ECLI:NL:RBDHA:2023:13035

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Zittingsplaats ‘s-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: NL23.19645

uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen

[eiser] , eiser

V-nummer: [v-nummer]

(gemachtigde: mr. M.J.M. Peeters),

de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder

(gemachtigde: mr. I.J.A. Klep en mr. R.A. Visser).

Procesverloop

Bij besluit van 3 juli 2023 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan eiser medegedeeld dat zijn recht op tijdelijke bescherming, als bedoeld in Richtlijn 2001/55/EG en het daarop gebaseerde Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/382 van de Raad van de Europese Unie, eindigt op 4 september 2023.

Eiser heeft daartegen beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft het beroep op 14 juli 2023 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en dr. C.A.F.M. Grütters. Als tolk is verschenen T Koc (nummr 3815). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

Eiser stelt van Turkse nationaliteit te zijn en te zijn geboren op [geboortedatum] 1974. Hij verbleef rechtmatig in Oekraïne toen daar de oorlog tussen Oekraïne en Rusland uitbrak. Op 26 april 2022 heeft eiser zich in de BRP ingeschreven. Op 22 augustus 2022 heeft eiser zich bij verweerder gemeld. Hij heeft daarop tijdelijke bescherming gekregen overeenkomstig de richtlijn 2001/55/EG betreffende minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden en maatregelen ter bevordering van een evenwicht tussen de inspanning van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van deze personen (de richtlijn tijdelijke bescherming, hierna RTB).
Kader

Bij de beoordeling van het beroep is het volgende juridisch kader van belang.

2.1

Op 4 maart 2022 heeft de Raad van de Europese Unie naar aanleiding van de Russische

invasie in Oekraïne een besluit genomen tot vaststelling van het bestaan van een massale toestroom van ontheemden uit Oekraïne in de zin van artikel 5 van de RTB en tot invoering van tijdelijke bescherming naar aanleiding daarvan.
Artikel 2 van dit Uitvoeringsbesluit vermeldt, voor zover van belang:
1. Dit besluit is van toepassing op de volgende categorieën van personen die sinds 24 februari 2022 ontheemd zijn geraakt als gevolg van de militaire invasie door de Russische strijdkrachten die op die datum begon:
a) Oekraïense onderdanen die vóór 24 februari 2022 in Oekraïne verbleven;
b) staatlozen en onderdanen van andere derde landen dan Oekraïne die vóór 24 februari 2022 in Oekraïne internationale bescherming of gelijkwaardige nationale bescherming genoten;
c) gezinsleden van de in punten a) en b) genoemde personen.

2. De lidstaten passen dit besluit of passende bescherming uit hoofde van hun eigen nationale recht toe op staatlozen en onderdanen van andere derde landen dan Oekraïne die kunnen aantonen dat zij vóór 24 februari 2022 legaal in Oekraïne verbleven op basis van een geldige permanente verblijfsvergunning die overeenkomstig Oekraïens recht is afgegeven, en die niet in staat zijn in veilige en duurzame omstandigheden naar hun land of regio van oorsprong terug te keren.

3. Overeenkomstig artikel 7 van Richtlijn 2001/55/EG kunnen de lidstaten dit besluit ook toepassen op andere personen, onder wie staatlozen en onderdanen van andere derde landen dan Oekraïne, die legaal in Oekraïne verbleven en die niet in veilige en duurzame omstandigheden naar hun land of regio van oorsprong kunnen terugkeren.

2.2

Artikel 3.1a, eerste lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 luidt als volgt:

1. Het indienen van een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd heeft tot gevolg dat de uitzetting achterwege blijft zo lang een besluit als bedoeld in artikel 5, derde lid, van de richtlijn tijdelijke bescherming van kracht is, indien de vreemdeling:

a. behoort tot de specifieke groep vreemdelingen zoals omschreven in een besluit van de Raad van de Europese Unie als bedoeld in artikel 5, derde lid, van de richtlijn tijdelijke bescherming;

b. de echtgenoot is van de vreemdeling, bedoeld onder a, of de ongehuwde partner met wie die vreemdeling een duurzame relatie onderhoudt, en ten tijde van de gebeurtenissen die hebben geleid tot het in de aanhef bedoelde besluit met die vreemdeling samenwoonde;

c. het minderjarige, ongehuwde, al dan niet geadopteerde kind is van de vreemdeling, bedoeld onder a of b;

d. een ander naast familielid is van de vreemdeling, bedoeld onder a, die ten tijde van de gebeurtenissen die hebben geleid tot het in de aanhef bedoelde besluit volledig of grotendeels afhankelijk was van die vreemdeling en met het gezin samenwoonde, en wiens achterlating een schrijnende situatie zou vormen; of

e. behoort tot de bij ministeriële regeling aan te wijzen groep vreemdelingen uit hetzelfde land of dezelfde regio als de vreemdeling, bedoeld onder a, die om dezelfde reden ontheemd zijn en die niet reeds bescherming genieten in een ander land dat partij is bij het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie of de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte.

