Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: NL23.19504
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser] , V-nummer: [V-nummer] , eiser
(gemachtigde: mr. A.W. Eikelboom),
en
de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
(gemachtigde: mr. S. Boerci).
Procesverloop
Met het besluit van 3 juli 2023 (het bestreden besluit) heeft de staatssecretaris bepaald dat het recht van eiser op tijdelijke bescherming op grond van de Richtlijn 2001/55/EG (de richtlijn) [1] en het daarop gebaseerde Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/382 (het Uitvoeringsbesluit) [2] eindigt op 4 september 2023.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 7 augustus 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, H. Abdulla als tolk en de gemachtigde van de staatssecretaris. Namens eiser is ook [naam persoon] verschenen.
Beoordeling door de rechtbank
Inleiding
De oorlog in Oekraïne en de inwerkingstelling van de richtlijn
1.1.
Op 24 februari 2022 zijn de Russische strijdkrachten een grootschalige invasie van Oekraïne begonnen op meerdere locaties vanuit de Russische Federatie, vanuit Belarus en vanuit niet onder het gezag van de regering vallende gebieden van Oekraïne. Daardoor zijn aanzienlijke delen van het Oekraïense grondgebied door een gewapend conflict getroffen en zagen veel mensen zich genoodzaakt Oekraïne te ontvluchten. Tot en met 1 maart 2022 kwamen al meer dan 650.000 ontheemden uit Oekraïne in de Europese Unie (EU) aan via Polen, Slowakije,
1. Hongarije en Roemen
ië. De EU achtte het mogelijk dat dit aantal zou kunnen oplopen tot 2,5 tot 6,5 miljoen mensen, van wie naar verwachting 1,2 tot 3,2 miljoen mensen om internationale bescherming zouden verzoeken. Volgens een schatting van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties (VN) voor de Vluchtelingen zouden in het slechtste geval mogelijk tot 4 miljoen mensen uit Oekraïne vluchten. Die cijfers wezen erop dat de EU waarschijnlijk te maken zou krijgen met een situatie van massale toestroom van ontheemden uit Oekraïne die vanwege de Russische militaire agressie niet zouden kunnen terugkeren naar hun land of regio van oorsprong. De toestroom zou waarschijnlijk van dien aard zijn dat er ook een duidelijk risico bestond dat de asielstelsels van de lidstaten de aankomsten niet zouden kunnen verwerken zonder nadelige gevolgen voor de goede werking ervan en voor de belangen van de betrokkenen en van andere personen die om bescherming vragen. De EU heeft toen besloten om de richtlijn in werking te stellen om zo onmiddellijke en tijdelijke opvang in de EU mogelijk te maken, en om de verantwoordelijkheid voor mensen die Oekraïne ontvluchten eenvoudiger tussen de lidstaten te verdelen. [3]
Het Uitvoeringsbesluit
1.2.
De Raad van de EU heeft de richtlijn met het Uitvoeringsbesluit in werking gesteld. Het besluit is van toepassing op verschillende categorieën van personen die sinds 24 februari 2022 ontheemd zijn geraakt als gevolg van de militaire invasie door de Russische strijdkrachten die op die datum begon. Het gaat hierbij – samengevat – om Oekraïners die vóór die datum in Oekraïne verbleven, om staatlozen en derdelanders die vóór die datum internationale (of gelijkwaardige nationale) bescherming in Oekraïne genoten, en om gezinsleden van die personen. [4] De lidstaten moeten het besluit ook toepassen of passende nationale bescherming bieden aan staatlozen en derdelanders die kunnen aantonen dat zij vóór 24 februari 2022 legaal in Oekraïne verbleven op basis van een geldige permanente verblijfsvergunning, overeenkomstig Oekraïens recht afgegeven, en die niet in staat zijn in veilige en duurzame omstandigheden naar hun land of regio van oorsprong terug te keren. [5] De lidstaten kunnen er daarnaast zelf voor kiezen om het besluit toe te passen op andere personen dan hiervoor genoemd. Deze keuzemogelijkheid wordt ook wel een facultatieve bepaling genoemd. [6] De Europese Commissie heeft met richtsnoeren de lidstaten handvatten gegeven voor de praktische toepassing van het Uitvoeringsbesluit. [7]
De Nederlandse toepassing
1.3.
