Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 20/7159
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 december 2022 in de zaak tussen
[eiser] , eiser, uit [woonplaats] ,
en
het college van burgemeester en wethouders van Leiden, verweerder
(gemachtigde: mr. J.J. Turenhout).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Woningstichting Ons Doel, te Leiden (vergunninghoudster).
Woningstichting Ons Doel, te Leiden (vergunninghoudster).
Inleiding
Bij besluit van 15 april 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend voor het tijdelijk plaatsen van 16 wooneenheden en het realiseren van een verharde baan betontegels met in- en uitrit aan de Verdamstraat voor een periode tot en met 15 april 2030.
Tegen het primaire besluit is door meerdere personen, waaronder eiser, bezwaar gemaakt. Met het besluit van 2 oktober 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 november 2022. Eiser was aanwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder waren voorts aanwezig [A] en [B] . Namens vergunninghoudster was aanwezig [C] .
Beoordeling door de rechtbank
1. Vergunninghoudster wil op het grasveld aan de Verdamstraat-Fruinlaan (de locatie) 16 tijdelijke wooneenheden bouwen (het bouwplan). Deze wooneenheden zijn bestemd voor ex-thuis- en daklozen. Op 20 december 2019 heeft vergunninghoudster hiertoe een omgevingsvergunning aangevraagd bij verweerder.
2. Ter plaatse van het bouwplan zijn de bestemmingsplannen “paraplubestemmingsplan stedenbouwkundige bepalingen bouwverordening” en het bestemmingsplan “Zuidelijke schil 2009” van kracht en geldt de bestemming “Groenvoorzieningen” en de overkoepelende bestemming “Beschermd stadsgezicht”. Het gebruik van de 16 wooneenheden is hiermee in strijd.
3. Om het bouwplan mogelijk te maken, heeft verweerder de gevraagde vergunning aan vergunninghoudster verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, in samenhang gelezen met artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) voor de duur van tien jaren. Aan de tijdelijke omgevingsvergunning is de voorwaarde gekoppeld dat de wooneenheden na tien jaar moeten worden verwijderd en dat het veld ter plaatse in zijn oorspronkelijke staat hersteld dient te worden. Met het bestreden besluit heeft verweerder de tegen het primaire besluit ingediende bezwaren, onder verwijzing naar het advies van de Regionale Commissie Bezwaarschriften, ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.
4. Eiser woont aan de [adres] [nummer] . Zijn woning grenst aan het grasveld waarop de wooneenheden voorzien zijn. Het is daarom denkbaar dat hij daarvan directe gevolgen kan ondervinden. De rechtbank vindt daarom dat eiser belanghebbende is bij het bestreden besluit.
Belangen omwonenden
5. In zijn beroepschrift stelt eiser dat ook andere omwonenden bezwaren hebben tegen de komst van de wooneenheden en de manier waarop het bouwplan tot stand is gekomen. Aangezien eiser niet optreedt namens andere omwonenden, kunnen hun belangen geen rol spelen bij de beoordeling van het beroep. De rechtbank zal zich daarom beperken tot eisers belangen, voor zover die door hem zijn aangevoerd.
Omvang van het geding
6. Blijkens het beroepschrift is eiser het op meerdere onderdelen niet eens met de uitspraak van de voorzieningenrechter van 21 juli 2020 [1] . Niet deze uitspraak maar het bestreden besluit ligt in deze procedure ter beoordeling voor. Voor zover de beroepsgronden van eiser zijn gericht tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter kunnen deze daarom niet tot vernietiging van het bestreden besluit leiden. De rechtbank gaat daarom voorbij aan wat eiser hierover heeft aangevoerd.
Artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II van het Bor
7.1.
