Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/744
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 augustus 2022 in de zaak tussen
PGK Vastgoed B.V., te Den Haag, eiseres
(gemachtigde: mr. C.M.E. Verhaegh),
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder
(gemachtigde: mr. S.J.C. Hocks).
Procesverloop
In de beslissing van 1 november 2019 heeft verweerder het verzoek van [B.V.] B.V. ( [B.V.] ) om reservering van gebruiksruimte ter plaatse van de Wegastraat 34-40 in Den Haag geweigerd.
In het besluit van 18 december 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de beslissing van 1 november 2019 ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De rechtbank heeft het beroep op 26 april 2022 op zitting behandeld. Namens eiseres is verschenen [A] , bijgestaan door de gemachtigde en mr. [B] , kantoorgenoot van de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder was voorts aanwezig drs. [C] .
De rechtbank heeft het onderzoek heropend en verweerder verzocht om op de door haar geformuleerde vragen te antwoorden. Bij brief van 10 mei 2022 heeft verweerder aan dit verzoek voldaan. Bij brief van 30 mei 2022 heeft eiseres daarop gereageerd.
Nu geen van partijen opnieuw mondeling op een zitting wenste te worden gehoord, heeft de rechtbank bepaald dat verder onderzoek ter zitting achterwege blijft en heeft zij het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiseres is eigenaar van een tweetal percelen op de [wijk] te [plaats] , kadastraal bekend onder de nummers [kadastraal nummer 1] en [kadastraal nummer 2] . Een drietal aangrenzende percelen, kadastraal bekend onder de nummers [kadastraal nummer 3] , [kadastraal nummer 4] en [kadastraal nummer 5] heeft eiseres in erfpacht van de gemeente Den Haag (de gemeente). De erfpacht loopt af op 31 december 2025.
2. Op 2 juli 2019 heeft projectontwikkelaar [B.V.] een verzoek om reservering van gebruiksruimte ingediend. Op 31 juli 2019 heeft [B.V.] een gewijzigd verzoek om reservering ingediend voor het bouwen van 118 woningen (21.500 m²), 7.750 m² bedrijfsverzamelgebouw, 250 m² maatschappelijke dienstverlening en 13.000 m² kantoor ter plaatse van de Wegastraat 34-40 (het bouwplan).
3. De locatie Wegastraat 34-40 is gelegen binnen het plangebied van het bestemmings-plan “Omgevingsplan Binckhorst” (het bestemmingsplan). Dit bestemmingsplan is een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte, vastgesteld op grond van artikel 2.4 van de Crisis- en herstelwet (Chw) en artikel 7c van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (BuChw). Aan de locatie is de bestemming “Transformatiegebied” toegekend. Artikel 5 van Pro de planregels regelt de toedeling van gebruiksruimte. Hierbij geldt als hoofdregel dat gebruiksruimte voor een project wordt toebedeeld op het moment dat voor dat project een omgevingsvergunning wordt verleend. Vooruitlopend op deze toedeling van gebruiksruimte, wordt gebruiksruimte gereserveerd op het moment dat de aanvraag voor een omgevingsvergunning wordt ingediend. Voorafgaand aan het indienen van deze aanvraag kan gebruiksruimte worden gereserveerd onder de voorwaarden die in artikel 5.3 van het bestemmingsplan zijn vastgelegd. De gedachte achter deze reserveringssystematiek is, zo begrijpt de rechtbank, dat initiatiefnemers de aanvraag van hun omgevingsvergunning kunnen voorbereiden met de zekerheid dat de noodzakelijke gebruiksruimte voor het voorgenomen project beschikbaar is als de omgevingsvergunning wordt aangevraagd.
4. Verweerder heeft de verzochte reservering geweigerd op de grond dat geen sprake is van een rechtsverhouding met of overeenkomst tot de kadastrale percelen als bedoeld in artikel 5.3, onder f sub 6, van de planregels.
Besluit in de zin van de Awb?
