Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Amsterdam
Bestuursrecht
zaaknummers: NL22.25050 (beroep) en NL22.23325 (voorlopige voorziening)
uitspraak van de meervoudige kamer en de voorzieningenrechter in de zaken tussen
[eiser 1] ,
[eiser 2] ,
[eiser 3] ,
[eiser 4], eisers
V-nummers: [nummer] , [nummer] , [nummer] en [nummer]
(gemachtigde: mr. V.M. Oliana),
en
de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. G.A. Dictus).
Wat is de aanleiding voor deze rechtszaak?
Op 1 april 2022 heeft [referent] (referent) voor eisers een aanvraag voor een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) ingediend. Bij besluit van 18 oktober 2022 (het besluit) heeft verweerder de gevraagde mvv’s verleend. Vanaf 18 april 2023 kunnen eisers een afspraak maken bij de Nederlandse ambassade in Istanbul om hun mvv-sticker aan te vragen.
Eisers hebben op 15 november 2022 bezwaar gemaakt tegen het deel van het besluit waarin staat dat zij hun mvv’s pas vanaf 18 april 2023 kunnen ophalen. Met toestemming van verweerder hebben eisers het bezwaar op 7 december 2022 ingediend als beroepschrift (sprongberoep). [1] Ook hebben eisers de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht om een voorlopige voorziening te treffen in die zin dat de verweerder wordt opgedragen om de al toegekende mvv’s binnen 24 uur na de uitspraak af te geven.
De rechtbank heeft het beroep, samen met het verzoek om een voorlopige voorziening, op 21 december 2022 op zitting behandeld. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde en mr. C.J. Ullersma. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Ook waren op de zitting aanwezig mr. [naam 1] en mr. [naam 2] namens verweerder.
Conclusie
De rechtbank stelt eisers
in het gelijk.Naar het oordeel van de rechtbank is de nareisregeling in strijd met de Vw [2] 2000 en de Gezinsherenigingsrichtlijn. [3] Ook mag verweerder de regeling niet toepassen om in de toekomst een onmenselijke situatie te voorkomen. Het is namelijk de vraag of verweerder om die reden een maatregel mag treffen die in strijd is met de wet. Bovendien heeft verweerder niet duidelijk gemaakt dat het nu nodig is en er geen andere oplossing is. Daarom moet verweerder eisers direct toelaten in Nederland. Zij hoeven niet maximaal een half jaar te wachten.
in het gelijk.Naar het oordeel van de rechtbank is de nareisregeling in strijd met de Vw [2] 2000 en de Gezinsherenigingsrichtlijn. [3] Ook mag verweerder de regeling niet toepassen om in de toekomst een onmenselijke situatie te voorkomen. Het is namelijk de vraag of verweerder om die reden een maatregel mag treffen die in strijd is met de wet. Bovendien heeft verweerder niet duidelijk gemaakt dat het nu nodig is en er geen andere oplossing is. Daarom moet verweerder eisers direct toelaten in Nederland. Zij hoeven niet maximaal een half jaar te wachten.
De overwegingen van de rechtbank
Komen eisers in aanmerking voor vrijstelling van het griffierecht?
1. Eisers hebben verzocht om hen vrij te stellen van de verplichting om griffierecht te betalen vanwege betalingsonmacht. Eisers hebben dit beroep voldoende onderbouwd. De rechtbank wijst het verzoek om vrijstelling van het griffierecht toe.
Inleiding en achtergronden van deze zaak
2. Op 22 maart 2022 is aan referent een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde verleend. Referent heeft de vluchtelingenstatus. Hij heeft op 1 april 2022 een mvv nareis aangevraagd voor zijn vrouw en hun drie kinderen. Dat eisers in aanmerking komen voor de gevraagde mvv is niet in geschil. Deze aanvraag is namelijk ingewilligd. Het gaat in deze zaak alleen om de vraag of verweerder heeft mogen bepalen dat eisers de mvv-stickers met ingang van 18 april 2023 kunnen ophalen, tenzij referent eerder over geschikte huisvesting beschikt.
3.1.
