ECLI:NL:RBDHA:2023:1818

Uitspraak

Rechtbank den haag

Team Handel - voorzieningenrechter

zaak- / rolnummer: C/09/638132 / KG ZA 22-1013

Vonnis in kort geding van 9 februari 2023

in de zaak van

Compass Infrastructuur Nederland (CIN) B.V.te Rotterdam,

eiseres,

advocaten mrs. R.G.T. Bleeker en J.S.O. den Houting te Amsterdam,

tegen:

de Staat der Nederlanden, Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat, Rijkswaterstaat Corporate Dienstte Utrecht,

gedaagde,

advocaten mrs. A.C.M. Remmé en F.J. Lewis te Utrecht,

waarin is tussengekomen:

Chubb Fire & Securityte Amsterdam
,

advocaat mr. J.S.C. Krijbolder te Utrecht.

Partijen worden hierna ‘Compass’, ‘de Staat’ en ‘Chubb’ genoemd.

1.De procedure

1.1.

Het verloop van de procedure blijkt uit:

- de dagvaarding met daarbij en daarna overgelegde producties;

- de conclusie van antwoord met productie;

- de incidentele conclusie tot tussenkomst / voeging.

1.2.

Op 24 januari 2023 is de mondelinge behandeling gehouden. Tijdens de mondelinge behandeling zijn door alle partijen pleitnotities voorgedragen en overgelegd. Vonnis is tijdens de zitting bepaald op 7 februari 2023. Later is bepaald dat het vonnis vandaag wordt uitgesproken. Partijen zijn hierover geïnformeerd.

2.Het incident tot tussenkomst, subsidiair voeging

2.1.

Chubb heeft gevorderd te mogen tussenkomen in de procedure tussen Compass en de Staat, dan wel zich te mogen voegen aan de zijde van de Staat. Ter zitting hebben Compass en de Staat verklaard geen bezwaar te hebben tegen de tussenkomst. Chubb is vervolgens toegelaten als tussenkomende partij, omdat zij aannemelijk heeft gemaakt dat zij daarbij voldoende belang heeft. Bovendien is niet gebleken dat de tussenkomst aan een voortvarende afdoening van dit kort geding in de weg staat. Hierdoor ontstaat ook geen strijd met de goede procesorde in het algemeen.

3.De feiten

Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.

3.1.

De Staat heeft een Europese niet-openbare aanbesteding georganiseerd voor de opdracht “Realisatie Fysieke Beveiliging”. De aan te besteden opdracht heeft betrekking op Levering en Dienstverlening. De opgave is om 49 Wegensteunpunten en 40 Watersteunpunten voldoende en uniform te beveiligen. In het paragraaf 1.2 van het Beschrijvend Document staat over Wegensteunpunten:

“(…) deze zijn gesitueerd langs de wegen (droge steunpunten). De CD[voorzieningenrechter: Corporate Dienst]
is beheerder van deze wegensteunpunten en verantwoordelijk voor het onderhoud. De hoofdgebruiker van de wegensteunpunten is VWM, zij gebruikt de locaties o.a. voor de processen m.b.t. de weginspecteurs, gladheidbestrijding, incidentmanagement, handhaving en meetdiensten. Daarnaast maken derden (als provincie, gemeente, ANWB, ILT e.a.) steeds meer gebruik van steunpunten.”

Over Watersteunpunten staat het volgende in het Beschrijvend Document:

“(…) deze zijn gesitueerd langs het water (natte steunpunten), De CD is beheerder van deze watersteunpunten en verantwoordelijk voor het onderhoud. De hoofdgebruikers van de watersteunpunten zijn CIV, VWM, Rijksrederij, regio en derden (o.a. politie en douane). Zij gebruiken de locaties o.a. voor de processen m.b.t. nautisch personeel, vaarwegmarkering, meet en informatiedienst, incident management (oliebestrijding) en patrouillevaartuigen.”

De scope van de opdracht betreft de gehele locatie van de steunpunten, waaronder het terrein en de te beveiligen gebouwen. Naast deze locaties moeten nog ongeveer 50 “
additionele sleutelkluizen”geleverd worden. In paragraaf 1.2 van het Beschrijvend Document staat nog het volgende over de opdracht:

“Gewenste Beveiligingsconcept

Het beveiligingsconcept gaat uit van beveiligingsschillen en compartimentering om indringers te vertragen en te detecteren. Bij het doorbreken van de verschillende schillen dient alarmdetectie een melding te doen aan de PAC (Particuliere alarmcentrale). Hiertoe wordt gebruik gemaakt van een video surveillance system (VSS) en een ISS. VSS-beelden worden via het RWS-netwerk beschikbaar gesteld aan de Toezichtcentrale (TzC). Ten behoeve van bewijsvoering achteraf dienen camerabeelden te worden vastgelegd op de objecten zelf.

Een verlengstuk van beveiliging is toegangsverlening. De toegangspoort, hoofdtoegang van het object en de sleutelkluizen dienen elektronisch en op afstand bediend te kunnen worden. Hiervoor dient video-intercom, camera en de Rijkspas aanwezig te zijn. Op diverse punten worden deuren en hekken automatisch ontgrendeld wanneer een geldige Rijkspas wordt aangeboden. Voor bezoekers bestaat de mogelijkheid zich te melden bij de TzC middels een video-intercom. Vanuit de TzC kan men op afstand de sleutelkluis ontgrendelen, de poort openen en de inbraakinstallatie bedienen.