De staatssecretaris heeft in een brief van 30 maart 2022 aan de Tweede Kamer onder meer toegelicht hoe hij de richtlijn in 2003 heeft geïmplementeerd [8] en hoe hij het Uitvoeringsbesluit zal toepassen. [9] Uit de toelichting blijkt dat hij toepassing wilde geven aan de hiervoor genoemde facultatieve bepaling. De staatssecretaris heeft namelijk méér groepen genoemd die onder de tijdelijke bescherming vallen dan hij op basis van het Uitvoeringsbesluit verplicht was. De reden hiervoor was dat het kabinet de richtlijn ruimhartig wilde toepassen. De staatssecretaris koos er daarom onder meer voor om ook tijdelijke bescherming te bieden aan staatlozen of derdelanders die op 23 februari 2022 een geldige Oekraïense verblijfsvergunning hadden. Het gaat hier dus
nietom derdelanders met een permanente verblijfsvergunning of met een vergunning vanwege internationale bescherming in Oekraïne; die groepen vallen al onder de ‘verplichte’ groepen van het Uitvoeringsbesluit.
nietom derdelanders met een permanente verblijfsvergunning of met een vergunning vanwege internationale bescherming in Oekraïne; die groepen vallen al onder de ‘verplichte’ groepen van het Uitvoeringsbesluit.
1.4.
De staatssecretaris heeft op 18 juli 2022 opnieuw een brief aan de Tweede Kamer gestuurd, [10] waarin hij zijn besluit toelicht om de tijdelijke bescherming van derdelanders met een tijdelijke verblijfsvergunning in Oekraïne te beëindigen. Hij wilde ten aanzien van deze groep dus niet langer toepassing geven aan de facultatieve bepaling van het Uitvoeringsbesluit. Voor de hier bedoelde ontheemden die al een inschrijving in de BRP hadden, zou de tijdelijke bescherming op 4 maart 2023 worden beëindigd. De staatssecretaris heeft daarbij als uitleg gegeven dat er signalen binnen waren gekomen over een hogere instroom van derdelanders vanuit andere (Europese) landen omdat zij in Nederland – anders dan in die landen – onder de richtlijn vallen en daarmee rechten hebben op opvang en voorzieningen. Ook waren er signalen dat er mogelijk misbruik werd gemaakt van de ruimte die de Nederlandse regelgeving biedt. De brief vermeldt als reden ook dat derdelanders met een tijdelijke verblijfsvergunning veelal veilig kunnen terugkeren naar het land van herkomst.
1.5.
De staatssecretaris heeft op 17 augustus 2022, gepubliceerd in de Staatscourant op 25 augustus 2022, het Voorschrift Vreemdelingen 2000 (VV) gewijzigd en daarin een nieuw artikel 3.9a gevoegd [11] als uitwerking van de hiervoor genoemde Kamerbrieven. Met die wijziging van het VV heeft de staatssecretaris toepassing gegeven aan artikel 3.1a, eerste lid, aanhef en onder e, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb), waaruit kortgezegd volgt dat asielaanvragen van de hiervoor genoemde groep derdelanders pas opschortende werking hebben bij toepassing van de richtlijn indien die groep is genoemd in een ministeriële regeling. De VV is een ministeriële regeling. De staatssecretaris heeft in de wijziging van het VV onder meer opgenomen dat hij, met terugwerkende kracht tot 4 maart 2022, derdelanders met een tijdelijke verblijfsvergunning tijdelijke bescherming verleent (zoals bedoeld in de Kamerbrief van 30 maart 2022). Uit diezelfde wijziging van het VV blijkt echter ook dat diezelfde groep niet meer onder de tijdelijke bescherming valt met terugwerkende kracht tot 19 juli 2022. Als de vreemdeling vóór 19 juli 2022 stond ingeschreven in de BRP, blijft de tijdelijke bescherming tot 4 maart 2023 van toepassing (zoals bedoeld in de Kamerbrief van 18 juli 2022). De staatssecretaris heeft de Kamerbrieven van 30 maart 2022 en 18 juli 2022 dus allebei met terugwerkende kracht in dezelfde ministeriële regeling verwerkt. Dit betekent dat – volgens deze wijziging van VV – de groep derdelanders met een tijdelijk verblijfsrecht in Oekraïne én een tijdige inschrijving in de BRP in Nederland van 4 maart 2022 tot 4 maart 2023 tijdelijke bescherming heeft gehad.