5. De rechtbank ziet zich ambtshalve voor de vraag gesteld of de beslissing om gebruiksruimte te weigeren is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
5.1.
Volgens eiseres is een beslissing op een verzoek om gebruiksruimte te reserveren niet op rechtsgevolg gericht en dus geen besluit in de zin van de Awb. Op grond van de planregels is het namelijk niet verplicht om een verzoek om reservering van gebruiksruimte te doen. Het is dus ook niet nodig om een beslissing op dat verzoek af te wachten alvorens een aanvraag om een omgevingsvergunning in te dienen. Het ontbreken van gebruiksruimte levert volgens eiseres bovendien geen grond op om een omgevingsvergunning te weigeren.
5.2.
Verweerder erkent dat het bestemmingsplan geen verplichting bevat om voorafgaand aan het indienen van een aanvraag om omgevingsvergunning eerst een verzoek te doen om reservering van gebruiksruimte. Desondanks is volgens verweerder de beslissing om reserveringsruimte te weigeren wel op rechtsgevolg gericht en dus aan te merken als een besluit in de zin van de Awb. Daartoe stelt verweerder dat de weigering om gebruiksruimte te reserveren ertoe kan leiden dat een ander project de beoogde gebruiksruimte toebedeeld krijgt. Indien deze weigering pas wordt aangevochten wanneer de omgevingsvergunning vervolgens wordt geweigerd, is onzeker of, als de aanvrager in het gelijk wordt gesteld, er voldoende gebruiksruimte resteert om het project te realiseren. Hoewel de aanvrager dan formeel in het gelijk wordt gesteld, kan hij daar in een dergelijk geval dus geen rechten meer aan ontlenen.
5.3.
De rechtbank stelt vast dat de toegestane omvang van de meeste gebruiksmodaliteiten van de grond binnen het plangebied, waaronder wonen, in hoofdstuk 7 van het bestemmingsplan wordt gemaximeerd. Dat betekent dat voor deze gebruiksmodaliteiten slechts een omgevingsvergunning verleend kan worden indien hiervoor voldoende gebruiksruimte beschikbaar is. Het bestemmingsplan schrijft niet voor dat de benodigde gebruiksruimte voor een project moet zijn gereserveerd, voordat een aanvraag om omgevingsvergunning voor dat project kan worden gedaan en kan worden ingewilligd.
Uit artikel 5.2 onder a van de planregels volgt als hoofdregel dat het tijdstip van de aanvraag om omgevingsvergunning het toetsmoment vormt waarop wordt bepaald of er gebruiksruimte is voor het project. Bij die toets wordt gereserveerde gebruiksruimte in acht genomen (artikel 5.2 onder a sub 2). Uit artikel 5.2 onder b van de planregels volgt dat bij een aanvraag om omgevingsvergunning waaraan een verzoek én toekenning om reservering van gebruiksruimte vooraf zijn gegaan en deze reservering binnen de termijn van 26 weken, als bedoeld in artikel 5.3 onder e wordt opgevolgd door de aanvraag om omgevingsvergunning conform die reservering, het tijdstip van de indiening van het verzoek om reservering als peilmoment geldt voor het bepalen of er gebruiksruimte van een toereikende omvang is voor het voorgenomen project. Dat betekent dat bij een positieve beslissing op het verzoek om reservering, het peilmoment wat betreft de beschikbaarheid van een bepaalde gebruiksmodaliteit wordt verlegd van het moment waarop de aanvraag om omgevingsvergunning wordt ingediend naar het moment waarop een verzoek wordt gedaan om reservering van gebruiksruimte (met inachtneming van de regels als bedoeld in artikel 5.3 onder b), tenzij op het moment van het indienen van de aanvraag om omgevingsvergunning meer gebruiksruimte bestaat. Dan is de datum van indiening van de aanvraag om omgevingsvergunning bepalend volgens artikel 5.2, onder b. De beslissing om een reservering van gebruiksruimte toe te kennen aan een bepaalde verzoeker kan daarom gevolgen hebben voor de rechtspositie van latere aanvragers om reservering van gebruiksruimte dan wel een omgevingsvergunning en is