ECLI:NL:RBDHA:2022:7130

Uitspraak

vonnis

RECHTBANK DEN HAAG

Team handel

zaaknummer / rolnummer: C/09/607212 / HA ZA 21-155

Vonnis van 13 juli 2022

in de zaak van

[eiser]te [plaats] ,

eiser,

advocaat mr. G. van der Wende te Capelle aan den IJssel,

tegen

DE PROVINCIE ZUID-HOLLANDte Den Haag,

gedaagde,

advocaat mr. W.J. Bosma te Den Haag.

Partijen worden hierna [eiser] en de provincie genoemd.

1.De procedure

1.1.

Het procesdossier bevat de volgende stukken:

de dagvaarding van 25 januari 2021, met producties 1 tot en met 10;
de conclusie van antwoord, met producties 1 tot en met 7;
het tussenvonnis van 23 maart 2022, waarbij een mondelinge behandeling is bevolen.

1.2.

De mondelinge behandeling heeft plaatsgevonden op 31 mei 2022. Daarbij waren partijen en de beide advocaten aanwezig. De griffier heeft aantekeningen gemaakt. Ten slotte is een datum voor het wijzen van vonnis bepaald.

2.De feiten

2.1.

[eiser] is eigenaar van het perceel aan de [adres 1] te [plaats] (hierna: het perceel). Op het perceel staat een kassencomplex.

2.2.

Op 29 september 2015 heeft [eiser] een aanvraag ingediend bij het college van burgmeester en wethouders (hierna: het college) van de gemeente [gemeente] (hierna: de gemeente) voor het gebruik van het kassencomplex als stalling/opslag voor caravans voor een periode van maximaal vijf jaar. Bij besluit van 2 december 2015 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning aan [eiser] verleend. Het college heeft bij (afzonderlijke) besluiten van diezelfde datum ook een omgevingsvergunning verleend aan [naam 1] en [naam 2] (hierna: [naam 3]) voor het gebruik van de op de percelen aan de [adres 2] en de [adres 3] te [plaats] gelegen kassencomplexen als stalling/opslag voor caravans voor een periode van maximaal vijf jaar.

2.3.

Derde-belanghebbenden hebben tegen voornoemde besluiten bezwaar gemaakt. De commissie voor de bezwaarschriften (hierna: de commissie) heeft het college in de bezwaarprocedure geadviseerd om het bezwaar gegrond te verklaren, het besluit van 2 december 2015 te herroepen en de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren. De commissie heeft hierbij, voor zover van belang, overwogen dat de gemeente op grond van artikel 2.3.2 van de Verordening Ruimte 2014 (hierna: de provinciale verordening) het gebruik van de kassencomplexen voor het stallen van caravans niet kan toestaan zonder ontheffing van het college van gedeputeerde staten van de provincie (hierna: de provincie) en dat van een dergelijke ontheffing van de provincie niet is gebleken. Verder heeft de commissie geadviseerd dat, als de provincie alsnog een ontheffing zou verlenen, er nadere onderzoeken moeten worden verricht door het college naar de (brand)veiligheid van de caravanstallingen.

2.4.

Op 3 juni 2016 heeft het college een verzoek tot ontheffing ingediend bij de provincie. Op 3 oktober 2016 heeft de provincie medegedeeld de verzochte ontheffing te zullen weigeren.

2.5.

Het college heeft vervolgens bij besluit op bezwaar van 7 oktober 2016 het advies van de commissie overgenomen, de bezwaren van de derde-belanghebbenden gegrond verklaard, het besluit van 2 december 2015 herroepen en de door [eiser] gevraagde omgevingsvergunning alsnog geweigerd. De reden daarvoor was, kort samengevat, dat het stallen van caravans strijdig is met de provinciale verordening, het niet is toegestaan om zonder een ontheffing van gedeputeerde staten een omgevingsvergunning te verlenen en de provincie geen ontheffing zal verlenen. Het college heeft bij (afzonderlijke) besluiten op bezwaar van diezelfde datum de door [naam 3] gevraagde omgevingsvergunningen ook geweigerd.

2.6.

Zowel [eiser] als [naam 3] hebben beroep ingesteld tegen de (afzonderlijke) besluiten van 7 oktober 2016.

2.7.