1.6.
De staatssecretaris heeft op 10 februari 2023 opnieuw een brief aan de Tweede Kamer gestuurd, waarin hij zijn besluit toelicht dat de tijdelijke bescherming van de hiervoor bedoelde derdelanders niet eindigt op 4 maart 2023, maar op 4 september 2023. [12] De staatssecretaris heeft gelet hierop op 1 maart 2023 opnieuw het VV gewijzigd. Dit is gepubliceerd in de Staatscourant op 3 maart 2023. [13]
De procedure van eiser
2.1.
Eiser heeft de Tanzaniaanse nationaliteit en is geboren op [geboortedatum] 1990. Hij had in Oekraïne een tijdelijk verblijfsrecht, anders dan om redenen van internationale bescherming. Op de overgelegde tijdelijke verblijfsvergunning van eiser staat dat die geldig is van 27 augustus 2021 tot 31 oktober 2022. Hij had dus een tijdelijk verblijfsrecht in Oekraïne toen daar op 23 februari 2022 de oorlog uitbrak. Eiser is toen naar Nederland gevlucht. De staatssecretaris heeft hem vervolgens tijdelijke bescherming gegeven op grond van de Kamerbrief van 30 maart 2022.
2.2.
De staatssecretaris heeft – vanwege de Kamerbrief van 18 juli 2022 – op 24 november 2022 een brief aan eiser gestuurd waarin hij aangeeft voornemens te zijn de tijdelijke bescherming vanaf 4 maart 2023 te beëindigen. Hij heeft – vanwege de Kamerbrief van 10 februari 2023 – op 15 februari 2023 opnieuw een brief aan eiser gestuurd, waarin staat dat zijn tijdelijke bescherming wordt verlengd tot 4 september 2023.
Het bestreden besluit
3. Met het bestreden besluit heeft de staatssecretaris bepaald dat het recht van eiser op tijdelijke bescherming eindigt op 4 september 2023. Daaraan heeft hij ten grondslag gelegd dat eiser vanaf dat moment niet langer tot de doelgroep behoort van de richtlijn en dat van hem verwacht mag worden dat hij terugkeert naar zijn land van herkomst. Volgens de staatssecretaris heeft hij de bevoegdheid om terug te komen op een eerdere toepassing van een in het Unierecht neergelegd facultatieve bepaling en de gevolgen daarvan voor derdelanders die op basis van de eerdere toepassing ervan rechten zijn toegekend. Het vertrouwensbeginsel, rechtszekerheidsbeginsel en evenredigheidsbeginsel staan niet aan beëindiging in de weg. De staatssecretaris wijst ten aanzien van het voorgaande hoofdzakelijk op het doel en de ratio van de richtlijn en het tijdelijke karakter van het daaruit voortvloeiende verblijfsrecht. De asielprocedure kan worden doorlopen indien terugkeer van de derdelander naar zijn land herkomst door de situatie daar niet mogelijk is. De staatssecretaris ziet in de persoonlijke omstandigheden van eiser verder geen reden om hem alsnog langer onder de richtlijn te laten vallen.
Is de richtlijn op eiser van toepassing (geweest)?
4. Eiser voert in beroep aan dat de richtlijn van meet af aan op hem van toepassing is geweest en dat hij nog steeds tijdelijke bescherming op grond van die richtlijn heeft. De nationale regeling die is neergelegd in artikel 3.9a van het VV moet onverbindend worden verklaard, aldus eiser.
4.1.