Eiser stelt dat artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van Bijlage II van het Bor het mogelijk maakt om grote bouwprojecten, ondanks strijdigheid met het bestemmingsplan, toe te staan. Eiser vindt deze afwijkingsmogelijkheid veel te ruim. Deze dient ingeperkt te worden. Verweerder heeft ook geen beleidsregels opgesteld om nadere invulling te geven aan die afwijkingsmogelijkheid. Dat is een ernstige omissie. Eiser stelt verder dat de omgevingsvergunning ten onrechte is verleend met toepassing van artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van Bijlage II van het Bor. Volgens eiser kon deze bepaling in dit geval niet toegepast worden, omdat de omgevingsvergunning een stedelijk ontwikkelingsproject mogelijk maakt. Eiser wijst erop dat zijn wijk niet te vergelijken is met een drukke binnenstad of nieuwbouwwijk. De door verweerder aangehaalde zaak [2] over de omgevingsvergunning voor het plaatsen van 16 wooneenheden in Nuenen is volgens eiser geen vergelijkbaar geval, omdat in die zaak door de eigenaar van een belendend leegstaand bedrijfspand werd geprocedeerd en de wooneenheden werden geplaatst op een verwaarloosd veldje zonder speelfunctie.
7.2.
De rechtbank overweegt dat artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van Bijlage II van het Bor verweerder de bevoegdheid geeft om een ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar toe te staan. Voor de toepasbaarheid van dit artikel is uitsluitend vereist dat het mogelijk en aannemelijk moet zijn dat de vergunde activiteit zonder onomkeerbare gevolgen kan worden beëindigd. Uit het dossier blijkt dat het feitelijk mogelijk is om de wooneenheden weer van de locatie te verwijderen. De door eiser gestelde (onomkeerbare) inbreuk op zijn privacy, uitzicht en lichtinval, zijn aspecten die aan de orde komen bij de beoordeling van het woon- en leefklimaat.
Hoewel de bevoegdheid op grond van artikel 4 van bijlage II van het Bor vaak als regeling voor kruimelgevallen wordt geduid, kunnen daarmee, zoals eiser terecht opmerkt, ook grootschalige bouwprojecten worden vergund. Het al dan niet gebruik maken van die bevoegdheid behoort tot de discretionaire bevoegdheid van verweerder. Verweerder beschikt hierbij over beleidsruimte. Het is aan verweerder om te bepalen of hij die beleidsruimte nader invult door beleidsregels op te stellen. In dit geval heeft verweerder van deze mogelijkheid geen gebruik gemaakt, waardoor verweerder van geval tot geval zal moeten toelichten waarom van de afwijkingsmogelijkheid gebruik is gemaakt.
7.3.
Ingevolge artikel 5, zesde lid, van Bijlage II van het Bor is artikel 4, onderdeel 11, niet van toepassing op een activiteit als bedoeld in onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (Besluit mer). In categorie D 11.2, kolom 1, van de bijlage bij het Besluit mer zijn, voor zover hier van belang, als activiteiten opgenomen: de aanleg, wijziging of uitbreiding van een stedelijk ontwikkelingsproject.
7.4.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State [3] (de Afdeling) hangt het antwoord op de vraag of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van het Besluit mer af van de concrete omstandigheden van het geval, waarbij onder meer aspecten als de aard en de omvang van de voorziene ontwikkeling een rol spelen. Het antwoord op de vraag of een activiteit kan worden aangemerkt als een activiteit als bedoeld in onderdeel D, kolom 1, categorie 11.2, van de bijlage bij het Besluit mer, is niet afhankelijk van het antwoord op de vraag of per saldo aanzienlijke negatieve gevolgen voor het milieu kunnen ontstaan.
7.5.
Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de bouw van 16 wooneenheden niet als een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in het Besluit mer kan worden aangemerkt. Niet in geschil is dat de wooneenheden een totale gezamenlijke oppervlakte van ongeveer 330 m² hebben en een hoogte van ongeveer 8 m. Het ruimtebeslag en de ruimtelijke uitstraling van het bouwplan is beperkt. Daarbij komt dat de locatie van het bouwplan is gelegen in een stedelijke omgeving, waar de omliggende woningen en woontorens groter en hoger zijn dan de wooneenheden. Dat de stedelijkheid van de omgeving per buurt kan verschillen, doet daaraan niet af. Anders dan eiser veronderstelt, is voor de beoordeling van de vraag of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject niet van belang wie tegen de omgevingsvergunning opkomt of wat de oude functie van het perceel was, maar spelen aspecten als de aard en de omvang van de voorziene ontwikkeling een rol. Het bouwplan vertoont in die zin gelijkenis met het bouwplan dat aan de orde was in voormelde uitspraak van de Afdeling van 18 november 2020 en door de Afdeling ook niet als stedelijk ontwikkelingsproject is aangemerkt.