2.3

Artikel 3.9a van het Voorschrift Vreemdelingen is vastgesteld op 26 augustus 2022, met

terugwerkende kracht tot 19 juli 2022. Dit artikel luidt als volgt:
Als vreemdelingen, bedoeld in artikel 3.1a, eerste lid, aanhef en onder e, van het Besluit, zijn aangewezen vreemdelingen die:

a. de Oekraïense nationaliteit hebben en die na 26 november 2021 Oekraïne zijn ontvlucht of die in de periode van 27 november 2021 tot en met 23 februari 2022 naar het grondgebied van de Europese Unie zijn gereisd;

b. de Oekraïense nationaliteit hebben en die kunnen aantonen dat zij in de periode vóór 27 november 2021 feitelijk al in Nederland verbleven; of

c. beschikken over een op 23 februari 2022 geldige Oekraïense permanente verblijfsvergunning en ten aanzien van wie:

1° aannemelijk is dat zij Oekraïne na 26 november 2021 hebben verlaten; en

2° niet is gebleken dat zij na 23 februari 2022 naar het land van herkomst zijn teruggekeerd.

2.4

In artikel 6, eerste lid, van de RTB staat:

De tijdelijke bescherming wordt beëindigd:
a) wanneer de maximale duur is bereikt, hetzij
b) op ieder moment, door de vaststelling van een met gekwalificeerde meerderheid genomen besluit van de Raad, op voorstel van de Commissie, die tevens elk verzoek van een lidstaat om een voorstel aan de Raad voor te leggen, onderzoekt.

2.5

Blijkens een brief van de Staatssecretaris aan de Tweede Kamer op 30 maart 2022 heeft de regering aanvankelijk besloten de tijdelijke bescherming toe te passen op een grotere groep dan waartoe het Uitvoeringsbesluit de lidstaten verplicht. Naast een eerdere datum van vertrek uit Oekraïne, heeft Nederland ervoor gekozen om geen onderscheid te maken tussen derdelanders met tijdelijk of permanent verblijfsrecht in Oekraïne. Ook heeft de regering het niet opportuun geacht om de tijdelijke bescherming te beperken tot derdelanders die niet in veilige en duurzame omstandigheden naar hun land van herkomst terug kunnen keren. De staatssecretaris heeft vervolgens op 18 juli 2022 een brief aan de Tweede Kamer gestuurd, waarin hij zijn besluit toelicht om bij nader inzien de tijdelijke bescherming van derdelanders met een tijdelijke verblijfsvergunning in Oekraïne te beëindigen. Dit is gebeurd door vaststelling van artikel 3.9a van het Voorschrift Vreemdelingen, op grond waarvan alleen derdelanders met permanent verblijfsrecht in Oekraïne zijn aangewezen. Voor degenen die al in de BRP waren ingeschreven, zou de tijdelijke bescherming op 4 maart 2023 worden beëindigd. Later is deze datum verschoven naar 4 september 2023.

Besluitvorming

3. In een brief van 23 november 2022 heeft verweerder eiser het voornemen gestuurd tot beëindiging van de tijdelijke bescherming per 4 maart 2023. Aan dit voornemen is geen opvolging gegeven omdat verweerder de tijdelijke bescherming heeft voortgezet tot 4 september 2023.

4. Op 19 mei 2023 heeft verweerder aan eiser het voornemen gestuurd tot beëindiging van de tijdelijke bescherming. Bij dit voornemen betrekt verweerder dat eiser op 23 februari 2022 beschikte over een tijdelijke Oekraïense verblijfsvergunning die niet asielgerelateerd is. Volgens verweerder verplichten de RTB en het Uitvoeringsbesluit niet om tijdelijke bescherming te bieden aan derdelanders die geen permanente verblijfsvergunning in Oekraïne of een Oekraïense asielstatus hebben. In beginsel verwacht verweerder dat eiser terugkeert naar zijn land van herkomst of een verzoek om een verblijfsvergunning indient.