In de afgelopen maanden, vooral in de zomerperiode, zijn er grote problemen geweest in de asielopvang. Met name de situatie bij het centrale aanmeldpunt in Ter Apel was nijpend. Grote aantallen mensen hebben buiten moeten slapen omdat de locatie te vol was en ook elders geen tijdelijke opvang kon worden geboden. De capaciteit van de verschillende reguliere locaties is al een flinke tijd niet toereikend, met als gevolg dat veel vreemdelingen worden opgevangen in nood- en crisisopvanglocaties.
3.2.
De Staat heeft ervoor gekozen om deze problemen te bestrijden met een pakket van maatregelen, die bij brief van 26 augustus 2022 aan de Tweede Kamer zijn aangekondigd. Een van de maatregelen is de nareismaatregel die hier aan de orde is. Deze specifieke maatregel is nader uitgewerkt in een informatiebericht van 3 oktober 2022. [4] De maatregel komt erop neer dat gezinsleden vanaf het moment van verlening van de mvv in beginsel zes maanden moeten wachten tot ze hun mvv daadwerkelijk mogen ophalen. De wachttermijn mag in ieder geval niet langer zijn dan zes maanden en de totale termijn vanaf het moment van de aanvraag om een mvv tot het afhalen van de mvv niet langer dan vijftien maanden. Als de referent passende huisvesting heeft, gelden deze regels niet en mogen de gezinsleden direct de mvv ophalen.
Is de mededeling dat eisers op 18 april 2023 mogen inreizen op rechtsgevolg gericht?
4. De rechtbank is van oordeel dat de mededeling dat eisers de mvv-stickers op 18 april 2023 kunnen ophalen, tenzij referent eerder over geschikte huisvesting beschikt, op rechtsgevolg is gericht. Eisers kunnen daardoor namelijk niet eerder Nederland inreizen. Dat betekent dat ze dus geen toegang tot Nederland krijgen vóór 18 april 2023. De rechtbank volgt niet het standpunt van verweerder dat de mededeling de feitelijke uitvoering betreft, vergelijkbaar met bijvoorbeeld het moment van uitbetalen van een verleende uitkering. Een uitkering wordt immers altijd met een bepaalde ingangsdatum verleend. Het feit dat een betrokkene later uitbetaald krijgt, verandert dit niet. Dat is niet zo met de mededeling aan eisers; zij mogen door die mededeling pas later Nederland inreizen.
Is de nareismaatregel in overeenstemming met het nationale en het Europese recht?
5.1.
Vervolgens is het de vraag of de nareismaatregel in overeenstemming is met artikel 2r van de Vw 2000. Daarin staat dat als verweerder besluit tot verlening van een mvv, hij de aanvrager daarvan schriftelijk in kennis stelt en dat de mvv tot uiterlijk drie maanden na de dagtekening van de kennisgeving wordt afgegeven. Het gezinslid kan de mvv dus in beginsel direct na de kennisgeving van de verlening ophalen. Dit artikel is op dat onderdeel een uitwerking van artikel 13, eerste lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn, waar eisers ook een beroep op hebben gedaan. [5] Daarin is geregeld dat zodra het verzoek om gezinshereniging is aanvaard, de lidstaat het gezinslid de toegang toestaat en alle medewerking biedt bij het verkrijgen van de benodigde visa.
5.2.
Eisers betogen terecht dat de nareismaatregel in strijd is met artikel 2r van de Vw 2000. De nareismaatregel betekent immers in hun geval dat ze maanden moeten wachten tot ze de mvv’s mogen ophalen. Artikel 2r van de Vw 2000 biedt, anders dan door verweerder is betoogd, helemaal geen ruimte om een mvv niet direct af te geven, maar pas na het verstrijken van een wachttijd van (maximaal) zes maanden. Bij gebreke aan beleids- of beslissingsruimte op dit onderdeel kan verweerder hier geen verdere invulling aan geven, bij beleid of anderszins. Het betoog van verweerder dat uit artikel 2p van de Vw 2000 niet volgt wanneer de mvv moet worden afgegeven, baat verweerder niet. [6] Uit artikel 2r van de Vw 2000 blijkt dit immers wel.
5.3.