Woon- en leefklimaat
8.1.
Eiser betoogt, kort samengevat, dat het bouwplan leidt tot een onaanvaardbare aantasting van zijn woon- en leefklimaat. Eiser vreest een verlies aan privacy, uitzicht, lichtinval en rust. Eiser stelt dat, nu de wooneenheden inmiddels geplaatst zijn, is gebleken dat er vanaf de trappen en de galerij van de wooneenheden een vrije en daardoor zeer hinderlijke inkijk in zijn woonkamer ontstaat. Eiser stelt verder dat verweerder niet is ingegaan op het verzoek van omwonenden om een raamwerk met klimop aan de kopgevel te plaatsen.
8.2.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de wooneenheden op een redelijke afstand van de woning van eiser staan. Er is geen inkijk vanuit de wooneenheden in de woning van eiser. Aan de kant van de Verdamstraat worden de wooneenheden aan het zicht onttrokken door een bestaand hekwerk met een haag. De wooneenheden hebben een hoogte van 8 meter vanaf het maaiveld en dat is aanmerkelijk lager dan de bestaande woningen in de omgeving. De wooneenheden zullen daarom niet leiden tot een grote aantasting van zicht en licht. Daarnaast volgt uit de bezonningsstudie dat de wooneenheden niet zullen zorgen voor schaduwwerking op de bestaande woningen, aldus verweerder. Verweerder verwacht verder geen onaanvaardbare overlast van de nieuwe bewoners van de wooneenheden.
8.3.
De rechtbank stelt vast dat het wooneenhedencomplex wordt uitgevoerd zonder ramen in de kopse zijdes, zodat bij de woning van eiser geen sprake zal zijn van inkijk vanuit de nieuwe wooneenheden. Wel is enige inkijk mogelijk vanaf de trappen en galerij die tot de wooneenheden leiden. Deze inkijk is echter niet van dien aard dat sprake is van een zodanig onaanvaardbare aantasting van de privacy van eiser dat dit een belemmering is voor het verlenen van de omgevingsvergunning. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de afstand tussen de woning van eiser en de kopse kant van het wooneenhedencomplex ruim 21 meter bedraagt. Ook zullen de trappen en de galerij met name worden gebruikt om de wooneenheden te betreden en te verlaten.
8.4.
Met betrekking tot het uitzicht overweegt de rechtbank als volgt. Ter zitting heeft vergunninghoudster toegelicht dat aan de kant de Burggravenlaan een hekwerk met klimop is geplaatst. Aan de kant van de Verdamstraat, waar eiser woont, is dat niet gebeurd, omdat niet alle omwonenden aan die zijde met een scherm instemden. Ook liggen de woningen aan de Verdamstraat verder van het wooneenhedencomplex vandaan dan de woningen aan de kant van de Burggravenlaan. De rechtbank stelt vast dat zich tussen de wooneenheden en de woning van eiser een hekwerk en een heg bevindt. Ook is een bomenrij aanwezig. Hierdoor wordt het zicht vanuit de woning van eiser enigszins beperkt, maar niet geheel weggenomen. Vanaf de eerste verdieping heeft eiser in elk geval zicht op de wooneenheden. Door het bouwplan zal het uitzicht van eiser daarom wijzigen, maar volgens vaste rechtspraak bestaat er geen recht op (het behoud van) vrij uitzicht. Dit geldt zeker in een stedelijke omgeving, waarvan in dit geval sprake is. Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van een zodanige belemmering van het uitzicht dat verweerder het bouwplan niet mocht toestaan.
8.5.