5. Naar aanleiding van de daartegen ingediende zienswijze blijft verweerder er in het bestreden besluit bij dat eiser over naar Oekraïens recht tijdelijk rechtmatig verblijf heeft in Oekraïne, zodat hij niet onder de aangewezen doelgroepen van de RTB valt.
Verder stelt verweerder zich in het bestreden besluit – samengevat – op het standpunt dat hij bevoegd is om de tijdelijke bescherming van eiser te beëindigen en dat dat ten aanzien van derdelanders die tijdelijk rechtmatig verblijf in Oekraïne hebben niet afhankelijk is van een besluit van de Raad van de Europese Unie. Ten aanzien van deze groep gaat het om facultatieve bescherming die de lidstaten op grond van de RTB kunnen maar niet moeten bieden. Daarbij wijst verweerder erop dat het Uitvoeringsbesluit ook uitdrukkelijk onderscheid maakt tussen Oekraïners en derdelanders met een permanente verblijfsstatus enerzijds en derdelanders met een tijdelijke verblijfsstatus anderzijds. Voor de laatste groep is het terugkeerperspectief niet afhankelijk van de situatie in Oekraïne. Het verblijf in de Europese Unie van deze groep derdelanders hangt met name samen met de mogelijkheden om veilig terug te kunnen keren naar het land van herkomst.
Verweerder is verder van mening dat de beëindiging niet strijdig is met het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel. Eiser is tijdig geïnformeerd over de beëindiging van de tijdelijke bescherming en hij heeft er nooit op kunnen vertrouwen dat deze tijdelijke bescherming zou blijven voortduren zolang de Raad van de Europese Unie niet heeft besloten dat de tijdelijke bescherming kan worden beëindigd. Verweerder acht de beëindiging ook niet onevenredig gezien het doel en strekking van de RTB en de altijd openstaande mogelijkheid voor eiser om in Nederland een asielprocedure te doorlopen om vastgesteld te krijgen of aanspraak bestaat op een verblijfsvergunning asiel en het verkrijgen van opvang en voorzieningen gedurende die periode.

Het beroep

6. Eiser heeft ter zitting zijn beroepsgrond, dat zijn verblijfsrecht in Oekraïne als permanent moet worden beschouwd, laten vallen. Dit punt zal de rechtbank dus verder niet bespreken.

Bevoegdheid tot beëindiging?

7. Eiser voert aan dat verweerder helemaal niet bevoegd is om de tijdelijke bescherming te beëindigen. Die bevoegdheid berust gezien artikel 6 van de RTB bij de Raad van de Europese Unie, sinds het moment dat verweerder de tijdelijke bescherming overeenkomstig artikel 2, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit ook heeft toegekend aan derdelanders met tijdelijk verblijfsrecht in Oekraïne.

7.1

Verweerder stelt zich op het standpunt dat de lidstaten niet de toestemming van

Commissie en Raad nodig hebben om toepassing te geven aan artikel 2, derde lid, van het Raadsbesluit. Evenzeer hebben zij die toestemming niet nodig om niet langer toepassing te geven aan deze bepaling.

7.2

De rechtbank is van oordeel dat verweerder bevoegd is om de tijdelijke bescherming voor derdelanders met tijdelijk verblijfsrecht in Oekraïne te beëindigen. In de RTB zijn Europese minimumnormen voor tijdelijke bescherming vastgesteld. In het Uitvoeringsbesluit zijn de relevante groepen aangewezen. Het staat de lidstaten vervolgens – zoals het Uitvoeringsbesluit nadrukkelijk vermeldt – vrij om méér groepen ontheemden tijdelijke bescherming te bieden. Dat heeft verweerder aanvankelijk gedaan en daarmee is eiser onder de werking van de RTB komen te vallen. Het staat verweerder vervolgens evenzeer vrij om te beslissen deze facultatieve bescherming niet langer te bieden. Door tijdelijke bescherming toe te kennen aan andere groepen ontheemden dan die zijn aangewezen in het Uitvoeringsbesluit en later deze tijdelijke bescherming weer te beëindigen wordt geen afbreuk gedaan aan de doeltreffende werking van de door de RTB geboden minimumnormen voor tijdelijke bescherming. Artikel 6, eerste lid, onder b, van de RTB bepaalt weliswaar dat de tijdelijke bescherming wordt beëindigd door vaststelling van een met gekwalificeerde meerderheid genomen besluit van de Raad van de Europese Unie, maar naar het oordeel van de rechtbank moet dit gelezen worden als een bepaling over hoe de tijdelijke bescherming in zijn totaliteit (in de eerste plaats de door de Raad van de Europese Unie aangewezen groepen plus eventueel door de lidstaten facultatief aangewezen groepen) wordt beëindigd en niet als een voorschrift dat beperkingen stelt aan de beëindiging van facultatieve bescherming. De rechtbank ziet ook niet in waarom de Raad van de Europese Unie een besluit tot beëindiging van tijdelijke bescherming zou moeten nemen, als de Raad die tijdelijke bescherming überhaupt niet nodig heeft gevonden. De door eiser voorgestane uitleg daarentegen zou als onbedoeld neveneffect kunnen hebben dat lidstaten niet langer bereid zijn om verdergaande tijdelijke bescherming te bieden omdat zij vervolgens niet meer de bevoegdheid hebben die weer te beëindigen.