Omschrijving project/ aanbesteding

De aan te besteden opdracht, zoals gespecificeerd in de bijgevoegde aanbestedingsstukken, betreft Levering en Dienstverlening. Concreet is het de opgave om de circa 89 CD Objecten voldoende en uniform te beveiligen. Daarbij kent het project veel raakvlakken met andere projecten en contracten. Gezien de vele raakvlakken is compatibiliteit tussen de systemen een belangrijk element. Dit betreffen onder andere de toegangscontrole, video en intercom en de inbraaksystemen. Aanvullend wenst Opdrachtgever nog eens circa 50 sleutelkluizen te ontvangen. Deze worden op afroep afgenomen.

(…)

Verdere toelichting

De opdracht dient uitgevoerd te worden in batches van steeds 10 locaties. De eerste 10 locaties zijn vastgesteld door Opdrachtgevers. De invulling van opvolgende batches wordt in overleg vastgesteld. Hierbij is de keus van locaties onder andere afhankelijk van andere werkzaamheden die op locaties plaatsvinden en strategische keuzes betreffende de locaties. De locatielijst kan nog wijzigen.

(…)

Om te komen tot een optimale blauwdruk van een integraal goed functionerend systeem en een goed werkend ontwerp- en realisatieproces, start de opdracht met de uitvoering van Batch 1 als Proof of Concept.

(…)”

3.2.

De bedoeling van de aanbesteding is dat de opdracht aan één opdrachtnemer wordt gegund. De te sluiten overeenkomst heeft een looptijd van drie jaar, met een optie tot verlenging met een jaar. Er wordt gegund aan de inschrijver die de economische meest voordelige inschrijving met de beste prijs-kwaliteitverhouding heeft ingediend.

3.3.

Voor een inschrijving kunnen maximaal 100 punten behaald worden, 40 punten voor prijs en 60 punten voor kwaliteit. Voor de kwalitatieve beoordeling van de inschrijvingen gelden drie subgunningscriteria:

Projectorganisatie en -aanpak (maximaal 22 punten);
Kwaliteit van de levering en dienstverlening (maximaal 22 punten);
Duurzaamheid en circulariteit (maximaal 16 punten).

Voor elk kwalitatief gunningscriterium moeten inschrijvers een projectplan van maximaal 2 A4-tjes inleveren. De beoordeling, zo blijkt uit paragraaf 5.3.1 van het Beschrijvend Document, vindt plaats door het geven van scores als volgt:

Die gegeven scores leveren vervolgens de volgende punten op:

“1. Projectorganisatie en -aanpak is een score van 2, 4, 6, 8 of 10:

10 (22 punten)

8 (18 punten)

6 (15 punten)

4 (10 punten)

2 (0 punten)

2. Kwaliteit van de levering en dienstverlening is een score van 2, 4, 6, 8 of 10:

10 (22 punten)

8 (18 punten)

6 (15 punten)

4 (10 punten)

2 (0 punten)

3. Duurzaamheid en circulariteit is een score van 2, 4, 6, 8 of 10:

10 (16 punten)

8 (12 punten)

6 (9 punten)

4 (6 punten)

2 (0 punten)”

In paragraaf 5.3.1 staat verder nog het volgende over de beoordeling van het kwalitatieve deel van de inschrijvingen:

“Aanbesteder hanteert beoordeling op basis van expert opinion. Een ter zake deskundig Beoordelingsteam voert de beoordeling uit. Het Beoordelingsteam toetst de mate waarin en de beantwoording van de Inschrijver voldoet aan het gevraagde in de gunningscriteria. Bij de beoordeling geldt dat de beantwoording concreet en eenduidig moet zijn. Tevens dient de beantwoording relevant en realistisch te zijn (in relatie tot de onderhavige opdracht). Naarmate de Inschrijver beter voldoet aan het gevraagde wordt dit met meer punten gewaardeerd. “.

3.4.

In paragraaf 5.3.2 wordt van elk subgunningscriterium benoemd waarop in de projectplannen moet worden ingegaan:

1.
Projectorganisatie en –aanpak

Aan de Inschrijver wordt gevraagd om een projectplan in te dienen ten aanzien van de projectorganisatie en –aanpak. Hierbij dient ingegaan te worden op:

Beschrijving op welke wijze Opdrachtnemer de regie op zich neemt en de wijze van samenwerking en communicatie met Opdrachtgever en stakeholders vormgeeft;

Beschrijving van de inrichting van de projectorganisatie;

Beschrijving op welke wijze de continuïteit en tijdigheid van het project is geborgd;

Beschrijving op welke wijze de voortgang van de (primaire) processen van RWS en de veiligheid voor alle betrokkenen is geborgd;

(…)

2.
Kwaliteit van de levering en dienstverlening

Aan de Inschrijver wordt gevraagd om een projectplan in te dienen waarin de kwaliteit van de levering en dienstverlening tot uiting komt. Hierbij dient ingegaan te worden op:

Op welke wijze de kwaliteit van de in te zetten middelen en materialen wordt geborgd;

Op welke wijze de kwaliteit van de personele inzet (inclusief evt. vervangend personeel) wordt geborgd voor zowel uitvoerend als leidinggevend personeel van Opdrachtnemer;

Op welke wijze is geborgd dat alle uitgangspunten, uitvoeringsaspecten van het project en de locatiekennis bekend zijn bij zowel uitvoerend als leidinggevend personeel van Opdrachtnemer;

Op welke wijze de integraliteit/functionaliteit van de koppelvlakken zijn geborgd van deelsystemen onderling en met de Toezichtcentrale.