Verweerder heeft een bezonningsstudie laten uitvoeren naar de gevolgen van het bouwplan voor de bezonning. Uit deze studie volgt dat dat de wooneenheden geen schaduw veroorzaken ter plaatse van de woning van eiser. De stelling dat sprake is van een ernstige aantasting van de lichtinval in zijn woning heeft eiser niet onderbouwd. De rechtbank ziet in hetgeen eiser heeft aangevoerd dan ook geen reden voor het oordeel dat het bouwplan zal zorgen voor een onaanvaardbare vermindering van de lichtinval bij zijn woning.
8.6.
Ten slotte heeft eiser aangevoerd dat het minder rustig zal zijn in de omgeving. Naar de rechtbank begrijpt, doelt eiser hiermee op mogelijke geluidsoverlast. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat van onaanvaardbare geluidhinder geen sprake zal zijn. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de wooneenheden elk door één persoon zullen worden bewoond, zodat er hooguit 16 personen in de buurt bij komen. De rechtbank acht het niet aannemelijk dat deze 16 personen voor zoveel geluidsoverlast zullen zorgen dat dit als onaanvaardbaar moet worden beschouwd. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiser enige geluidhinder te dulden heeft, zeker nu hij in een stedelijke omgeving woont.
8.7.
Gelet op het voorgaande concludeert de rechtbank dat de negatieve gevolgen niet zo groot zijn dat niet meer kan worden gesproken van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor eiser. Er bestaat daarom geen grond voor het oordeel dat verweerder de omgevingsvergunning om die reden niet mocht verlenen.
Het grasveld
9.1.
Eiser heeft verder aangevoerd dat de plaatsing van de wooneenheden leidt tot een verlies van een substantieel deel van het speelveld.
9.2.
Volgens verweerder zijn de wooneenheden nodig voor ex-thuis- en daklozen en blijft het grasveld grotendeels geschikt voor sport en recreatie. Het grasveld zal in overleg met omwonenden opnieuw worden ingericht, waardoor er sprake is van compensatie in kwalitatieve zin. Bovendien zijn op korte afstand andere locaties voor sporten en spelen aanwezig.
9.3.
De rechtbank begrijpt dat eiser het groen en de speelvoorziening wil behouden. Zij is echter van oordeel dat verweerder zich, gelet op de onder 9.2. genoemde overwegingen, in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het gedeeltelijke verlies van groen en de speelvoorziening niet maakt dat de tijdelijke wooneenheden niet geplaatst kunnen worden.
Beschermd stadsgezicht
10.1.
Eiser heeft gesteld dat de wooneenheden een definitieve aantasting betekenen van de architectonische, stedenbouwkundige en cultuurhistorische waarden van de wijk.
10.2.
De rechtbank stelt vast dat voor de tijdelijke wooneenheden geen welstandsadvies is vereist. Nu de wooneenheden op geruime afstand van de omliggende panden aan de Verdamstraat en de Kernstraat staan in het openbaar groen, heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de wooneenheden geen afbreuk doen aan de kwaliteit van die (beeldbepalende) panden.
Alternatieven
11.1.
Eiser stelt voorts dat verweerder geen eerlijk en zorgvuldig onderzoek heeft gedaan naar alternatieve locaties. De door verweerder gehanteerde afwegingscriteria zijn niet toetsbaar en niet transparant. Op basis van willekeurige criteria zijn de door de omwonenden voorgestelde locaties afgewezen, waarbij de criteria in de loop van het proces ook nog eens zijn veranderd. Een aantal locaties dat is afgewezen, is volgens eiser toch geschikt als alternatieve locatie. Als voorbeeld noemt hij de locatie aan de Van Vollenhovenkade. Gelet op de uitkomst van een referendum dat is gehouden over de herinrichting van het Roomburgerpark komt deze locatie wel in aanmerking als alternatieve locatie.
11.2.