Bij besluit van 15 november 2016 heeft de provincie het ontheffingsverzoek voor het perceel van [eiser] formeel geweigerd. De provincie heeft bij besluit van diezelfde datum ook de ontheffingsverzoeken van [naam 3] geweigerd. Zowel [eiser] als [naam 3] hebben beroep ingesteld tegen deze besluiten van de provincie.

2.8.

Bij besluit van 16 februari 2017 heeft het college aan [eiser] een last onder dwangsom opgelegd wegens het – met het ter plaatse geldende bestemmingsplan strijdige – gebruik van zijn perceel als caravanstalling. Het college heeft bij (afzonderlijke) besluiten op bezwaar van diezelfde datum ook een last onder dwangsom aan [naam 3] opgelegd.

2.9.

[eiser] heeft, net als [naam 3], bezwaar tegen het besluit van 16 februari 2017 gemaakt en het college heeft dit bezwaar bij besluit van 17 augustus 2017 ongegrond verklaard en de begunstigingstermijn gesteld op uiterlijk 16 november 2017. [eiser] heeft, net als [naam 3], vervolgens beroep ingesteld tegen dit besluit en daarnaast heeft [eiser] de voorzieningenrechter verzocht om voorlopige voorzieningen te treffen. Bij uitspraak van 2 november 2017 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag de verzoeken om voorlopige voorzieningen afgewezen en het beroep tegen het besluit van 17 augustus 2017 met toepassing van artikel 8:86 BW (kortsluiting) ongegrond verklaard. [eiser] heeft geen hoger beroep tegen deze uitspraak van 17 augustus 2017 ingesteld.

2.10.

Bij uitspraak van 10 januari 2018 heeft de bestuursrechter van de rechtbank Den Haag zowel het beroep van [eiser] als van [naam 3] tegen de besluiten van het college van 7 oktober 2016 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft in haar uitspraak – onder meer – geoordeeld dat de provincie de gevraagde ontheffingen in redelijkheid heeft kunnen weigeren en dat het college de omgevingsvergunning terecht heeft geweigerd. [eiser] heeft geen hoger beroep ingesteld tegen deze uitspraak en hij heeft tijdig aan de last onder dwangsom voldaan. [naam 3] is wel in hoger beroep gegaan.

2.11.

Eveneens bij uitspraak van 10 januari 2018 heeft de bestuursrechter van de rechtbank Den Haag zich onbevoegd verklaard om kennis te nemen van de beroepen van [eiser] en [naam 3] tegen de besluiten van de provincie van 15 november 2016. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat de beroepen niet door het bevoegde gezag – te weten het college – zijn ingesteld.

2.12.

Op 27 december 2018 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) uitspraak gedaan in de hoger beroepzaken van [naam 3] In haar uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat de besluiten van de provincie van 15 november 2016 onrechtmatig zijn en dat de besluiten van het college van 7 oktober 2016 delen in die onrechtmatigheid. De Afdeling heeft de hoger beroepen van [naam 3] gegrond verklaard en de uitspraak van 10 januari 2018 vernietigd voor zover deze is aangevallen. Verder heeft de Afdeling zelf in de zaak voorzien door de door de bij de rechtbank door [naam 3] ingestelde beroepen gegrond te verklaren en de besluiten van het college van 7 oktober 2016 te vernietigen.

2.13.

[eiser] heeft vervolgens een nieuwe aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend bij de gemeente. In 2019 heeft het college deze omgevingsvergunning aan [eiser] verleend, nadat de provincie de op 15 februari 2019 door het college verzochte ontheffing had verleend.

2.14.

Bij brief van 10 oktober 2019 heeft [eiser] de provincie aansprakelijk gesteld en verzocht om de door hem geleden schade als gevolg van het besluit van 15 november 2016 te vergoeden. De provincie heeft de aansprakelijkheid bij brief van 4 februari 2020 afgewezen.

3.Het geschil

3.1.

[eiser] vordert, uitvoerbaar bij voorraad, veroordeling van de provincie tot betaling van € 190.311,92, vermeerderd met rente en kosten.

3.2.

[eiser] legt aan zijn vordering ten grondslag dat het besluit van de provincie van 15 november 2016 onrechtmatig is. Als gevolg van dat besluit heeft hij schade geleden. De schadevergoeding die [eiser] vordert bestaat uit omzetderving, een goodwillvergoeding, kosten van juridische bijstand en de kosten van het leegrijden van de stalling.

3.3.