Daarnaast is het introduceren van een wachttijd voor de gezinsleden in strijd met het doel van artikel 2r van de Vw 2000 en het daaraan ten grondslag liggende artikel 13, eerste lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn. Zoals gezegd regelt artikel 2r van de Vw 2000 dat een mvv in beginsel direct na de positieve beschikking kan worden afgehaald. Hiermee draagt deze bepaling bij aan de snelle toegang en de volledige medewerking van de autoriteiten die artikel 13, eerste lid, van de Gezinsherenigingrichtlijn vereist. De nareismaatregel en de daaraan gekoppelde wachttijd voor de gezinsleden van maximaal zes maanden heeft juist het tegenovergestelde effect. Sterker nog, de nareismaatregel heeft als expliciet doel om de toegang van nareizende familieleden zoals eisers gedurende maanden op te schorten. Daarmee is de nareismaatregel ook in strijd met artikel 13, eerste lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn.
5.4.
Verweerder heeft gesteld dat artikel 13, eerste lid, van de richtlijn een open norm bevat die een zekere beoordelingsvrijheid laat aan de lidstaten en dat in ieder geval niet uit deze bepaling volgt dat onmiddellijk toegang zou moeten worden verleend. De rechtbank volgt dit standpunt niet. Artikel 13, eerste lid, van de richtlijn geeft duidelijk aan dat zodra gezinshereniging wordt toegestaan, de toegang moet worden verleend. Daarin is geen beleids- of beoordelingsvrijheid voor verweerder te vinden. Onmiddellijke [7] toegang nadat toestemming is verleend, is de norm die uit deze bepaling volgt. Dat blijkt ook uit de verschillende taalversies van dit artikel. [8] Onze nationale wetgever heeft dat overigens ook zo opgevat, zo blijkt uit de formulering van het al eerder genoemde artikel 2r van de Vw 2000. Het feit dat in de richtlijn geen termijn in dagen, weken, maanden of iets dergelijks is opgenomen, betekent niet dat verweerder een dergelijke beleids- of beoordelingsruimte toch heeft. Het woord ‘zodra’ is rechtstreeks gekoppeld aan ‘toegang’. Na het toestaan van de gezinshereniging, zoals bij eisers is gebeurd, mogen daarom geen voorwaarden worden gesteld voor de feitelijke toegang.
5.5.
Daarnaast heeft verweerder nog betoogd dat artikel 13, eerste lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn niet uitsluit dat rekening kan worden gehouden met bijzondere omstandigheden. Ook dit betoog volgt de rechtbank niet. Het is vaste rechtspraak van het HvJEU [9] dat gezinshereniging een recht is en dat afwijkingen van dat recht strikt geïnterpreteerd moeten worden. [10] Nergens in de Gezinsherenigingsrichtlijn is voorzien in een mogelijkheid om nadere of strengere voorwaarden te stellen aan de gezinshereniging van (met name) vluchtelingen, ook niet in het geval zich bijzondere omstandigheden voordoen zoals hier is aangevoerd door verweerder.
5.6.
Ook verweerders betoog dat met de nareismaatregel het nuttig effect van de Gezinsherenigingsrichtlijn niet teniet wordt gedaan omdat gezinsleden nog steeds onder dezelfde voorwaarden in aanmerking komen voor gezinshereniging, volgt de rechtbank niet. De Gezinsherenigingsrichtlijn beoogt namelijk niet alleen om gezinshereniging mogelijk te maken, maar beoogt ook om dat snel te doen. Dit doel blijkt in het bijzonder uit het al meerdere keren genoemde artikel 13, eerste lid, van de richtlijn. Doelbewust de toegestane gezinshereniging van een vluchteling en zijn gezinsleden vertragen is naar het oordeel van de rechtbank ook in strijd met het nuttig effect dat met de Gezinsherenigingsrichtlijn wordt beoogd.
6.
6.1.
Verder is tussen partijen in geschil of de nareismaatregel in strijd is met artikel 12, eerste lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn. Partijen zijn het erover eens dat artikel 12, eerste lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn niet toestaat dat bij de gezinshereniging van vluchtelingen een huisvestingseis wordt gesteld. Om die reden is voor vluchtelingen in onze nationale wetgeving ook geen bepaling met die strekking opgenomen. Verweerders betoog komt erop neer dat met de nareismaatregel een dergelijke eis ook helemaal niet wordt gesteld. Huisvesting is niet als voorwaarde gesteld voor het toekennen van het recht op gezinshereniging. De aanvraag is ingewilligd en eisers verkeren daarover niet in onzekerheid.