daarmee gericht op rechtsgevolg. In het verlengde hiervan geldt dat de afwijzing van een verzoek om een reservering van gebruiksruimte tot gevolg heeft dat de indiener van dit verzoek eerst bij het indienen van zijn aanvraag om een omgevingsvergunning een reservering van gebruiksruimte toekomt. Dat moment kan, zeker bij omvangrijke projecten, geruime tijd later liggen dan het moment waarop het verzoek om reservering van gebruiksruimte is afgewezen. De afwijzing van het verzoek om reservering van gebruiksruimte ontneemt de initiatiefnemer zodoende een beoordeling van de beschikbare gebruiksruimte op een eerder – veelal voor hem gunstiger – moment. Dat is ook het geval indien later – bijvoorbeeld in een procedure tegen de weigering van de omgevingsvergunning – komt vast te staan dat het voorafgaande verzoek om reservering van gebruiksruimte ten onrechte is afgewezen. Naar het oordeel van de rechtbank is het daarom aangewezen om tegen besluiten op een verzoek om reservering van gebruiksruimte bestuursrechtelijke rechtsbescherming open te stellen. De rechtbank concludeert op grond van het voorgaande dat de beslissing op het verzoek van eiseres om gebruiksruimte te reserveren is aan te merken als een besluit in de zin van de Awb.
Belanghebbendheid
6. De rechtbank dient vervolgens ambtshalve te beoordelen of eiseres ontvangen kan worden in haar beroep. Als eigenaar en erfpachter van de betrokken percelen heeft eiseres naar het oordeel van de rechtbank een zelfstandig eigen en rechtstreeks belang bij het bestreden besluit. De rechtbank is daarom van oordeel dat eiseres belanghebbende is en tegen het bestreden besluit kan opkomen. Zij zal inhoudelijk op het beroep van eiseres ingaan.
Chw van toepassing?
7. Met eiseres is de rechtbank van oordeel dat de Chw niet van toepassing is op de onderhavige procedure, omdat geen sprake is van een besluit dat krachtens enig wettelijk voorschrift is vereist ter uitvoering van een ontwikkeling op grond van het bestemmings-plan. Het is immers niet in het bestemmingsplan of elders voorgeschreven om eerst gebruiksruimte te reserveren alvorens een omgevingsvergunning te kunnen aanvragen.
Ingetrokken beroepsgronden
8. Ter zitting heeft eiseres de grond ten aanzien van de bevoegdheid van verweerder om bij gefaseerde besluitvorming tot een andere afweging te komen en de grond over de schending van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden ingetrokken. De rechtbank zal deze gronden daarom niet inhoudelijk bespreken.
Geen grond voor weigering?
9. Eiseres stelt dat verweerder de reservering ten onrechte heeft geweigerd op de grond dat [B.V.] niet de eigenaar of zakelijk gerechtigde van de percelen is. Eiseres is eigenaar dan wel erfpachter van de betrokken percelen. Tussen [B.V.] en eiseres bestaat een contractuele relatie, zodat de rechtsverhouding tot de percelen voor verweerder duidelijk had moeten zijn.
9.1.
Verweerder heeft zich, in navolging van de adviescommissie bezwaarschriften, op het standpunt gesteld dat [B.V.] ten tijde van het verzoek (nog) niet beschikte over een zakelijk recht – al dan niet belast met erfpacht – met betrekking tot de percelen in eigendom van de gemeente. [B.V.] beschikte ook niet over een overeenkomst met de gemeente over het gebruik van die percelen. Verweerder heeft de verzochte reservering daarom geweigerd. In het verweerschrift heeft verweerder nader toegelicht dat bovendien bij haar als erfpachtgever de blote eigendom van de bewuste gronden blijft berusten. Indien zoals hier sprake is van een expirerende erfpachtconstructie, waarbij de eigendom in de (nabije) toekomst weer volledig bij haar zal komen te berusten, zal daarom vooraf duidelijk moeten zijn of zij als eigenaar van de gronden medewerking wil verlenen aan de ontwikkeling van de betreffende gronden. Daarover bestaat nog geen duidelijkheid.