Ter zitting is gebleken dat tussen partijen niet in geschil is dat de richtlijn op eiser van toepassing is. De staatssecretaris heeft eiser aanvankelijk immers bescherming verleend op grond van de facultatieve bepaling van artikel 2, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit, dat verwijst naar artikel 7, eerste lid, van de richtlijn. Dit houdt kortgezegd in dat Nederland er met toepassing van de richtlijn voor heeft gekozen om ook derdelanders met een tijdelijk verblijfsrecht in Oekraïne die om dezelfde redenen uit dat land zijn ontheemd als bijvoorbeeld Oekraïners – zoals eiser – tijdelijke bescherming te verlenen. Dat de staatssecretaris de facultatieve toepassing van de richtlijn in een nationale regeling heeft geïmplementeerd, betekent niet dat de staatssecretaris de bevoegdheid tot het geven van tijdelijke bescherming heeft proberen over te hevelen naar die nationale regeling. Die bevoegdheid vloeit (en blijft voortvloeien) uit de richtlijn zelf.
4.2.
Wat betreft het betoog van eiser dat die nationale regeling zoals neergelegd in artikel 3.9a van het VV onverbindend moet worden verklaard, overweegt de rechtbank als volgt. Anders dan eiser stelt, zijn alle wijzigingen van het VV in de Staatscourant gepubliceerd. De rechtbank wijst daartoe op rechtsoverwegingen 1.5 en 1.6 van deze uitspraak. Die wijzigingen zijn met terugwerkende kracht toegepast, maar het is niet zo dat eiser met terugwerkende kracht bescherming wordt ontnomen. Zijn bescherming eindigt namelijk pas op 4 september 2023. Verder kan eiser met zijn betoog niet bereiken wat hij daarmee wenst te bereiken. Indien het VV op dit punt onverbindend zou worden verklaard, zou dit namelijk betekenen dat de staatssecretaris de facultatieve bepaling zoals neergelegd in artikel 2, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit nooit heeft geïmplementeerd. Dat zou betekenen dat derdelanders zoals eiser nooit tijdelijke bescherming hebben gehad. Dit heeft de rechtbank ook ter zitting aan partijen voorgelegd, waarop eiser heeft betoogd dat hij bij onverbindendheid van artikel 3.9a van het VV rechtstreeks bescherming zou ontlenen aan de richtlijn. Dat volgt de rechtbank niet. Eiser valt immers niet onder de ‘verplichte’ beschermingsgroepen van artikel 2, eerste en tweede lid van het Uitvoeringsbesluit.
4.3.
Gelet op het voorgaande heeft eiser bescherming op grond van de richtlijn. De rechtbank gaat niet inhoudelijk in op het betoog dat artikel 3.9a van het VV onverbindend moet worden verklaard, omdat eiser daarmee niet kan bereiken wat hij daarmee wil bereiken.
Heeft de staatssecretaris de bevoegdheid om de tijdelijke bescherming te beëindigen?
5. Eiser voert vervolgens aan dat de staatssecretaris niet de bevoegdheid heeft om de tijdelijke bescherming te beëindigen. Beëindiging van tijdelijke bescherming is namelijk voorbehouden aan de Raad van de EU.
5.1.
Eiser baseert zijn betoog met name op artikel 6 van de richtlijn, waarin kortgezegd staat dat tussentijdse beëindiging van de tijdelijke bescherming is voorbehouden aan de Raad van de EU. De rechtbank begrijpt dit artikel echter zo dat dit gaat over de beëindiging van de tijdelijke bescherming als geheel. Met andere woorden; de Raad van de EU beslist wanneer de richtlijn niet langer mag worden toegepast en wanneer het Uitvoeringsbesluit zijn werking verliest. Artikel 6 geldt voor diegene op wie de richtlijn van toepassing is, dan wel van toepassing is verklaard, voor de duur waarop die toepassingsverklaring geldt.
Artikel 6 geldt niet bij de beslissing van een lidstaat om niet langer toepassing te geven aan een facultatieve bepaling. Daarmee beëindigt hij niet de tijdelijke bescherming als geheel (en dus ook van de ‘verplichte’ groepen), maar past hij die bescherming niet langer op iedereen toe. Dat in de richtlijn geen bevoegdheid voor lidstaten is gecreëerd om tijdelijke bescherming van de ‘verplichte groepen’ tussentijds te beëindigen, staat aan het stoppen van de toepassing van een facultatieve bepaling dus niet in de weg.
5.2.