(…)

3.
Duurzaamheid en circulariteit

Aan de Inschrijver wordt gevraagd om een projectplan in te dienen ten aanzien van de onderwerpen duurzaamheid en circulariteit. Hierbij dient ingegaan te worden op:

Op welke wijze Opdrachtnemer een significante bijdrage levert aan de doelstelling op het gebied van CO2-reductie? Hierbij maken wij gebruik van de CO2 prestatieladder;

Op welke wijze wordt invulling gegeven aan circulariteit? Opdrachtgever wenst waar mogelijk bestaande grondstoffen en materialen te hergebruiken;

Hoe materialen worden afgevoerd en verwerkt?

(…)”

Voor alle kwalitatieve gunningscriteria geldt dat:

“Beoordeeld wordt op:

De mate waarin het voorstel bijdraagt aan het bereiken van de doelstellingen;

De mate waarin het SMART (specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden) gemaakt is;

De mate waarin de aangeboden maatregelen en resultaten onderbouwd zijn.”

3.5.

Alleen Compass en Chubb hebben ingeschreven op de aanbesteding. De Staat heeft op 27 oktober 2022 de voorlopige gunningsbeslissing (hierna: de gunningsbeslissing) bekend gemaakt, waarin staat dat de Staat voornemens is de opdracht aan Chubb te gunnen. In de aan Compass verstrekte gunningsbeslissing is de volgende tabel opgenomen, waaruit de door Compass en Chubb behaalde scores blijken:

In de brief is een toelichting opgenomen op de door Compass behaalde scores en bij kwalitatief gunningscriterium 1 en 2 een toelichting waarom Chubb beter heeft gescoord.

4.Het geschil

4.1.

Compass vordert – zakelijk weergegeven – de Staat te verbieden de opdracht te gunnen aan Chubb en de Staat te gebieden, voor zover hij de opdracht nog wil gunnen:

primair:de opdracht aan Compass te gunnen;

subsidiair:de ontvangen inschrijvingen opnieuw te (laten) beoordelen, door een nieuw te benoemen en objectief beoordelingsteam dat onafhankelijk is van de Staat, althans door een nieuw te benoemen en objectief beoordelingsteam, althans door hetzelfde beoordelingsteam, in alle gevallen met inachtneming van de Aanbestedingswet en hetgeen in dit vonnis wordt bepaald;

meer subsidiair:de opdracht opnieuw aan te besteden;

alles op straffe van een dwangsom en met veroordeling van de Staat in de kosten van dit geding.

4.2.

Daartoe voert Compass – samengevat – het volgende aan. Bij de beoordeling van de kwalitatieve gunningscriteria is sprake van een beoordelingscriterium dat verkeerd uitgelegd is en toepassing van vooraf niet bekend gemaakte criteria. Er is sprake van procedurele en inhoudelijke onjuistheden en/of onduidelijkheden, die meebrengen dat de gunningsbeslissing niet deugt. Compass heeft voor gunningscriterium 1 ten onrechte een onvoldoende gekregen. Ook voor gunningscriteria 2 en 3 zijn onjuiste maatstaven aangelegd, waardoor ook op deze onderdelen een te lage waardering is toegekend. Compass had bij een correcte beoordeling beter moeten scoren en was dan als winnaar uit de bus gekomen.

4.3.

De Staat en Chubb voeren verweer, dat hierna, voor zover nodig, zal worden besproken.

4.4.

Chubb vordert – zakelijk weergegeven – de Staat te gebieden om verder te gaan met de aanbestedingsprocedure en het gunnen van de opdracht aan Chubb, althans de Staat te verbieden de opdracht aan een ander te gunnen dan Chubb, met veroordeling van Compass in de kosten van dit geding.

4.5.

Voor zover nodig zullen de standpunten van Compass en de Staat met betrekking tot de vorderingen van Chubb hierna worden besproken.

5.De beoordeling van het geschil

Vooraf

5.1.

Naast de bezwaren die Compass naar voren heeft gebracht tegen de beoordeling van haar inschrijving op de kwalitatieve gunningscriteria heeft Compass gesteld dat de Staat de schijn heeft gewekt dat hij de voorkeur geeft aan Chubb boven Compass. Compass verwijst in dit verband naar de manier waarop de Staat is omgegaan met door haar tijdens en na sluiting van de inlichtingenronde gestelde vragen en met een door Chubb na sluiting van de inlichtingenronde gestelde vraag. Compass heeft aan deze stelling verder geen gevolgen verbonden, anders dan dat de wijze van beoordeling van de inschrijvingen van Compass en Chubb in het kader van deze schijn moet worden gezien. De voorzieningenrechter zal de door Compass aan de orde gestelde punten ten aanzien van de beoordeling van de inschrijvingen conform het daarvoor geldende toetsingskader beoordelen. Aan stelling van Compass over een schijn van voorkeur voor Chubb zal de voorzieningenrechter, evenals Compass zelf, verder geen gevolgen verbinden.

Toetsingskader

5.2.