De provincie voert verweer en concludeert tot niet-ontvankelijk verklaring van [eiser] , althans tot afwijzing van diens vorderingen.

3.4.

Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.

4.De beoordeling

4.1.

De vraag die partijen verdeeld houdt, is of het besluit van de provincie van 15 november 2016 tot weigering van de (door het college verzochte) ontheffing onrechtmatig is. [eiser] stelt dat dit het geval is, omdat de Afdeling in de zaken van [naam 3] ten aanzien van de twee identieke andere besluiten van dezelfde datum heeft geoordeeld dat deze onrechtmatig zijn. Daarmee is volgens [eiser] ook de onrechtmatigheid van het besluit in zijn zaak gegeven. Volgens [eiser] is de provincie aansprakelijk voor de schade die hij als gevolg van het onrechtmatige besluit heeft geleden.

4.2.

De provincie betwist dat het besluit van 15 november 2016 onrechtmatig is. Het besluit van het college van 7 oktober 2016, en daarmee het besluit van de provincie van 15 november 2016, in de zaak van [eiser] heeft volgens de provincie formele rechtskracht. Het besluit van 15 november 2016 moet volgens de provincie voor rechtmatig worden gehouden en kan in een civiele procedure niet als grondslag dienen voor aansprakelijkheid van de provincie. Van een uitzondering op de formele rechtskracht is volgens de provincie geen sprake.

4.3.

De rechtbank oordeelt dat dit betoog slaagt. Dit oordeel wordt als volgt toegelicht.

4.4.

Volgens vaste rechtspraak komt formele rechtskracht toe aan een besluit van een bestuursorgaan waartegen een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang heeft opengestaan die niet, of niet met succes, is gebruikt. Dit betekent dat de burgerlijke rechter er in principe van moet uitgaan dat zo’n besluit wat betreft zijn wijze van totstandkoming en zijn inhoud in overeenstemming is met de geldende wettelijke voorschriften en met algemene rechtsbeginselen. De gedachte achter deze regel is dat een doelmatige taakverdeling tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter geboden is. Als uitgangspunt daarbij geldt dat de beslissing over de vraag of het overheidsbesluit jegens een belanghebbende onrechtmatig is, in een bestuursrechtelijke procedure wordt genomen. Dit uitgangspunt brengt mee dat de formele rechtskracht van een besluit eraan in de weg staat dat de burgerlijke rechter onrechtmatigheid van het besluit aan zijn beslissing ten grondslag legt indien dat besluit niet is vernietigd door de bestuursrechter of niet door het bestuursorgaan is ingetrokken of herroepen (zie recent HR 19 juli 2019, ECLI:NL:HR:2019:1278). Op het beginsel van de formele rechtskracht kan slechts in zeer klemmende gevallen een uitzondering worden gemaakt. Met het aanvaarden van zo’n uitzondering moet, gelet op de zwaarwegende belangen die beginsel dient, terughoudend worden omgegaan (HR 9 september 2005, ECLI:NL:HR:2005:AT7774).

4.5.

Tussen partijen is niet in geschil dat [eiser] geen hoger beroep heeft ingesteld tegen het vonnis van de rechtbank van 10 januari 2018, waarin zijn beroep tegen het besluit van 15 november 2016 ongegrond is verklaard. [eiser] meent echter dat in deze zaak een uitzondering moet worden gemaakt op die formele rechtskracht. Hij betoogt in dit verband dat uit de jurisprudentie volgt dat het beginsel van de formele rechtskracht steeds vaker opzij wordt gezet en verwijst hiervoor naar de uitspraak van de Hoge Raad van 19 juni 2019, ECLI:NL:HR:2019:1278, waarin de Hoge Raad in een specifieke categorie gevallen een uitzondering op de formele rechtskracht heeft geformuleerd. Het is evident dat het in onderhavige zaak niet gaat om een besluit dat aan de orde was in de hiervoor beschreven uitspraak. Daarin oordeelde de Hoge Raad immers dat een uitzondering is gerechtvaardigd indien sprake is van een besluit, inhoudende (1) een overheidstoestemming voor een activiteit die (2) schade aan personen en zaken kan veroorzaken waarbij (3) de overheid de risico’s op schade dient te onderzoeken en (4) zij deze risico’s moet afwegen tegen het belang dat die activiteit plaatsvindt.

4.6.