Zoals het lidstaten vrijstaat om een facultatieve bepaling toe te passen, zo staat het lidstaten ook vrij om toepassing van een facultatieve bepaling weer ongedaan te maken. Dit valt binnen de autonomie van de lidstaten. De rechter moet deze autonomie respecteren. Dat betekent dat de rechter terughoudend moet zijn bij de beoordeling van de keuzes die de staatssecretaris hierover maakt. Dit heeft tot gevolg dat de rechtbank nu alleen zal beoordelen of de staatssecretaris deugdelijk heeft gemotiveerd dat hij niet langer toepassing zal geven aan de facultatieve bepaling.
5.3.
De rechtbank vindt dat dat het geval is. De staatssecretaris kon zich met name op het standpunt stellen dat het doel en ratio van de richtlijn en het Uitvoeringsbesluit is om te voorkomen dat een massale toestroom van ontheemden de werking van de asielstelsels van de lidstaten zou ontwrichten. Zonder de richtlijn zouden al deze ontheemden namelijk een asielprocedure moeten doorlopen. Het doel van de richtlijn is dus niet om ontheemden in staat te stellen een bestaan in de Unie op te bouwen. Zoals ook uit preambule 13 van het Uitvoeringsbesluit blijkt, houdt verblijf op grond van de richtlijn van de hier bedoelde groep derdelanders niet zozeer verband met de veiligheidssituatie in Oekraïne, maar met de mogelijkheid om de Unie in te kunnen reizen zodat er een veilige doorgang is naar het land of regio van oorsprong. De bescherming van deze groep was dus aanvankelijk nodig om een veilige uitreis uit Oekraïne mogelijk te maken, maar die bescherming is nu niet meer nodig. Dat zegt de staatssecretaris ook met zoveel woorden in de Kamerbrief van 30 maart 2022, waarin staat dat bescherming van deze groep nodig is om de mensen gefaciliteerd terug te laten keren naar het herkomstland en om de druk op de opvang en asielprocedure te beperken. Gelet op het voorgaande kon de staatssecretaris zich in de Kamerbrief van 18 juli 2022 ook op het standpunt stellen dat derdelanders met een tijdelijke verblijfsvergunning veelal veilig terugkeren naar het land van herkomst. Als zij dat niet kunnen, kunnen zij hier een asielprocedure doorlopen. Daarnaast kon de staatssecretaris de signalen betrekken dat derdelanders speciaal naar Nederland kwamen omdat zij hier wél onder de richtlijn bescherming konden krijgen, en in andere lidstaten niet. Verder kon de staatssecretaris zich op het standpunt stellen dat de schaarse gemeentelijke opvangcapaciteit moet worden ingezet voor de vreemdelingen die wél rechtstreeks aan het Uitvoeringsbesluit een recht op tijdelijke bescherming ontlenen, juist ook die vreemdelingen voorlopig niet naar Oekraïne kunnen terugkeren. Het ziet er immers niet naar uit dat de oorlog in Oekraïne snel op zijn einde loopt. Ter zitting is er nog discussie geweest over de daadwerkelijke bezettingsgraad van de gemeentelijke opvangplekken en de vraag of deze groep derdelanders daarvoor een probleem vormt, maar vaststaat dat de bezettingsgraad van de gemeentelijke opvang erg hoog is (zie bijvoorbeeld de Kamerbrief van 18 juli 2022) en dat uitsluiting van deze groep derdelanders die graad weer kan verlagen. Dat heeft de staatssecretaris daarom al als een van de redenen voor beëindiging van de bescherming kunnen gebruiken.
5.4.
Gelet op het voorgaande had de staatssecretaris de bevoegdheid om de facultatieve bepaling van artikel 2, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit niet langer toe passen en heeft hij – in algemene zin – deugdelijk gemotiveerd waarom hij van deze bevoegdheid gebruik maakt. De beroepsgrond slaagt niet.
Staan de Unierechtelijke beginselen aan beëindiging van de tijdelijke bescherming van eiser in de weg?
6. Eiser betoogt daarnaast dat het Unierechtelijke vertrouwensbeginsel, rechtszekerheidsbeginsel en evenredigheidsbeginsel van toepassing zijn en dat die aan de beëindiging van de tijdelijke bescherming van eiser in de weg staan.