Compass heeft bezwaar tegen de manier waarop haar inschrijving op de kwalitatieve gunningscriteria is beoordeeld. De voorzieningenrechter overweegt dat enige mate van subjectiviteit inherent is aan de beoordeling van een dergelijk gunningscriterium. Weliswaar staat dat enigszins op gespannen voet met de objectieve beoordelingssystematiek van het aanbestedingsrecht en de daarop toepasselijke beginselen van transparantie en gelijke behandeling, maar het hoeft nog niet mee te brengen dat ook daadwerkelijk sprake is van strijd met dat recht en/of die beginselen. Van belang is dat (i) het voor een potentiële inschrijver duidelijk is wat er van hem wordt verwacht, (ii) de inschrijvingen aan de hand van een zo objectief mogelijk systeem worden beoordeeld en (iii) de gunningsbeslissing zodanig inzichtelijk wordt gemotiveerd dat het voor een afgewezen inschrijver mogelijk is om de wijze waarop de beoordeling heeft plaatsgevonden te toetsen. Voor het overige komt aan de voorzieningenrechter slechts een beperkte toetsingsvrijheid toe wanneer het aankomt op de beoordeling van kwalitatieve criteria. Aan de aangewezen beoordelingscommissie, waarvan de deskundigheid in beginsel moet worden aangenomen, moet de nodige beoordelingsruimte worden gegund, mede omdat de rechter geen specifieke deskundigheid bezit op het gebied van het onderwerp van de opdracht. Alleen als sprake is van een onbegrijpelijke beoordeling, dan wel procedurele of inhoudelijke onjuistheden en/of onduidelijkheden, die zouden kunnen meebrengen dat de gunningsbeslissing niet deugt, is plaats voor ingrijpen door de rechter.

Gunningscriterium 1: projectorganisatie en -aanpak

5.3.

Compass heeft voor dit onderdeel een onvoldoende en daarmee 10 punten gehaald. Chubb heeft een voldoende en dus 15 punten gekregen. Compass heeft bezwaar tegen drie punten van kritiek in de beoordeling (hierna vermeld onder i, ii en iii) en stelt dat zij ten onrechte een onvoldoende heeft gekregen. Volgens Compass heeft zij alle in paragraaf 5.3.2 van het Beschrijvend Document gevraagde aspecten behandeld, in een mate van detail die mogelijk is in het beschikbare bestek van 2 A4-tjes. Zelfs als geoordeeld wordt dat haar beschrijving geen meerwaarde zou hebben, had zij op dit gunningscriterium op zijn minst een voldoende moeten behalen.

(i) Wijze waarop onderaannemers deel uitmaken van de projectorganisatie

5.4.

In de gunningsbeslissing staat over de inschrijving van Compass het volgende vermeld over de wijze waarop onderaannemers deel uitmaken van de projectorganisatie:

“Er is aandacht besteed aan de projectorganisatie. Zo worden veel stakeholders genoemd, waaronder locatiemanagement, het team Fysieke Beveiliging, Hisec, Ceteq en Videotronic. Het is voor het beoordelingsteam onvoldoende duidelijk op welke wijze de onderaannemers deel uitmaken van deze projectorganisatie en het uitvoerende team, hierdoor is het niet duidelijk of er bij de realisatie goed invulling gegeven kan worden aan de gestelde eisen.”

Over de inschrijving van Chubb staat het volgende vermeld:

“De winnende Inschrijver scoorde beter op de inrichting van de projectorganisatie die specifiek is neergezet met inzicht in de in te zetten onderaannemers. Daarbij stellen zij in de ogen van het beoordelingsteam een realistische planning inclusief doorlooptijd van de batches voor met meetbare KPI’s waarmee de tijdigheid van het project beter geborgd is

5.5.

Volgens Compass kreeg zij een onvoldoende beoordeling vanwege de inzet van onderaannemers en kreeg Chubb juist op die grond een heel goede beoordeling. Vermelding van onderaannemers wordt echter, zo stelt Compass, bij gunningscriterium 1 niet gevraagd in paragraaf 5.3.2 van het Beschrijvend Document. Gunningscriterium 1 gaat over de beschrijving van de inrichting van de projectorganisatie. Compass is daarbij ervan uitgegaan dat alleen gevraagd werd naar haar eigen organisatie. De beschrijving daarvan heeft Compass gegeven. De Staat heeft ten onrechte en ongeoorloofd een nieuw beoordelingscriterium toegevoegd. Bovendien heeft de Staat de aanbieding gevraagd op basis van twee fictieve locaties, zodat opdrachtnemers niet in staat waren het hele werk op voorhand te organiseren. Mede vanwege deze door de Staat gekozen opzet (en de evaluatie na de eerste batch) heeft hij de nadruk voor dit eerste gunningscriterium gelegd op ‘projectmanagement’, ‘communicatie met stakeholders’; kortom de eigen projectorganisatie en de processen van de Staat zelf. De inzet van onderaannemers was op voorhand niet in te schatten en niet uitgevraagd, aldus nog steeds Compass.

5.6.

De voorzieningenrechter overweegt dat gunningscriterium 1 betrekking heeft op projectorganisatie en -aanpak. Compass heeft aangenomen dat dit alleen betrekking had op haar éigen projectorganisatie en dus niet ook op onderaannemers. Zij onderbouwt onvoldoende waarop die aanname is gebaseerd. Niet alleen de projectorganisatie, maar ook de aanpak van het project (zijnde de aan te besteden opdracht) werd uitgevraagd. De Staat en Chubb hebben gemotiveerd toegelicht dat het, gelet op de verscheidenheid aan te verrichten werkzaamheden (graafwerkzaamheden, monatage- en schilderwerkzaamheden, plaatsen van hekwerken, leggen van kabels en leidingen, bouwkundige beveiliging, etc), de omvang van de onderneming van Compass en het feit dat de opdracht op meerdere locaties parallel moet worden uitgevoerd, vrijwel vaststaat dat inschrijvers daar derden bij nodig hebben. Compass betwist overigens ook niet dat zij onderaannemers in zal zetten bij de uitvoering van de opdracht.