9.2.
De rechtbank acht dit een redelijke uitleg van artikel 5.3 van de planregels. Eiseres heeft dit ook niet bestreden. Verweerder heeft het verzoek om reservering van gebruiksruimte dan ook kunnen afwijzen op de grond dat niet is aangetoond dat degene bij wie de blote eigendom berust, de gemeente, toestemming heeft gegeven voor het bouwplan op de percelen met het expirerende recht van erfpacht. Het betoog treft dan ook geen doel.
Strijd met het vertrouwensbeginsel?
10. Eiseres betoogt dat zij erop mocht vertrouwen dat de gebruiksruimte gereserveerd zou worden voor het bouwplan. Zij wijst op de brief van 31 juli 2019 waarin staat dat aan de toepasselijke beleidsregels wordt voldaan en dat de gebruiksruimte voorlopig is toebedeeld. Volgens eiseres ziet de voorlopigheid van de toebedeling op de termijn van maximaal zes maanden dat een reservering geldig blijft. Zij stelt verder dat zij de stellige indruk had dat de gemeente achter het initiatief stond, aangezien beslissingsbevoegden telkens hebben verzekerd dat het goed zat.
10.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat in de betreffende brief ten onrechte is meegedeeld dat de beleidsregel “reservering gebruiksruimte” voldoende in acht is genomen. Onder verwijzing naar het advies van de adviescommissie bezwaarschriften stelt verweerder zich op het standpunt dat hier sprake is geweest van gefaseerde besluitvorming en dat in een dergelijk geval mag worden teruggekomen van de aanvankelijke bereidheid om gebruiksruimte te reserveren. Het alsnog weigeren van het verzoek kan volgens verweerder worden gerechtvaardigd omdat eerst bij nader onderzoek is gebleken dat drie van de vijf percelen waarop het verzoek betrekking heeft, eigendom zijn van een derde (de gemeente Den Haag) en dat de erfpacht die ten behoeve van eiseres op die percelen is gevestigd binnenkort afloopt. Verweerder betwist verder dat is toegezegd dat de gebruiksruimte voor het bouwplan zou worden gereserveerd.
10.2.
De rechtbank stelt vast dat eiseres een beroep doet op het vertrouwensbeginsel. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in de uitspraak van 29 mei 2019 [1] een stappenplan uiteengezet voor de toepassing van het vertrouwensbeginsel. De eerste stap betreft de vraag of er sprake is van een uitlating of gedraging die kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, dus bij een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel, volgt de derde stap: de belangenafweging. In het kader daarvan moet de vraag worden beantwoord of geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van gewekte verwachtingen in de weg staan. Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, dient degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen of gedragingen van ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet wordt uitgeoefend.
10.3.
De rechtbank stelt vast dat in de brief van verweerder van 31 juli 2019 op het verzoek om reservering van gebruiksruimte wordt vermeld dat in het verzoek de beleidsregels voldoende in acht zijn genomen en dat het verzoek verder voldoet aan de beleidsregel “reservering gebruiksruimte”. Verder wordt vermeld dat de bij het initiatief opgenomen gebruiksruimte vanaf dat moment voorlopig is toebedeeld. In het vervolg van de brief wordt vermeld dat het verzoek binnen twaalf weken na het besluit moet worden aangevuld met informatie over op welke wijze het initiatief zal voldoen aan de randvoorwaarden uit artikel 7 van Pro de planregels, waarbij de gereserveerde gebruiksruimte kan vervallen als niet aan dat verzoek wordt voldaan.
10.4.