Zijn de Unierechtelijke beginselen van toepassing?
6.1.
Eiser wijst er terecht op dat er een verschil bestaat tussen mensen die nooit bescherming onder de richtlijn hebben gehad en mensen die door de eerdere toepassing van de facultatieve bepaling nu juist wel bescherming hebben. Die laatste groep mensen, waartoe eiser ook behoort, wordt bescherming ontnomen en dus ook benadeeld. Ten aanzien van die groep geldt het volgende.
6.2.
Omdat deze groep derdelanders eerder bescherming op grond van de richtlijn en het Uitvoeringsbesluit hebben gekregen, is het Unierecht op hen toegepast. Alleen al daarom moet de staatssecretaris bij de beëindiging van de bescherming toetsen aan Unierechtelijke beginselen, als daar iets over wordt aangevoerd. Met de stelling van de staatssecretaris dat de richtlijn met ingang van 4 september 2023 niet meer op de hier bedoelde groep derdelanders van toepassing is en dat dus vanaf dan ook geen Unierecht meer wordt toegepast, miskent hij dat hij de bescherming nu eenmaal op grond van het Unierecht heeft verleend en dat bij beëindiging dus ook het Unierecht geldt. Daarbij komt dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur ook op deze situatie van toepassing zijn, zodat de staatssecretaris sowieso moet toetsen aan die beginselen, als daar een beroep op wordt gedaan.
Is beëindiging in strijd met het rechtszekerheid- en vertrouwensbeginsel?
6.3.
Het rechtszekerheidsbeginsel houdt met name in dat willekeur van de kant van de overheid moet worden voorkomen en dat dat rechtszekerheid en rechtsgelijkheid moet worden bevorderd. Dit betekent onder andere dat de overheid de rechtspositie van een burger niet zomaar met terugwerkende kracht kan wijzigen en rekening moet houden met de gerechtvaardigde verwachtingen bij die burger. In zoverre overlapt het rechtszekerheidsbeginsel ook het vertrouwensbeginsel. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat een aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete en ondubbelzinnige toezegging is gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. [14]
6.4.
In het kader van het rechtszekerheidsbeginsel voert eiser aan dat het geldende recht voor hem onvoorspelbaar is geweest. Daartoe wijst hij ook op de gang van zaken wat betreft de wijzigingen, deels met terugwerkende kracht, van het VV, zoals beschreven in rechtsoverweging 1.5 van deze uitspraak. De rechtbank volgt dat betoog niet. Hoewel het niet de schoonheidsprijs verdient dat de bescherming van eiser aanvankelijk alleen in een Kamerbrief was geregeld en pas later – met terugwerkende kracht – in het VV is geregeld, is de rechtspositie van eiser altijd duidelijk geweest en niet met terugwerkende kracht gewijzigd. Het was vanaf het begin duidelijk dat eiser bescherming kreeg op grond van de richtlijn en het is nu ook duidelijk dat die bescherming wordt beëindigd en per wanneer dat gebeurt. De precieze werkwijze bij de publicatie in de Staatscourant doet daar niet aan af. Weliswaar zou de bescherming aanvankelijk eindigen op 4 maart 2023 en is dit nu toch 4 september 2023 geworden, maar die wijziging is juist in het voordeel van eiser.
6.5.