6.2.
Dat betoog volgt de rechtbank niet. De nareismaatregel is zo geformuleerd, dat tijdelijk wel degelijk een huisvestingseis wordt gesteld. Eisers kunnen namelijk alleen direct hun mvv ophalen, als zij op het moment van het besluit beschikken over passende huisvesting. Beschikken zij daar niet over, dan moeten zij (maximaal) zes maanden wachten voor zij de mvv kunnen ophalen. Voor de directe verlening van de mvv is huisvesting dus een vereiste. In wezen onthoudt verweerder eisers daarmee een van de twee pijlers van een mvv, de toegang, terwijl toegang en verblijf ondeelbare onderdelen van een mvv zijn. Nu verweerder de mvv’s heeft verleend, hebben eisers onmiddellijk recht op zowel toegang als verblijf. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank de nareismaatregel in strijd met artikel 12, eerste lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn.
7. De conclusie is dat de nareismaatregel in strijd is met de Vw 2000 en met de Gezinsherenigingsrichtlijn.
Mag verweerder ter voorkoming van een 3 EVRM-schending andere regels opzij zetten?
8. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat voor zover al sprake zou zijn van strijd met de Vw 2000 en de Gezinsherenigingsrichtlijn de nareismaatregel haar rechtvaardiging kan vinden in een hogere rechtsnorm. De hiërarchie van rechtsnormen brengt volgens verweerder met zich mee dat het EVRM [11] en het EU Handvest voorgaan op secundair Unierecht. Dit betekent volgens verweerder dat bepalingen van secundair Unierecht, zoals de Gezinsherenigingsrichtlijn, of nationaal recht buiten toepassing moeten worden gelaten bij strijdigheid. Verweerder heeft in dit verband verwezen naar het arrest N.S. [12] van het HvJEU. Verweerder wil voorkomen dat er een onmenselijke situatie ontstaat of een situatie van verregaande materiële behoeftigheid. Dit zou kunnen gebeuren als asielzoekers, met name de kwetsbaren, op straat moeten slapen en geen of slechte voorzieningen hebben. Zo’n situatie is in strijd met de artikelen 1 en 4 van het Handvest [13] en artikel 3 van het EVRM. Om te voorkomen dat dit gebeurt, moet de instroom tijdelijk verminderen. Een van de maatregelen om dit te bereiken is de nareismaatregel.
9. De rechtbank merkt allereerst op dat artikel 52, derde lid, van het Handvest bepaalt dat voor zover het Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten die zijn gegarandeerd door het EVRM, de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde zijn als die er door het EVRM aan worden toegekend. Uit de Toelichting bij het Handvest [14] blijkt dat artikel 1 Handvest de grondslag is van alle grondrechten en dat artikel 4 Handvest correspondeert met artikel 3 EVRM.
10. Niet in geschil is dat in bepaalde gevallen een (mogelijke) schending van artikel 3 van het EVRM of artikel 1 of 4 van het Handvest kan maken dat secundair Unierecht buiten toepassing moet worden gelaten. Ook is niet in geschil dat ten tijde van het ingaan van de nareismaatregel, de opvang van asielzoekers niet zo slecht was dat deze in strijd was met artikel 3 van het EVRM of artikel 1 of 4 van het Handvest. De nareismaatregel had daarmee niet het doel om een bestaande schending van artikel 3 van het EVRM ongedaan te maken.