5.7.

Dat de Staat in het Beschrijvend Document niet met zoveel woorden heeft benoemd dat in het voor gunningscriterium 1 in te dienen projectplan aandacht besteed moet worden aan onderaannemers, betekent – gelet ook op hetgeen onder 5.6 is overwogen – niet dat de Staat door hier in de beoordeling aandacht aan te besteden een nieuw beoordelingscriterium heeft toegevoegd. In dit verband verdient ook opmerking dat in een gunningscriterium niet alle details uitgevraagd kunnen en hoeven te worden, aangezien de aanbestedende dienst ook nog vrijheid en creativiteit bij de inschrijver mag laten over de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de uitvoering van de opdracht.

5.8.

Vorenstaande wordt niet anders door de stelling van Compass dat zij al tien jaar voor de Staat werkt en dat met ‘projectorganisatie’ altijd de eigen organisatie wordt bedoeld. De inschrijving van Compass op deze aanbesteding kan slechts beoordeeld worden op grond van die inschrijving en de bij deze aanbesteding behorende aanbestedingsstukken.

5.9.

Compass heeft nog gesteld dat ook door de wijze waarop de Staat de aanbieding heeft opgevraagd de negatieve beoordeling opmerkelijk is. De Staat heeft de aanbieding op basis van twee fictieve locaties gevraagd, zodat opdrachtnemers niet in staat waren om het hele werk op voorhand te organiseren. Mede door deze door de Staat gekozen opzet (en de gewenste evaluatie na de eerste batch) heeft hij de nadruk voor het eerste gunningscriterium gelegd op ‘projectmanagement’ en ‘communicatie met stakeholders’, kortom de eigen projectorganisatie en de processen van de Staat zelf. De inzet van onderaannemers was dus op voorhand niet in te schatten. Dit argument baat Compass niet. Allereerst omdat de Staat heeft betwist dat er is uitgevraagd op basis van fictieve locaties en gemotiveerd heeft toegelicht dat inschrijvers wel degelijk in staat waren om de benodigde inzet van derden in te schatten. Bovendien valt ook niet in te zien waarom de eigen projectorganisatie conform de uitvraag in dit gunningscriterium wel op voorhand omschreven en ingeschat zou kunnen worden en de inzet van benodigde derden niet.

5.10.

Compass heeft de Staat ook nog verweten dat de Staat niet alleen bij gunningscriterium 1, maar ook bij gunningscriterium 2 negatieve gevolgen heeft verbonden aan de volgens hem onvoldoende aandacht voor onderaannemers. Volgens Compass kan de Staat dat niet verschillende keren, bij verschillende gunningscriteria, fout rekenen en kan de Staat dat ook niet – wat wel is gebeurd – meerdere keren bij Chubb positief meetellen. Met de Staat is de voorzieningenrechter van oordeel dat Compass in dit standpunt geen gelijk heeft. Elk gunningscriterium moet worden beoordeeld conform hetgeen daarover in het Beschrijvend Document is opgenomen en dat kan betekenen dat een bepaald aspect bij verschillende subgunningscriteria in aanmerking wordt genomen.

5.11.

Compass heeft niet betwist dat zij bij gunningscriterium 1 onvoldoende duidelijk heeft gemaakt op welke wijze onderaannemers deel uitmaken van de projectorganisatie en het uitvoerende team. Zij heeft weliswaar gesteld dat zij overleg heeft gehad met Hisec, volgens haar de belangrijkste voorgeschreven leverancier, en dat zij dit heeft toegelicht in het projectplan, maar de Staat heeft voldoende gemotiveerd toegelicht waarom dat bij de beoordeling geen meerwaarde oplevert.

5.12.

Slotsom ten aanzien van dit aspect van de beoordeling van gunningscriterium 1 is dat niet is gebleken van een onbegrijpelijke beoordeling of van procedurele of inhoudelijke onjuistheden en/of onduidelijkheden en dat er op dit punt geen reden is voor ingrijpen door de voorzieningenrechter.

(ii) Te abstract en weinig gedetailleerd projectplan

5.13.

In de gunningsbeslissing staat volgens Compass ten aanzien van het eerste gunningscriterium ten onrechte het volgende:

“In de ogen van het beoordelingsteam is de uitwerking van de aanpak in een aantal gevallen te algemeen beschreven. Zo wordt deze abstract en mist detail. Een technisch manager en infographic kan meerwaarde hebben volgens het beoordelingsteam. De doorvertaling wordt echter onvoldoende duidelijk. Het is niet duidelijk gemaakt op welke wijze dit in de praktijk werkt en welke voordelen dit oplevert voor Opdrachtgever.”

5.14.

Compass betwist dat haar plan van aanpak te algemeen en abstract zou zijn, omdat zij alle gevraagde punten heeft behandeld in haar aanbieding. Doordat zij zich moest beperken tot 2 A4-tjes was een ‘doorvertaling’ of vermelding van de gevolgen voor de ‘praktijk’ bij iedere vermelding onmogelijk.

5.15.