De staatssecretaris heeft ook geen concrete en ondubbelzinnige toezeggingen aan eiser gedaan dat hij zijn tijdelijke bescherming langer zou behouden dan nu het geval is. De rechtbank is het wel met eiser eens dat het aanvankelijke uitleg van de staatssecretaris dat hij de richtlijn ruimhartig wilde toepassen, de suggestie wekt dat vreemdelingen zoals eiser – ook op langere termijn – net zoals de andere ontheemden uit Oekraïne zouden worden behandeld. Dat is echter onvoldoende om als concrete en ondubbelzinnige toezegging te gelden, alleen al omdat die ‘ruimhartige toepassing’ ook kan zien op het moment dat de oorlog net was uitgebroken. Juist omdat derdelanders zoals eiser zich op dat moment in dezelfde situatie bevonden als andere ontheemden, paste de staatssecretaris de richtlijn ruim toe. Die situatie is nu echter veranderd, omdat die derdelanders Oekraïne al zijn ontvlucht en nu vanuit Nederland veilig naar hun land van oorsprong kunnen terugkeren (tenzij zij recht zouden hebben op internationale bescherming). Het doel en ratio van de richtlijn en het Uitvoeringsbesluit maken dus ook dat eiser geen gerechtvaardigd vertrouwen kon ontlenen aan de aanvankelijke uitlatingen van de staatssecretaris. Die situatie is anders dan in de door eiser genoemde vergelijking met de Gezinsherenigingsrichtlijn, [15] waarbij Nederland ook met toepassing van een facultatieve bepaling [16] subsidiair beschermden onder de werking van de Gezinsherenigingsrichtlijn heeft gebracht. [17] De subsidiair beschermen die op basis van die richtlijn gezinshereniging hebben gekregen, hebben een verblijfsvergunning gekregen met een concrete einddatum. Dat zou mogelijk wel als concrete en ondubbelzinnige toezegging kunnen gelden, zodat die vreemdeling daaraan gerechtvaardigd vertrouwen mag ontlenen. Bovendien zou het – anders dan in dit geval – in strijd kunnen zijn met het doel van die richtlijn als de vreemdeling eerst gezinshereniging zou hebben gekregen, maar daarna toch weer gescheiden wordt van zijn of haar gezin.
6.6.
Overigens is het niet zo dat de staatssecretaris met de aanvankelijke facultatieve toepassing op grond van artikel 4, eerste lid, van de richtlijn gebonden was om die bescherming voor minimaal de duur van één jaar te verlenen, en zo mogelijk steeds met een half jaar te verlengen. Artikel 4 ziet immers net als het hiervoor besproken artikel 6 op de tijdelijke bescherming als geheel en niet op de beëindiging van de toepassing van een facultatieve bepaling. Bij beëindiging van de toepassing facultatieve bepaling is artikel 4 niet van de richtlijn niet van toepassing. De rechtbank acht het op zich logisch en zorgvuldig dat de staatssecretaris voor de duur van de bescherming van deze groep derdelanders aansluiting heeft gezocht bij de duur zoals die is genoemd in artikel 4 van de richtlijn, maar dat is een keuze die de staatssecretaris zelf heeft gemaakt. Hij had ook voor een andere duur kunnen kiezen. De rechtbank ziet de in artikel 4 van de richtlijn genoemde momenten dus niet als relevant voor het moment van de keuze om al dan niet langer toepassing te geven aan de facultatieve bepaling van artikel 2, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit.
6.7.
Gelet op het voorgaande – met name 6.4 en 6.5 – is beëindiging van de tijdelijke bescherming van eiser niet in strijd met het rechtszekerheid- en vertrouwensbeginsel.
Is beëindiging in strijd met het evenredigheidsbeginsel?
6.8.
Het evenredigheidsbeginsel betekent in dit geval vooral dat het besluit geen onevenredige gevolgen mag hebben in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. [18]
6.9.
Eiser vindt dat de met het besluit te dienen doelen niet duidelijk en/of legitiem zijn. Dat is de rechtbank niet met hem eens, zoals blijkt uit rechtsoverweging 5.3 van deze uitspraak. Daarin wordt gewezen op de doelstellingen van de richtlijn en het Uitvoeringsbesluit, de mogelijkheid van deze derdelanders om veilig naar hun land van herkomst terug te keren, en de ruimte die vrijkomt in de gemeentelijke opvang. De beëindiging van de bescherming van derdelanders zoals eiser is een geschikt en noodzakelijk middel om die doelen te bereiken. Eiser stelt weliswaar terecht dat beëindiging van de bescherming de druk op de asielketen kan laten toenemen, maar de staatssecretaris heeft juist daarom de beëindiging van 4 maart 2023 uitgesteld naar 4 september 2023. Zo had de staatssecretaris meer tijd en ruimte om de gevolgen van de beëindiging in kaart te brengen en daar zo nodig acties aan te verbinden. In de tussentijd heeft de staatssecretaris al een aantal asielaanvragen van derdelanders afgewikkeld en is ook gebleken dat veel derdelanders met tijdelijke bescherming niet hebben gereageerd op een brief van de staatssecretaris met de vraag of zij hun asielprocedure willen doorzetten. De asielaanvragen van die derdelanders worden daarom buiten behandeling gesteld. Het staat dus geenszins vast dat de asielprocedure en de opvang bij het COA na 4 september 2023 ernstig worden belast met deze groep derdelanders.