Strijd met Unierechtelijk rechtszekerheidsbeginsel?

8. Eiser stelt dat verweerder met de beëindiging handelt in strijd met het Unierechtelijk rechtszekerheidsbeginsel. Er is in wet- en regelgeving niets bepaald over een andere wijze van beëindiging dan wat is neergelegd in artikel 6 RTB.

8.1

De rechtbank stelt allereerst vast dat door toekenning van tijdelijke bescherming het

Unierecht is toegepast. Dat betekent dat bij de beëindiging van de tijdelijke bescherming verweerder gebonden is aan de Unierechtelijke beginselen. Volgens het Unierechtelijk rechtszekerheidsbeginsel is het nodig dat de wet duidelijk is en dat de toepassing ervan voorzienbaar is, of wel dat duidelijk is welke aanspraken iemand in een concreet geval heeft. Het Unierechtelijk rechtszekerheidsbeginsel staat echter niet in de weg aan een wijziging van regelgeving (vgl. het arrest van het Hof van Justitie in de zaak C-17-03, NJ 2006, 70, rechtsoverwegingen 80-81).

8.2

De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder met het bestreden besluit in strijd met het Unierechtelijk rechtszekerheidsbeginsel heeft gehandeld. Zoals hiervoor overwogen gaat de rechtbank ervan uit dat verweerder bevoegd was om de tijdelijke bescherming te beëindigen. Aan eiser is tijdelijke bescherming verleend op 22 augustus 2022. Zoals is neergelegd in artikel 3.9a van het Voorschrift Vreemdelingen viel eiser toen niet meer onder de groepen ontheemden aan wie tijdelijke bescherming wordt geboden. Hem is toch tijdelijke bescherming geboden omdat hij op 26 april 2022 al was ingeschreven, maar het kon eiser al duidelijk zijn dat de regelgeving was gewijzigd en eiser kon ook weten dat dat gevolgen zou hebben voor de aan eiser geboden tijdelijke bescherming. Verweerder was immers al voornemens de bescherming te beëindigen per 4 maart 2023 en heeft dat in het openbaar aangekondigd maar ook aan eiser laten weten in het voornemen van 23 november 2022. Het belang van de rechtszekerheid is daarnaast gediend door de bescherming na wijziging van het Voorschrift Vreemdelingen niet onmiddellijk of op korte termijn te beëindigen, maar per 4 september 2023. Dat het uitstel van de beëindiging tot verwarring heeft geleid valt wel te begrijpen, maar vindt de rechtbank onvoldoende om te concluderen dat de beëindiging per 4 september 2023 strijdig is met de rechtszekerheid.

Strijd met Unierechtelijk vertrouwensbeginsel?

9. Eiser voert vervolgens aan dat hij erop mocht vertrouwen dat hij tijdelijke bescherming zou blijven ontvangen. De regering heeft steeds gezegd dat de tijdelijke bescherming ruimhartig werd toegepast. Eiser is er dan ook van uitgegaan dat hij dezelfde tijdelijke bescherming zou blijven ontvangen als Oekraïners en derdelanders met permanente verblijfsrecht in Oekraïne.

9.1

Voor een geslaagd beroep op het Unierechtelijk vertrouwensbeginsel is vereist dat

sprake is van een vertrouwenwekkende handeling van een bevoegd orgaan, dat het gewekte vertrouwen gelet op de bestaande regelgeving gerechtvaardigd is en dat er geen andere, zwaarder wegende belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen. Uitgangspunt daarbij is dat de belanghebbende het recht kent.