De Staat heeft er terecht op gewezen dat het projectplan wordt beoordeeld op de mate waarin het SMART is gemaakt. Hij heeft toegelicht dat het projectplan van Compass op onderdelen niet SMART is beschreven, dat Compass er voor gekozen heeft om veel ‘aan te tikken’, maar dat zij weinig concreet heeft gemaakt. Verder heeft de Staat op dit punt gesteld dat de beperking tot 2 A4-tjes voor alle inschrijvers gold en dat Compass de beschikbare ruimte beter had kunnen benutten.

5.16.

De stellingen van Compass op dit punt zijn, gelet op de uitleg van de Staat, ontoereikend om aan te nemen dat er op dit punt sprake is van een onbegrijpelijke beoordeling, dan wel procedurele of inhoudelijke onjuistheden en/of onduidelijkheden, die ertoe zouden moeten leiden dat de voorzieningenrechter – ondanks zijn beperkte toetsingsvrijheid – kan concluderen dat de gunningsbeslissing niet deugt.

(iii) Ontbrekende en niet realistische en haalbare planning

5.17.

Bij de bezwaren op dit punt verwijst Compass in haar dagvaarding naar de volgende passages uit de gunningsbeslissing:

“• Inschrijver beschrijft na opdracht de eerste startvoorraad in te kopen. Dit is positief. Echter is het niet duidelijk gemaakt of dit alleen voor de eerste batch van toepassing is of voor alle batches. Ook zijn de beheersmaatregelen onderbelicht en daarmee onvoldoende in relatie met de huidige onrustige markt.

•
Voor kennisdeling is het positief om de eerste batch gezamenlijk te starten met twee uitvoeringsteams. Hierbij wordt de einddatum van 1/10/2023 genoemd. Het beoordelingsteam mist echter vervolgens de specifieke en meetbare planning waaruit blijkt op welke wijze en wanneer de overige acht batches worden uitgevoerd in de resterende 15 maanden (inclusief buffer van zeven weken en een maand). Het beoordelingsteam is van mening dat de planning niet realistisch en haalbaar is, vooral gezien:

o
Er enkel 2 uitvoeringsteams zijn die na de eerste batch, elk werken aan een batch

o
De afhankelijkheid van een complexe organisatie als RWS en de overige stakeholders die betrokken zijn bij dit project.

o
Onduidelijkheid omtrent onderaannemers in projectenorganisatie.

o
De doorlooptijden per batch ontbreken.”

5.18.

Over hetgeen over de eerste startvoorraad wordt geschreven, neemt Compass geen standpunt in. Dat laat de voorzieningenrechter verder dus ook onbesproken.

5.19.

Compass stelt ten aanzien van hetgeen in 5.17 bij het tweede punt staat vermeld dat er in paragraaf 5.3.2 van het Beschrijvend Document niet is gevraagd om een planning, maar dat de eis luidde “
beschrijving op welke wijze de continuïteit en tijdigheid van het project is geborgd”.Het beoordelingsteam heeft ten onrechte geoordeeld dat de voorgestelde planning zou ontbreken en dat deze niet realistisch en haalbaar is. Verder stelt zij dat zij in haar inschrijving onder het kopje ‘planning’ wel duidelijk heeft uiteengezet hoe zij de ‘planning’ had geborgd. Een meetbare planning was niet gevraagd. Ook in het kopje ‘voortgang van uw (primaire) processen’ heeft Compass aandacht aan de planning. Zij heeft juist ruime aandacht aan continuïteit en tijdigheid besteed. Verder heeft Compass erop gewezen dat haar aanpak in de praktijk tot gevolg heeft dat zij altijd de planning realiseert – onder verwijzing naar opdrachtgeversverklaringen, ook van het (grotere) werk dat zij al voor de Staat uitvoert. In dit verband is volgens Compass van groot belang dat het project door de Staat zo is georganiseerd dat na de eerste batch als ‘proof of concept’ een evaluatie en invulling door de Staat zou plaatsvinden ten behoeve van de volgende batches, zodat niet voor de hand ligt om op voorhand al te beschrijven hoe de doorlooptijden van de volgende batches zullen worden. Compass bestrijdt bovendien dat haar planning niet realistisch zou zijn of dat de Staat daar bewijs van geleverd heeft. Compass stelt – in reactie op voornoemde vier punten in de gunningsbeslissing – dat:

Zij met twee uitvoeringsteams effectief en planmatig kan werken;
Zij heeft gewezen op aantoonbare ervaring met complexe Rijkswaterstaatprojecten (het raamcontract SOB is aanzienlijk complexer);
De Staat er opnieuw naar verwijst dat er geen aandacht zou zijn besteed aan onderaannemers; dat is een herhaling en dus geen nieuw punt en bovendien ongefundeerd;
De doorlooptijden per batch niet ontbreken, die zijn simpelweg niet gevraagd. Compass heeft uitgelegd dat zij een ruime buffer na de eerste batch en aan het einde heeft voorzien. Voor de eerste batch heeft Compass ongevraagd een vrij uitvoerige toelichting opgenomen.

5.20.

Vooropgesteld wordt dat het verwijt van de Staat niet is dat een planning ontbreekt, maar dat de planning die is ingediend niet realistisch, specifiek en meetbaar is. Compass voert aan dat in het gunningscriterium geen ‘meetbare planning’ is gevraagd, maar dat laat onverlet dat op grond van het bepaalde in het Beschrijvend Document wel op een SMART-wijze moet worden omschreven op welke wijze de continuïteit en tijdigheid van het project is geborgd. In het licht van die uitvraag kan niet worden geoordeeld dat de gegeven beoordeling, dat een specifieke en meetbare planning waaruit blijkt op welke wijze en wanneer de overige acht batches in de resterende 15 maanden worden uitgevoerd mist, onbegrijpelijk is.