6.10.
De vraag is vervolgens of het besluit ook evenwichtig is. Ook dat is naar het oordeel van de rechtbank het geval. Eiser voert als persoonlijke omstandigheden aan dat hij hard wordt geraakt, omdat hij geen onderdak meer krijgt, niet meer mag werken en zijn in Nederland opgebouwde kennissen- en vriendenkring moet achterlaten. Van een vergaande worteling zal echter geen sprake zijn, omdat eiser pas anderhalf jaar in Nederland verblijft. Ook als eiser echter wél zijn bescherming zou hebben behouden, zou dit maximaal drie jaar (de maximale duur van de tijdelijke bescherming) hebben geduurd. Ook in dat geval had eiser daarna zijn gemeentelijke opvangplek verloren en mocht hij niet meer werken. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat het voor hem onevenredige gevolgen heeft dat dit in zijn geval al na anderhalf jaar, in plaats van drie jaar plaatsvindt. Als eiser wil blijven werken in Nederland, kan hij – zoals ook ter zitting door de staatssecretaris toegelicht – een verblijfsvergunning regulier als kennismigrant of voor een ander doel aanvragen. Als eiser van mening is dat hij bij terugkeer naar Tanzania gevaar loopt, kan hij een asielprocedure doorlopen. Als de oorlog in Oekraïne voorbij is, kan eiser vanuit Tanzania weer proberen een verblijfsrecht in Oekraïne te krijgen en daarheen terug te keren. Eisers eigen verklaring ter zitting dat het in Oekraïne heel moeilijk is om aan een permanente verblijfsvergunning te krijgen, maakt het bestreden besluit ook niet onevenredig. Dat eiser anders wordt behandeld dan mensen die het wél is gelukt om een permanente verblijfsvergunning in Oekraïne te krijgen, is nu eenmaal het gevolg van het onderscheid dat in de richtlijn en het Uitvoeringsbesluit zelf wordt gemaakt. Gelet op het voorgaande kon de staatssecretaris zijn eigen belang tot beëindiging van de tijdelijke bescherming zwaarder laten wegen dat de belangen van eiser bij behoud van de tijdelijke bescherming. Het besluit is dus evenwichtig.
6.11.
De beëindiging van de tijdelijke bescherming van eiser is dus niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
Tussenconclusie
6.12.
Gelet op het voorgaande staan het vertrouwensbeginsel, rechtszekerheidsbeginsel en evenredigheidsbeginsel niet aan beëindiging van de tijdelijke bescherming van eiser in de weg. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
Conclusie en samenvatting
7. Gelet op het voorgaande heeft eiser op dit moment bescherming op grond van de richtlijn. De rechtbank gaat niet inhoudelijk in op het betoog dat artikel 3.9a van het VV onverbindend moet worden verklaard, omdat eiser daarmee niet kan bereiken wat hij daarmee wil bereiken. De staatssecretaris had de bevoegdheid om de facultatieve bepaling van artikel 2, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit niet langer toe passen en hij heeft – in algemene zin – deugdelijk gemotiveerd waarom hij van deze bevoegdheid gebruik maakt. Dat betekent dat hij in algemene zin de tijdelijke bescherming van derdelanders met een tijdelijk verblijfsrecht in Oekraïne kon beëindigen. Ook in het individuele geval van eiser kon de staatssecretaris die bescherming beëindigen. Het vertrouwensbeginsel, rechtszekerheidsbeginsel en evenredigheidsbeginsel staan daar niet aan in de weg.
Gevolgen
8. Dat betekent dat het beroep ongegrond moet worden verklaard. Het bestreden besluit blijft dus in stand. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.P. Hameete, rechter, in aanwezigheid van mr. R. Groeneveld, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. De rechtbank merkt daarbij op het voor een spoedige behandeling goed is om te vermelden dat het om een pilotzaak gaat. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.