld kenteken moeten dragen, aansluit op de Europese regelgeving en samenwerkingsafspraken met betrekking tot het gebruik van voertuigen op elkaars wegennet en informatie-uitwisseling met betrekking tot voertuigen. Zo is in de inleidende overwegingen van de Kentekenrichtlijn^[12]bepaald: “alle lidstaten eisen dat een bestuurder van een in een ander lidstaat ingeschreven voertuig, om aan het wegverkeer op hun grondgebied te mogen deelnemen, houder is van een bij dat voertuig behorend kentekenbewijs”. Daarnaast is in de Kentekenrichtlijn bepaald dat het door een andere lidstaat afgegeven kentekenbewijs wordt erkend voor de identificatie van het voertuig in het internationale verkeer en dat de lidstaten via een doeltreffend systeem gegevens moeten kunnen uitwisselen om beter te kunnen controleren, met name ter bestrijding van fraude en handel in gestolen auto’s.^[13]

4.22.

Dit uitgangspunt, dat lidstaten aan de hand van een kenteken een voertuig moeten kunnen identificeren, keert ook terug in de Europese samenwerkingsafspraken die specifiek zijn gemaakt ten behoeve van de doelen die de Staat met het Verbod nastreeft. Gewezen kan worden op de al eerder genoemde CBE-richtlijn, die tot doel heeft om de verkeersveiligheid beter te waarborgen door lidstaten in staat te stellen effectiever onderzoek te kunnen naar verkeersovertredingen door buitenlandse verkeersdeelnemers. Maar ook kan worden gewezen op het Besluit 2008/615/JBZ inzake de intensivering van de grensoverschrijdende samenwerking, in het bijzonder ter bestrijding van terrorisme en grensoverschrijdende criminaliteit^[14], dat tot doel heeft de informatie-uitwisseling tussen lidstaten te verbeteren met het oog op het opsporen en onderzoeken van (grensoverschrijdende) strafbare feiten. In beide regelingen is tot uitgangspunt genomen dat de autoriteiten van een lidstaat – met het oog op het bereiken van deze doelen – in elkaars kentekenregisters aan de hand van het kenteken (automatisch) gegevens moeten kunnen opvragen met betrekking tot de voertuigen en de eigenaars of houders.^[15]

4.23.

De rechtbank is van oordeel dat het tegen deze achtergrond niet onevenredig kan worden geoordeeld dat de Staat, voortbouwend op deze samenwerkingsafspraken, ter bescherming van de verkeersveiligheid en ten behoeve van een betere opsporing en bestrijding van strafbare feiten verlangt dat voertuigen en de eigenaars en houders daarvan aan de hand van hun kenteken (via automatische nummerplaatherkenning) kunnen worden geïdentificeerd en daarom het gebruik van buitenlandse handelaarskentekens, waarbij die voertuiggegevens niet of veel moeilijker te verifiëren zijn, op de Nederlandse weg niet toestaat.

4.24.

De rechtbank gaat niet mee in de stelling van VEGA dat de Staat de door haar genoemde opsporings- en veiligheidsbelangen niet stelselmatig en consequent nastreeft – en willekeurig handelt – doordat de Staat het gebruik van Belgische, Luxemburgse en Duitse handelaarskentekens voor niet-geregistreerde voertuigen wél onder bepaalde voorwaarden toestaat (op basis van respectievelijk de Benelux-beschikking en een bilaterale afspraak), ondanks dat het door de Staat genoemde kernbezwaar (controle en voertuigidentificatie via automatische nummerplaatherkenning is niet mogelijk) ook dan blijft bestaan.

4.25.