5.21.

Voor het overige heeft de Staat gemotiveerd toegelicht waarom de beoordeling is uitgevallen zoals deze is uitgevallen en heeft hij hetgeen Compass daartegenin heeft gebracht gemotiveerd betwist, onder verwijzing naar de uitvraag in het Beschrijvend Document. Dat op dit punt sprake is van een onbegrijpelijke beoordeling, of van procedurele of inhoudelijke onjuistheden en/of onduidelijkheden, die zouden kunnen meebrengen dat de gunningsbeslissing niet deugt is niet aannemelijk geworden. Hetgeen Compass ter discussie stelt betreft aspecten die onderdeel zijn van de beoordelingsruimte van de aangewezen beoordelingscommissie.

Gunningscriterium 2: Kwaliteit van de levering en dienstverlening

5.22.

Compass heeft voor dit gunningcriterium 15 punten (rapportcijfers 6 / voldoende) gekregen. Chubb heeft 18 punten gekregen (rapportcijfer 8 / goed) Volgens Compass had zij een hogere beoordeling moeten krijgen. Zij heeft aangevoerd dat de Staat ten onrechte heeft geoordeeld als volgt:

“Bij de borging van de kwaliteit van de medewerkers is onvoldoende aandacht besteed aan onderaanneming en de wijze waarop de opleiding en training plaatsvindt bij die belangrijke groep.”

Volgens Compass is in het Beschrijvend Document juist gevraagd naar een toelichting op “uitvoerend en leidinggevend personeel van Opdrachtnemer” en naar aandacht voor koppelvlakken. Onder eigen personeel valt, aldus Compass, geen onderaanneming en aan koppelvakken heeft Compass juist uitgebreid aandacht besteed. Verder heeft de Staat volgens Compass ten onrechte het volgende geoordeeld:

“De SMART-uitwerking van de aanpak ontbreekt in enkele gevallen. Zo wordt deze abstract. Zoals ‘Onze kwaliteit is geborgd in onze dagelijkse processen met o.a. audits en evaluaties’. De mate van detail waarin wordt ingegaan op de termen audits en evaluaties vindt het beoordelingsteam onvoldoende.’

Compass begrijpt deze beoordeling niet, omdat zij heeft toegelicht met welke certificeringen zij en haar onderaannemers werken, dat die gecertificeerde werkprocessen geborgd zijn, via audits gecontroleerd worden en in evaluaties worden aangepast. Die processen heeft zij ook nog verder uitgewerkt. Waarom hetgeen Compass in haar inschrijving heeft aangeboden niet voldoende SMART zou zijn, heeft de Staat niet toegelicht. Tot slot beoordeelt de Staat negatief dat Compass voor de koppelvlakken maar drie personen heeft voorzien in haar integratieteam. Dit terwijl Compass de uitvoering van dit project in de aanbesteding al heeft voorbereid met de cruciale, door Rijkswaterstaat voorgeschreven, leverancier – Hisec – en Hisec een integratieteam van drie personen een optimale bezetting achtte.

5.23.

De voorzieningenrechter merkt allereerst op dat Compass bepaalde aspecten van de beoordeling van gunningscriterium 2 er in dit kort geding uitlicht, te weten de borging van kwaliteit van onderaanneming, het oordeel dat in enkele gevallen SMART-uitwerking ontbreekt en dat negatief is beoordeeld dat voor de koppelvlakken maar drie personen zijn voorzien in het integratieteam. Behalve ten aanzien van de stellingen over onderaannemers valt uit de stellingen van Compass niet af te leiden dat zij vindt dat sprake is van procedurele of inhoudelijke onjuistheden en/of onduidelijkheden, die zouden kunnen meebrengen dat de gunningsbeslissing niet deugt. Die andere aspecten zouden hooguit de conclusie kunnen rechtvaardigen dat die positiever hadden moeten worden beoordeeld, als de hoge drempel van “onbegrijpelijke beoordeling” wordt gehaald.

5.24.

De voorzieningenrechter is met de Staat en Chubb van oordeel dat duidelijk is dat onderdeel van gunningscriterium 2 ook de in inzet van onderaannemers is. De Staat en Chubb hebben, in het kader van gunningscriterium 1, toegelicht dat de inzet van onderaannemers in deze aanbesteding onvermijdelijk is. In het licht daarvan is evident dat bij de vraag naar de kwaliteit van de levering en dienstverlening ook gevraagd werd naar de onderaannemers. Aan Compass kan worden toegegeven dat zij dit niet hoefde te begrijpen uit de vraag naar de wijze waarop de kwaliteit van de personele inzet wordt geborgd, zowel voor uitvoerend en leidinggevend personeel van Opdrachtnemer. Er werd echter ook gevraagd naar de wijze waarop de kwaliteit van de in te zetten middelen wordt geborgd. In een aanbesteding waarin de inzet van onderaannemers aan de orde is, is dan duidelijk dat hiermee ook onderaannemers worden bedoeld. Van procedurele of inhoudelijke onjuistheden bij de beoordeling is daarmee op dit punt geen sprake. Overigens is Compass in haar inschrijving ook ingegaan op de inzet van onderaannemers, alleen is zij op dit punt niet positief beoordeeld.