Naar het oordeel van de rechtbank kan deze brief, gelet op het voorbehoud dat daarin is opgenomen ten aanzien van een nadere beoordeling, niet worden aangemerkt als een definitieve beslissing over de toekenning van gebruiksruimte, zodat eiseres daaraan niet het vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat op dat moment sprake was van een definitieve reservering van maximaal zes maanden. Daar komt bij dat in de aanvraag om reservering van gebruiksruimte geen melding was gemaakt van de eigendomssituatie van de betrokken percelen. Voorts zijn kort na de brief van 31 juli 2019 meerdere overleggen gevoerd tussen de gemeente en [B.V.] , waarbij [B.V.] erop is gewezen dat de eigendomssituatie van de betrokken percelen met expirerend erfpacht een belemmering vormde voor een definitieve reservering. Daarbij is telkens aangegeven dat de gemeente in afwachting van een ontwikkelstrategie zeer terughoudend is met het inzetten van gemeentelijk eigendom voor nieuwe ontwikkelingen. In deze omstandigheden kon eiseres redelijkerwijs uit de brief van 31 juli 2019 niet afleiden dat het verzoek om reservering definitief zou worden ingewilligd. De stelling van eiseres dat beslissingsbevoegden van de gemeente hebben toegezegd dat de gebruiksruimte zou worden gereserveerd, is door haar niet onderbouwd. Van een uitlating of gedraging die kan worden gekwalificeerd als een toezegging is ook overigens niet gebleken. Het betoog slaagt niet.
Schaars publiek recht?
11. Eiseres stelt dat gebruiksruimte een schaars publiek recht is. Er rust daarom een zwaardere motiveringsplicht op verweerder. Verweerder heeft daar niet aan voldaan.
11.1.
De rechtbank stelt vast dat het verzoek om gebruiksruimte te reserveren is geweigerd op inhoudelijke gronden en niet omdat er geen gebruiksruimte meer beschikbaar was. Het verzoek is dus niet afgewezen vanwege schaarste. Het betoog van eiseres treft daarom geen doel.
Détournement de pouvoir?
12. Eiseres stelt dat de gemeente haar privaatrechtelijke positie misbruikt door nog geen beslissing te nemen over het wel of niet verlengen van de erfpacht. Dit kan volgens haar alleen maar zijn ingegeven door de wens om zelf de opbrengst van de gronden te verkrijgen. Het instrument van de gebruiksruimte is daar niet voor bedoeld.
12.1
Het is de rechtbank niet gebleken dat de afwijzing van het verzoek is genomen met een ander doel dan waarvoor de bevoegdheid is gegeven. Als eigenaar van de percelen met expirerend erfpachtrecht mag de gemeente bepalen hoe zij deze gronden wil gebruiken. De omstandigheid dat de ontwikkelstrategie voor de betreffende percelen nog niet gereed was en nog geen beslissing was genomen over een eventuele verlenging van de erfpacht, maakt niet dat verweerder bij de afwijzing van het verzoek misbruik van zijn bevoegdheid heeft gemaakt. Het betoog faalt.
De reservering van de gebruiksruimte voor de eigendomspercelen
13. Eiseres stelt dat verweerder ten onrechte geen reserveringsruimte heeft toegekend voor de percelen die zij in volledige eigendom heeft.
13.1.
De rechtbank stelt vast dat het verzoek om reservering betrekking heeft op één project en dat het project niet alleen ziet op percelen in eigendom van eiseres. Verweerder dient de aanvraag te beoordelen zoals die is ingediend. Het staat hem niet vrij deze op te delen in een deel van het project dat wel wordt toegekend en een deel dat niet wordt toegekend. Verweerder heeft het verzoek dan ook terecht in zijn geheel bekeken en, nu het project ook betrekking heeft op percelen in eigendom van de gemeente Den Haag, in zijn geheel geweigerd.
Conclusie
14. Het beroep is ongegrond.
15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A.J. Overdijk, voorzitter, en mr. C.T. Aalbers en mr. A.C. de Winter, leden, in aanwezigheid van mr. L.F.A. Bouwens-Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 augustus 2022.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.