Het betoog van [eiser] komt erop neer dat vaststaat dat het besluit van 15 november 2016 ten aanzien van hem onrechtmatig was, omdat de Afdeling ten aanzien van twee identieke besluiten in het door [naam 3] ingestelde hoger beroep heeft geoordeeld dat deze onrechtmatig waren. De formele rechtskracht staat er volgens [eiser] om die reden niet aan in de weg dat de burgerlijke rechter de vraag beantwoordt of het besluit van 15 november 2016 in zijn zaak onrechtmatig is.

4.7.

Dit betoog van [eiser] gaat niet op. Het besluit van 15 november 2016 in de zaak van [eiser] is een afzonderlijk besluit dat los staat van de besluiten in de zaken van [naam 3] Nu [eiser] geen hoger beroep heeft ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank van 10 januari 2018, heeft het besluit van het college van 7 oktober 2016, en daarmee ook het besluit van de provincie van 15 november 2016, formele rechtskracht gekregen en staat de rechtmatigheid van deze besluiten vast. Dat de Afdeling ook in de zaak van [eiser] zou hebben geoordeeld dat het besluit van 15 november 2016 van de provincie onrechtmatig was en het besluit van 7 oktober 2016 zou hebben vernietigd als hij in hoger beroep was gegaan – zoals [eiser] stelt – maakt dat niet anders. Het beginsel van formele rechtskracht geldt namelijk ook als vaststaat dat het besluit zou zijn vernietigd als het bestuursrechtelijk zou zijn aangevochten (zie HR 16 mei 1986, NJ 1986, 723). [eiser] had voor dat oordeel dan ook de daarvoor geëigende bestuursrechtelijke procedure kunnen en moeten bewandelen. Zijn rechtsbescherming was met die route voldoende gewaarborgd en de door hem geschetste situatie rechtvaardigt dus ook geen uitzondering op het beginsel van de formele rechtskracht.

4.8.

[eiser] heeft nog aangevoerd dat hij om diverse redenen geen hoger beroep heeft kunnen instellen tegen de uitspraak van de rechtbank van 10 januari 2018. Volgens [eiser] had de gemeente een last onder dwangsom aan hem opgelegd en wilde de gemeente een uitspraak van de Afdeling niet afwachten. [eiser] werd naar eigen zeggen onder druk gezet en heeft ervoor gekozen om het verbeuren van dwangsommen te voorkomen, omdat hij deze dwangsommen niet kon betalen. Ook heeft [eiser] op de mondelinge behandeling naar voren gebracht dat hij heeft afgezien van hoger beroep, omdat hij dit mentaal en financieel niet meer kon opbrengen.

4.9.

De rechtbank oordeelt dat de door [eiser] aangevoerde omstandigheden geen reden vormen die een uitzondering rechtvaardigen op het beginsel van formele rechtskracht. Zonder nadere toelichting – die heeft [eiser] ook niet gegeven – valt niet in te zien dat de last onder dwangsom die de gemeente aan [eiser] heeft opgelegd eraan in de weg stond om hoger beroep in te stellen tegen de uitspraak van de rechtbank van 10 januari 2018. De omstandigheid dat [eiser] niet in staat zou zijn geweest om hoger beroep in te stellen vormt evenmin een reden om de formele rechtskracht opzij te zetten.

4.10.

Tot slot heeft [eiser] nog betoogd dat de provincie impliciet heeft erkend dat het besluit van 15 november 2016 onrechtmatig was. [eiser] heeft in dat kader gewezen op de omstandigheid dat de provincie in 2019 (alsnog) een besluit tot ontheffing heeft genomen, waarna het college in 2019 een omgevingsvergunning aan [eiser] heeft verleend.

4.11.

In het algemeen geldt dat de regel van de formele rechtskracht uitzondering lijdt indiende burger en het overheidslichaam het erover eens zijn dat de door het overheidslichaam genomen beschikking onrechtmatig was. Daartoe is voldoende dat de burger zich op het standpunt stelt dat van onrechtmatigheid sprake is en hij uit de verklaringen en gedragingen van het overheidslichaam begrijpt en in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs mag begrijpen dat het overheidslichaam die onrechtmatigheid erkent, zodat er geen geschil meer is dat door de bestuursrechter zou moeten worden beslist (HR 18 juni 1993,
NJ1993, 642).

4.12.