9.2

Ook deze beroepsgrond kan naar het oordeel van de rechtbank niet slagen. De rechtbank begrijpt gezien de uitingen van de Staatssecretaris in het voorjaar van 2022 dat eiser er bij inschrijving in Nederland op heeft vertrouwd dat hij tijdelijke bescherming zou krijgen. Eiser had op dat moment geen aanleiding om te veronderstellen dat zijn tijdelijke bescherming anders zou zijn dan die werd toegekend aan Oekraïners en derdelanders met permanent verblijfsrecht in Oekraïne. De vraag waarvoor de rechtbank zich gesteld ziet is in hoeverre eisers vertrouwen op ongewijzigde voortzetting van de tijdelijke bescherming gerechtvaardigd was. De verleende bescherming is immers naar zijn aard tijdelijk, eiser kon dus bedacht zijn op beëindiging ervan. Dit brengt naar het oordeel van de rechtbank met zich dat in april 2022 gewekt vertrouwen zich niet kan uitstrekken tot een periode voorbij de duur van de tijdelijke bescherming van één jaar die toen met het Uitvoeringsbesluit was afgekondigd. Vervolgens kon het eiser bij de verlening van de tijdelijke bescherming aan eiser op 22 augustus 2022 duidelijk zijn dat zijn positie niet langer hetzelfde was als die van Oekraïners en derdelanders met permanent verblijfsrecht.

Strijd met evenredigheid?

10. Verder betoogt eiser dat het bestreden besluit onevenredig is. Verweerder heeft zich van de (on)evenredigheid van het besluit volstrekt onvoldoende rekenschap gegeven, aldus eiser.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat wel voldoende aan de evenredigheid is getoetst.

10.1

Naar het oordeel van de rechtbank staat de vereiste evenredigheid niet in de weg aan de beëindiging van de tijdelijke bescherming van eiser. Verweerder heeft niet concreet kunnen onderbouwen welke signalen er zijn ontvangen dat derdelanders naar Nederland kwamen voor tijdelijke bescherming omdat Nederland een gunstiger regeling heeft dan andere lidstaten. Hoewel het de rechtbank niet onaannemelijk voorkomt, is alleen de niet onderbouwde stelling onvoldoende om het besluit te kunnen dragen. Verweerder heeft er wel terecht op gewezen dat de RTB tot doel heeft om te voorkomen dat de werking van het asielstelsel ontwricht raakt door een massale toestroom van ontheemden. De daarom geboden bescherming is per definitie tijdelijk, uiteindelijk moet de tijdelijke bescherming uitmonden in ofwel terugkeer naar land van herkomst of Oekraïne ofwel een verblijfsprocedure in Nederland. Verder heeft verweerder in de - genoegzaam bekende - druk op de gemeentelijke opvang mede aanleiding kunnen zien om de omvang van de tijdelijke bescherming te beperken. Natuurlijk is het zo dat met de beëindiging van de tijdelijke bescherming de druk op de ook onder druk staande asielketen juist weer kan toenemen, maar het is geen uitgemaakte zaak dat iedere derdelander van wie de tijdelijke bescherming wordt beëindigd ook een asielwens heeft. Het ligt evenzeer voor de hand om te veronderstellen dat menig derdelander met tijdelijk verblijfsrecht in Oekraïne kan en wil terugkeren naar zijn of haar land van herkomst. De rechtbank acht het bestreden besluit daarom geschikt en noodzakelijk om het beoogde doel te bereiken. Ten slotte is het besluit onder de gegeven omstandigheden ook niet onevenredig in strikte zin. Het recht op opvang en de toegang tot de arbeidsmarkt wordt beëindigd door het bestreden besluit. Dat is ingrijpend voor de mogelijkheden die eiser in Nederland heeft, maar deze rechten golden slechts voor beperkte tijd. Bovendien kan eiser een verblijfsprocedure in Nederland doorlopen als hij daartoe aanleiding ziet.

Hoorplicht geschonden?

11. Eiser voert aan dat verweerder hem ten onrechte niet heeft gehoord in het kader van de beëindiging van de tijdelijke bescherming. Wat eiser betreft was dat nodig geweest om een kenbare belangenafweging te kunnen maken waarin eisers belangen worden betrokken. Hij verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1918).

11.1

Deze beroepsgrond slaagt niet. De uitspraak waarnaar eiser verwijst heeft betrekking op de hoorplicht in bezwaarprocedures. Dat is hier niet aan de orde. Verweerder heeft een voornemen uitgebracht waarop eiser zijn zienswijze naar voren heeft gebracht. Daarin had eiser ook zijn specifieke belangen uiteen kunnen zetten, voor zover die van belang zijn. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het besluit niet onzorgvuldig is voorbereid.

Conclusie

12. Het beroep is ongegrond. De rechtbank laat de beëindiging van de tijdelijke bescherming van eiser in stand. Dat betekent dat eiser een aanvraagprocedure voor een verblijfsvergunning zal moeten doorlopen als hij in Nederland wil blijven of Nederland zal moeten verlaten.

12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. C.T.C. Wijsman, rechter, in aanwezigheid van
mr.M.W.M. Bankers, griffier.

De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op: 1 september 2023

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 4 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.