Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 23/3651
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 augustus 2023 in de zaak tussen
[eiser], uit Afghanistan, eiser
(gemachtigde: mr. P.L.M. Stieger),
en
de minister van Defensie, verweerder
(gemachtigde: mr. M.M. van Asperen).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van zijn verzoek om overbrenging naar Nederland.
1.1.
Verweerder heeft deze aanvraag op 4 mei 2023 afgewezen. Eiser heeft hiertegen rechtstreeks beroep ingesteld.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
Eiser heeft nadere stukken ingediend.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 9 augustus 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder in aanwezigheid van mr. [naam], werkzaam bij het ministerie van Defensie.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze zaak over?
2. Op 30 januari 2023 heeft eiser verweerder verzocht om hem en zijn gezinsleden over te brengen vanuit Afghanistan naar Nederland. Eiser stelt als bewaker van ASG [1] te hebben gewerkt voor de Nederlandse strijdmacht. Eiser beroept zich op de Tolkenregeling, omdat hij als bewaker van Kamp Hadrian (2006-2009) een ‘hoog profiel’ functie had. Verweerder heeft dit verzoek afgewezen, omdat eiser niet is ingezet als individu voor een Nederlandse militair of politiefunctionaris. Eiser werd ingezet ten behoeve van de internationale missie als geheel en was als zodanig zichtbaar namens ASG. Voorts heeft eiser niet voor, tijdens of direct na de evacuatieoperatie een verzoek ingediend.
Wat vindt eiser in beroep?
3. Eiser betoogt dat de beslissing van verweerder een ‘bijzonder geval’ betreft in het kader van een aan een bestuursorgaan toegekende publieke taak die niet op een specifieke bevoegdheidstoekennende publiekrechtelijke grondslag berust. Eiser verwijst daarbij naar de uitspraak van de hoogste bestuursrechter van 14 september 2022. [2] Voorts wijst eiser erop dat in de motie Belhaj zowel tolken als bewakers worden genoemd. Er bestaat dan ook geen aanleiding om onderscheid te maken tussen deze groepen. Bovendien zijn naast tolken, ook bewakers als ‘risicogroep’ aangemerkt in het kader van de asielprocedure.
Eiser betoogt verder dat de omstandigheid dat eiser deel uitmaakte van een grotere groep bewakers, niet maakt dat er daarom sprake is van een minder risicovolle situatie. Doordat bewakers eveneens als risicogroep zijn aangemerkt, zijn er slechts geringe indicaties nodig om iemand als vluchteling aan te merken. De omstandigheid dat eiser mogelijk zichtbaar was, is een dergelijke geringe indicatie. Eiser stelt momenteel te zijn ondergedoken en dat de Taliban zijn broertje, die ook ASG-bewaker was, in april 2019 heeft gedood. Hij loopt een groot risico door te Taliban te zullen worden vervolgd. Van buitenaf is duidelijk zichtbaar geweest dat hij werkzaamheden heeft uitgevoerd als bewaker ten behoeve van de Nederlandse missie.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
4. Van een besluit in de zin van het bestuursrecht is sprake als het gaat om een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een rechtshandeling is publiekrechtelijk als zij is gebaseerd op een publiekrechtelijke grondslag. In de regel is daarvoor nodig dat het bestuursorgaan de bevoegdheid tot het verrichten van die handeling ontleent aan een wettelijke grondslag. De Tolkenregeling vormt geen wettelijke grondslag waaraan de minister de bevoegdheid om personen over te brengen kan ontlenen. [3] Toch kan in zeer bijzondere gevallen een beslissing van een bestuursorgaan, genomen in het kader van een aan dat bestuursorgaan toegekende publieke taak die niet op een specifieke bevoegdheid toekennende publiekrechtelijke grondslag berust, als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) worden aangemerkt. [4]
5. Eiser stelt dat zich hier zo’n zeer bijzonder geval voordoet en verwijst naar de uitspraak van de hoogste bestuursrechter van 14 september 2022. [5] Daarin werd geoordeeld dat met de daar voorliggende Kamerbrief van 11 oktober 2021 (hierna: de Kamerbrief) de betrokken bestuursorganen de publieke taak aan zich hebben getrokken om zich in te spannen om de overkomst van de in die brief genoemde groepen personen van Afghanistan naar Nederland te faciliteren, en dat een beslissing om iemand al dan niet over te brengen in dit bijzondere geval daarom een publiekrechtelijke rechtshandeling inhoudt.