Voor zover [eiser] heeft bedoeld dat uit het in 2019 door de provincie genomen ontheffingsbesluit volgt dat zij het eerdere besluit van 15 november 2016 onrechtmatig acht, kan dit betoog niet slagen. Het is niet in geschil dat de provincie het besluit tot instemming met de verzochte ontheffing in 2019 heeft genomen naar aanleiding van een nieuwe door [eiser] ingediende aanvraag voor een omgevingsvergunning. De provincie heeft verder toegelicht dat zij de verzochte ontheffing
ex nuncheeft getoetst, dus met afweging van nieuwe feiten en omstandigheden, waaronder de inmiddels gewezen uitspraak van de Afdeling van 27 december 2018 in de zaken van [naam 3] Volgens de provincie bestonden er op grond van de provinciale verordening op het toetsingsmoment geen beperkingen die in de weg stonden aan het verlenen van een ontheffing met ingang van de datum waarop de ontheffing is verleend, zodat de provincie die ontheffing ook heeft verleend. Anders dan [eiser] stelt, kan uit het voorgaande niet worden afgeleid dat de provincie met dit nieuwe besluit erkent dat het besluit van 15 november 2016 onrechtmatig is. Dit besluit ziet immers niet op de periode die aan dit besluit vooraf gaat en komt dus ook niet in de plaats van het besluit van 15 november 2016. De enkele omstandigheid dat de provincie bij de besluitvorming over het nieuwe ontheffingsverzoek rekenschap heeft gegeven van de uitspraak van de Afdeling is daartoe onvoldoende.

4.13.

De rechtbank concludeert dat van een (al dan niet impliciete) erkenning van onrechtmatigheid van het besluit van 15 november 2016 door de provincie geen sprake is.

4.14.

Tot slot heeft [eiser] naar voren gebracht dat het gebied waarvan zijn perceel deel uitmaakt sinds 1994 niet meer is ontwikkeld en dat hij als ondernemer feitelijk op een zijspoor is gezet. [eiser] heeft echter niet toegelicht welk concreet handelen hij de provincie in dit verband verwijt en hoe dergelijk handelen zich verhoudt tot het besluit van 15 november 2016. Zonder nadere onderbouwing, die ontbreekt, valt niet in te zien waarom die omstandigheid een uitzondering op de formele rechtskracht rechtvaardigt. Voor zover [eiser] hiermee (ook) nog heeft bedoeld te betogen dat de provincie – los van het besluit van 15 november 2016 – onrechtmatig jegens hem heeft gehandeld, geldt dat hij daartoe onvoldoende heeft gesteld, zodat ook deze stelling wordt verworpen.

4.15.

De conclusie van het voorgaande is dat er geen aanleiding bestaat om af te wijken van het uitgangspunt dat aan het besluit van het college van 7 oktober 2016, en daarmee het besluit van de provincie van 15 november 2016, formele rechtskracht toekomt en dat van de rechtmatigheid daarvan moet worden uitgegaan. Nu niet is gebleken dat de provincie onrechtmatig heeft gehandeld, moeten de vorderingen van [eiser] worden afgewezen.

4.16.

[eiser] wordt als de in het ongelijk gestelde partij veroordeeld in de proceskosten aan de kant van de provincie.

4.17.

De proceskosten worden aan de kant van de provincie begroot op € 4.200 aan griffierecht en € 3.540 aan salaris advocaat (tarief V € x 2,0 punt), in totaal € 7.740. De over de proceskosten gevorderde rente zal worden toegewezen op de wijze zoals in het dictum vermeld.

4.18.

De rechtbank zal, zoals gevorderd, de nakosten begroten conform het daarop toepasselijke liquidatietarief.

5.De beslissing

De rechtbank:

5.1.

wijst de vorderingen van [eiser] af;

5.2.

veroordeelt [eiser] in de proceskosten, aan de kant van de provincie tot op heden begroot op € 7.740, en op € 163 aan nog te maken nakosten, te vermeerderen met € 85 in geval van betekening, te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW over dit bedrag te rekenen vanaf de 15e dag na betekening van dit vonnis tot aan de dag van volledige betaling van de proceskosten;

5.3.

verklaart dit vonnis voor wat betreft de veroordeling onder 5.2 uitvoerbaar bij voorraad.

Dit vonnis is gewezen door mr. J.S. Honée en in het openbaar uitgesproken op 13 juli 2022.^[1]