De Staat heeft toegelicht dat de met de Benelux-landen en Duitsland afgesproken uitzonderingen zien op beperkte categorieën, die in aard en omvang verschillen van de (in aantallen omvangrijke) transportactiviteiten die VEGA uitvoert. De afspraken die de Staat in de Benelux-beschikking heeft gemaakt over het gebruik van Belgische en Luxemburgse handelaarskentekens, zien volgens de Staat op een beperkte, handelbare verkeersstroom. Het gaat uitsluitend om voertuigen die op basis van een intra-Benelux koopovereenkomst naar een afnemer in Nederland worden gebracht. Door nauwe samenwerking tussen de Nederlandse en Belgische politie is hierop goed te handhaven. Deze verkeersstroom verschilt van de activiteiten van VEGA, die op wekelijkse basis 300 voertuigen Nederland wil invoeren of via Nederland wil doorvoeren. Bovendien heeft Nederland een soortgelijke afspraak niet met Duitsland gemaakt. De Staat heeft onweersproken gesteld dat de bilaterale afspraak met Duitsland inhoudt dat het handelaarskenteken alleen mag worden gebruikt voor de overbrenging van voertuigen van het bedrijf zelf en voor de opbouw en ombouw van of herstelwerkzaamheden aan het voertuig. Met die beperkte afspraken is het Duitse ondernemingen dus niet toegestaan om handelaarskentekens in te zetten voor transacties waarvoor VEGA transportdiensten aanbiedt, aldus (onweersproken) de Staat.

4.26.

Aan de omstandigheid dat de Staat met drie van zijn buurlanden afspraken heeft gemaakt over het toelaten van handelaarskentekens voor beperkte categorieën onder bepaalde voorwaarden, kan niet de conclusie worden verbonden dat de Staat incoherent handelt, als het gaat om de bescherming van de verkeersveiligheid en de openbare zedelijkheid. Het uit de artikelen 36 en 37 WVW 1994 voortvloeiende verbod op het gebruik van buitenlandse handelaarskentekens op de Nederlandse weg is een geschikte en evenredige maatregel om te bewerkstelligen dat voertuigen en hun eigenaars kunnen worden geïdentificeerd en dat effectief kan worden gecontroleerd en gehandhaafd op overtreding van (verkeers)wet- en regelgeving. Aan de Staat komt de vrijheid toe om zelf met aangrenzende landen voor beperkte categorieën verkeersstromen en onder voorwaarden een uitzondering op dit verbod overeen te komen. Het maken van die beperkte uitzonderingen, maakt niet dat de Staat haar doelstellingen niet op coherente of consequente wijze nastreeft. Evenmin betekent het maken van die beperkte uitzonderingen voor vervoersstromen uit grensstaten, dat de Staat verplicht is om ook handelaarskentekens uit andere EU-lidstaten onder dezelfde voorwaarden toe te staan. VEGA kan zich dan ook niet met succes beroepen op de afspraken die in de Benelux-beschikking zijn gemaakt.

4.27.

De rechtbank komt op grond van het vorenstaande tot de conclusie dat het Verbod geen ontoelaatbare beperking van het vrije verkeer van goederen vormt, omdat de beperking van het vrije verkeer wordt gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang, te weten de bescherming van de verkeersveiligheid en de openbare zedelijkheid. Om dezelfde reden is geen sprake van een ontoelaatbare beperking van de vrijheid van diensten en ondernemerschap, zoals gewaarborgd door de artikelen 15 lid 2 en 16 van het Handvest (vergelijk artikel 52 lid 1 van het Handvest).

4.28.

De vorderingen van VEGA worden dus afgewezen. Als de overwegend in het ongelijk gestelde partij wordt VEGA veroordeeld in de proceskosten. De proceskosten aan de kant van de Staat worden begroot op:

- griffierecht € 676,-

- salaris advocaat € 1.196,- (2 punten × tarief II € 598,-)

- nakosten
€ 173,-(plus de evt. verhoging zoals genoemd in de beslissing)

Totaal € 2.045,-

De rente over de proceskosten wordt vanaf de in de beslissing genoemde datum toegewezen.

5.De beslissing

De rechtbank

5.1.

wijst de vorderingen af;

5.2.

veroordeelt VEGA in de proceskosten, aan de zijde van de Staat tot op heden begroot op € 2.045,-, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe. Als VEGA niet tijdig aan de veroordelingen voldoet en het vonnis daarna wordt betekend, moet gedaagde € 90,- extra betalen, plus de kosten van betekening;

5.3.

veroordeelt VEGA in de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 Burgerlijk Wetboek over de proceskosten als deze niet binnen veertien dagen na aanschrijving zijn voldaan;

5.4.

verklaart de kostenveroordeling onder 5.2 en 5.3 uitvoerbaar bij voorraad.

Dit vonnis is gewezen door mr. J.L.M. Luiten en in het openbaar uitgesproken op 20 december 2023.^[16]