6. De rechtbank is van oordeel dat deze overweging niet één-op-één van toepassing kan worden verklaard op beslissingen aan de hand van de Tolkenregeling [6] , omdat beide regelingen naar aard en karakter daarvoor te zeer van elkaar verschillen. Zo is de speciale voorziening concreet vastgelegd in één document (de Kamerbrief), dat is voortgekomen uit een met meerderheid aangenomen motie. De Tolkenregeling daarentegen is niet een specifieke regeling, maar bestaat uit meerdere documenten waarin (interne) werkafspraken uit 2014 zijn vastgelegd tussen de ministeries van Defensie, Buitenlandse Zaken en Justitie en Veiligheid. Daarnaast wordt er in de Kamerbrief een specifieke voorziening (overbrenging) getroffen voor twee op het moment van uitbrengen van de brief bij het kabinet bekende en naar zijn inzicht duidelijk afgebakende groepen. De Tolkenregeling ziet op tolken en andere personen die voor de Nederlandse militaire of politiemissies hebben gewerkt, en overkoepelt in die zin een veel minder homogene en begrensde groep. Ook ziet de Tolkenregeling niet per definitie op overbrenging, maar op een veel breder pakket aan mogelijke (regionale) maatregelen ter bescherming van personen die zich hebben ingezet voor Nederland. Dat er vandaag de dag in praktijk geen andere voorziening zou kunnen worden gefaciliteerd dan overbrenging, maakt dat niet anders. Op basis van de Tolkenregeling wordt door de minister daarom per geval een individuele afweging gemaakt. Daarbij speelt de mate waarin iemand gevaar loopt ook een rol, wat nu juist expliciet buiten beschouwing wordt gelaten bij personen die een beroep doen op de speciale voorziening uit de Kamerbrief. Op grond van de Tolkenregeling komt aan de minister dan ook een grotere vrijheid toe om naar eigen inzicht te beslissen welke maatregelen zij al dan niet voor de persoon in kwestie wil treffen. Dat moet veel meer worden gezien in het licht van een privaatrechtelijke werkgever-werknemer relatie, dan als uitoefening van een publieke taak zodat een civielrechtelijke procedure bij de burgerlijke rechter hier aangewezen is.
7. In de Kamerbrief wordt weliswaar naar tolken verwezen, maar het kabinet doet geen toezeggingen en spreekt ook geen verlangen uit om zich op welke manier dan ook zich (extra) voor hen in te spannen, wat het wel concreet doet voor de twee in de Kamerbrief genoemde groepen. De rechtbank is van oordeel dat er geen sprake is van een publiekrechtelijke rechtsgrond, zodat de afwijzing geen besluit is in de zin van artikel 1:3 Awb Pro.
8. Dat er een onrechtvaardig onderscheid zou bestaan tussen de Tolkenregeling en de groepen waarvoor in de Kamerbrief een speciale voorziening is getroffen, volgt de rechtbank niet. De speciale voorziening komt voort uit de motie Belhaj, waarin werd opgeroepen om naast tolken, ook aan anderen die zich hebben ingezet voor Nederland bescherming te bieden. [7] De speciale voorziening is een uiting van buitenwettelijk begunstigend beleid, waarbij veel beleidsruimte aan de minister toekomt zodat zij vereisten heeft mogen stellen en de groepen op deze manier heeft kunnen afbakenen. De ter zitting ingenomen stelling van de gemachtigde van eiser dat de Tolkenregeling van nu ook een gevolg is van de motie Belhaj, maakt niet dat de Tolkenregeling op eenzelfde wijze moet worden beoordeeld. Zoals hiervoor is overwogen heeft de Tolkenregeling een andere achtergrond. Voor zover de gemachtigde van eiser ter zitting daarbij heeft gewezen op de Kamerbrief van 18 december 2019 [8] als zijnde de huidige tolkenregeling, overweegt de rechtbank dat verweerder ter zitting er terecht op heeft gewezen dat de brief van 18 december 2019 onderdeel uitmaakt van het vreemdelingenbeleid en het aanmerken van tolken als risicogroep. De Kamerbrief echter is een aparte niet aan het vreemdelingenrecht gerelateerde bijzondere buitenwettelijke voorziening.
Conclusie en gevolgen
9. Nu de afwijzing niet kan worden aangemerkt als besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb, staat daartegen geen beroep open op grond van artikel 8:1 van Pro de Awb. De rechtbank zal zich daarom onbevoegd verklaren. Eiser kan zich met deze zaak uitsluitend tot de burgerlijke rechter wenden (artikel 8:71 van Pro de Awb). Hetgeen eiser verder heeft aangevoerd behoeft dan ook geen bespreking.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart zich onbevoegd.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Nobel, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 augustus 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.