Verweerder heeft onderzoek gedaan naar de 21 alternatieve locaties die door omwonenden zijn aangedragen. De uitkomsten van het alternatievenonderzoek zijn vastgelegd in de ‘aanvullende quick scan ruimtelijke inpassing’ van februari 2020. In deze aanvullende quick scan zijn de alternatieve locaties beoordeeld aan de hand van een door verweerder vastgesteld afwegingskader. Deze toets leverde één alternatieve potentiële locatie op aan de Octavialaan. Deze locatie vormde volgens verweerder geen alternatief voor de locatie aan de Verdamstraat, omdat op de Octavialaan geen gelijkwaardig resultaat kon worden behaald met aanmerkelijk minder bezwaren. Om die reden en om verdere vertraging en aanzienlijke meerkosten te voorkomen heeft verweerder vastgehouden aan de locatie aan de Verdamstraat.
11.3.
Bij de beoordeling of een omgevingsvergunning dient te worden verleend, vormt het bouwplan zoals dat is ingediend het uitgangspunt. Indien dit bouwplan op zichzelf aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven slechts dan tot het onthouden van medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. [4]
11.4.
Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken dat het onderzoek naar de voorgestelde alternatieve locaties onzorgvuldig is geweest. Uit de aanvullende quick scan volgt dat alle locaties zijn beoordeeld aan de hand van vaste en kenbare criteria. Daarbij is dezelfde methode en zijn dezelfde criteria gehanteerd die verweerder heeft gebruikt om te komen tot de huidige locatiekeuze aan de Verdamstraat. De omstandigheid dat de locatie aan de Verdamstraat in een eerder stadium ongeschikt werd geacht en later, na aanpassing van de criteria op aangeven van de raadscommissies en na een nieuwe inventarisatie, als meest geschikte locatie voor de plaatsing van de wooneenheden werd geselecteerd, maakt dat niet anders.
Verweerder erkent verder dat bij het alternatievenonderzoek het wooneenhedencomplex in een aantal gevallen op een andere plek binnen de voorgestelde locatie is gepositioneerd en beoordeeld. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat hij dat heeft gedaan omdat de voorgestelde plek niet geschikt was vanwege de aanwezigheid van bijvoorbeeld (gas)leidingen. Daarmee heeft verweerder getracht de voorgedragen locaties zoveel mogelijk geschikt te maken als alternatieve locatie. De rechtbank ziet geen aanleiding om hieraan te twijfelen. Ook in zoverre is daarom geen sprake van een onzorgvuldig onderzoek. Eisers stelling dat de quick scan tal van misleidingen en onwaarheden bevat, is niet onderbouwd.
Met betrekking tot de locatie aan de Van Vollenhovenkade is in de quick scan opgenomen dat die locatie bij het project Wijksportpark Roomburg behoort en daarom geen voorkeurslocatie is. Voor zover deze plek inmiddels wel geschikt zou zijn geworden als alternatieve locatie, is dat een omstandigheid die dateert van na het bestreden besluit, zodat verweerder daarmee geen rekening heeft hoeven houden. Dat geldt ook voor andere aangedragen alternatieve locaties die zijn afgevallen vanwege andere plannen met die locaties, maar waarvan die plannen tot op heden nog niet zijn gerealiseerd.
11.5.
De rechtbank concludeert dat eiser niet heeft onderbouwd dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit sprake was van een alternatieve locatie met aanmerkelijk minder bezwaren dan de vergunde locatie van het bouwplan.
Participatie
12.1.
Eiser stelt, kort samengevat, dat hij als omwonende onvoldoende is betrokken bij de totstandkoming van het bouwplan.
12.2.
De rechtbank stelt vast dat omwonenden in de gelegenheid zijn gesteld hun mening te geven over het bouwplan en een onderzoek te (laten) verrichten naar een alternatieve locatie. Zoals verweerder terecht heeft opgemerkt, is het volgen van een participatietraject geen vereiste voor toekenning van de omgevingsvergunning waar het hier om gaat. Alleen al om die reden kunnen eventuele gebreken in het participatietraject niet aan vergunningverlening in de weg staan.
Conclusie
13. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Er bestaat ook geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.B. Wijnholt, rechter, in aanwezigheid van mr. L.F.A. Bouwens-Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 28 december 2022.
Griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.