5.25.

De Staat heeft gemotiveerd toegelicht waarom hij heeft geoordeeld dat onvoldoende aandacht is besteed aan onderaanneming, dat in enkele gevallen de SMART-uitwerking ontbreekt en waarom negatief is beoordeeld dat voor de koppelvlakken maar drie personen zijn voorzien in het integratieteam, waarbij nader is geduid hoe die beoordeling in het licht van de opdracht en de aanbestedingsstukken moet worden begrepen. Dat op dit punt sprake is van een onbegrijpelijke beoordeling die zou kunnen meebrengen dat de gunningsbeslissing niet deugt, is niet aannemelijk geworden.

Gunningscriterium 3: Duurzaamheid en circulariteit

5.26.

Compass heeft op dit gunningscriterium een ‘goed’ gescoord, maar vindt dat zij ‘uitstekend’ had moeten scoren. Compass voert diverse stellingen aan die er volgens haar toe moeten leiden dat zij beter had moeten worden beoordeeld dan is gedaan en dat er meer verschil had moeten zitten tussen haar score en de score van Chubb (die 9 punten / een voldoende heeft gescoord). Daartegenover heeft de Staat gemotiveerd toegelicht dat de inschrijving van Compass op dit punt als goed is beoordeeld, dat de positieve onderdelen van het projectplan ook gewaardeerd worden, maar dat de inschrijving ook minpunten kent – die minder goed beoordeeld zijn. Alles bij elkaar heeft dat geleid tot een beoordeling ‘goed’ en niet, zoals Compass terecht had gevonden ‘uitstekend’. De Staat heeft in dit verband ook toegelicht dat Chubb weliswaar lager scoorde op de CO2-ladder, maar dat dit er niet toe heeft geleid dat een groter verschil tussen de scores van Compass en Chubb was, omdat Chubb op andere aspecten ook punten heeft gescoord.

5.27.

Alles wat door Compass hier is aangevoerd heeft betrekking op het subjectieve gehalte dat inherent is aan de beoordeling van een kwalitatief gunningscriterium. Zoals al is overwogen, komt aan de voorzieningenrechter slechts een beperkte toetsingsvrijheid toe als het aankomt op de beoordeling van kwalitatieve gunningscriteria. Compass heeft met haar stellingen ten aanzien van gunningscriterium 3, gezien ook het gemotiveerde verweer van de Staat, niet aannemelijk gemaakt dat sprake is geweest van een onbegrijpelijke beoordeling, of van procedurele of inhoudelijke onjuistheden en/of onduidelijkheden, die zouden kunnen meebrengen dat de gunningsbeslissing niet deugt. Er is dus ook ten aanzien van gunningscriterium 3 geen plaats voor ingrijpen door de voorzieningenrechter.

Slotsom met betrekking tot vorderingen Compass

5.28.

Slotsom is dat niet aannemelijk is geworden dat er reden is te concluderen dat de gunningsbeslissing niet deugt. Dit betekent dat er geen grond is voor toewijzing van enige vordering van Compass.

Vorderingen Chubb en proceskosten

5.29.

Nu de Staat voornemens is de opdracht ook definitief te gunnen aan Chubb, brengt voormelde beslissing mee dat Chubb geen belang (meer) heeft bij toewijzing van haar vorderingen, zodat deze worden afgewezen. Chubb zal worden veroordeeld in de kosten van de Staat, welke kosten worden begroot op nihil, nu niet is gebleken dat de Staat als gevolg van deze vorderingen extra kosten heeft moeten maken. Ondanks de afwijzing moet Compass in haar verhouding tot Chubb worden aangemerkt als de in het ongelijk gestelde partij. Het doel van Chubb was immers te voorkomen dat de opdracht aan Compass zou worden gegund, welk doel is bereikt. Compass zal dan ook worden veroordeeld in de proceskosten van Chubb. Voorts zal Compass, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de proceskosten aan de zijde van de Staat. Voor veroordeling in de nakosten bestaat geen grond, nu de kostenveroordeling ook voor deze nakosten een executoriale titel oplevert (vgl. HR 19 maart 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL1116, NJ 2011/237).

6.De beslissing

De voorzieningenrechter:

6.1.

wijst de vorderingen af;

6.2.

veroordeelt Chubb voor wat betreft de door haar ingestelde vorderingen jegens de Staat in de kosten van de Staat, tot dusver begroot op nihil;

6.3.

veroordeelt Compass in de overige proceskosten, tot dusver begroot aan de zijde van zowel de Staat als Chubb telkens op € 1.755,-, waarvan € 676,- aan griffierecht en € 1.079,- aan salaris advocaat;

6.4.

bepaalt dat de verschuldigde proceskosten dienen te worden voldaan binnen veertien dagen nadat dit vonnis is uitgesproken en dat – bij gebreke daarvan – daarover de wettelijke rente verschuldigd is;

6.5.

verklaart de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.

Dit vonnis is gewezen door mr. T.F. Hesselink en in het openbaar uitgesproken op 9 februari 2023.

idt

Beoordeling van gunningscriteria in aanbestedingsprocedure voor beveiligingsopdracht

Uitspraak

Rechtbank den haag

1.De procedure

2.Het incident tot tussenkomst, subsidiair voeging

3.De feiten

4.Het geschil

5.De beoordeling van het geschil

6.De beslissing