11. Wat betreft het streven van verweerder om preventief maatregelen te treffen overweegt de rechtbank als volgt. Het is vanzelfsprekend een goede zaak dat verweerder eraan werkt om te voorkomen dat opnieuw een situatie ontstaat als eerder dit jaar in Ter Apel. De vraag is alleen of dat mag door het treffen van een maatregel die in strijd is met de Vreemdelingenwet en de Gezinsherenigingsrichtlijn. Naar het oordeel van de rechtbank zou dat alleen mogelijk zijn, indien er daadwerkelijk het risico bestaat van een schending van artikel 3 van het EVRM. De rechtbank overweegt dat in bepaalde omstandigheden er op de Staat de verplichting rust om preventieve maatregelen te nemen om slachtoffers of mogelijke slachtoffers van een 3 EVRM schending te beschermen. [15] Uit de rechtspraak volgt dat voor een dergelijke verplichting wel sprake moet zijn van een ‘real and immediate risk of illtreatment’. De rechtbank merkt op dat de rechtspraak van het EHRM tot nu toe alleen ziet op een doen of nalaten van de Staat om iemand te beschermen tegen onrechtmatig handelen van een ander. Het ging vooral om de vraag of een Staat bepaalde feitelijke maatregelen moest treffen [16] of afschrikkende wetgeving in het leven moest roepen. [17] Ook in het arrest N.S. ging het niet over de situatie die hier aan de orde is. De rechtbank kan zich voorstellen dat in zeer uitzonderlijke gevallen een dergelijke verplichting kan inhouden dat lagere wetgeving opzij kan worden gezet. Denkbaar is dat dit alleen aanvaardbaar is indien alléén het treffen van zo’n maatregel de dreigende 3 EVRM schending kan voorkomen. Bovendien zal de getroffen maatregel evenredig moeten zijn. Daarbij dienen andere aan de orde zijnde grondrechten, zoals de bescherming van het gezinsleven, te worden betrokken. In een democratische rechtsstaat is immers de overheid ook gebonden aan wetten en regels.
12. Naar het oordeel van de rechtbank behoeft de vraag of een dergelijke positieve verplichting ook kan inhouden dat andere wetgeving opzij moet worden gezet, in deze zaak geen beantwoording. Er is namelijk door de Staat niet aannemelijk gemaakt dat er een ‘real and immediate risk of ill-treatment’ bestaat. Uit de door verweerder overgelegde cijfers blijkt niet dat ten tijde van het ingaan van de nareismaatregel sprake was van een directe dreiging van een 3 EVRM-schending. De nareismaatregel is op 3 oktober 2022 ingegaan. Op dat moment sliepen geen mensen meer op straat. Ook in de weken daarna waren asielzoekers niet meer gedwongen om op straat te slapen omdat er geen plek was in de opvang. Uit de cijfers blijkt dat op 16 oktober 2022 de opvangcapaciteit 52.170 bedroeg en dat de bezetting 51.250 was. [18] Op 11 december 2022 bedroeg de opvangcapaciteit 55.120 en was de bezetting 51.610. [19] Hieruit volgt dat er, in ieder geval op de door verweerder genoemde meetmomenten, plekken vrij waren. Op grond van de door verweerder verstrekte cijfers, bestond er sinds het ingaan van de nareismaatregel dus geen reëel en onmiddellijk risico dat mensen op straat moesten slapen vanwege het ontbreken van opvangplekken. Niet aannemelijk is gemaakt dat zonder de nareismaatregel onvoldoende plekken zouden hebben bestaan. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet heeft gemotiveerd dat er geen andere oplossing was om een potentiële schending te voorkomen.
Conclusie
13. De rechtbank verklaart het beroep gegrond omdat het besluit in strijd is met de wet. De rechtbank vernietigt het besluit van 18 oktober 2022 voor zover daarin is bepaald dat eisers vanaf 18 april 2023 een afspraak kunnen maken bij de Nederlandse ambassade in Istanbul om hun mvv-sticker aan te vragen. Dit betekent dat verweerder eisers onmiddellijk in de gelegenheid moet stellen om hun mvv-sticker af te halen bij de Nederlandse ambassade in Istanbul. Dit volgt namelijk uit artikel 2r van de Vw 2000 en het Unierecht. Daarom is er geen reden om verweerder op te dragen een nieuw besluit te nemen of om zelf in de zaak te voorzien. Ook is er geen reden dat de rechtbank een voorlopige voorziening treft.
Ten aanzien van het verzoek om een voorlopige voorziening
14. De gevraagde voorziening strekt ertoe om verweerder te gebieden om binnen 24 uur de mvv af te geven. De rechtbank is van oordeel dat er in dit geval geen aanleiding is tot het treffen van de gevraagde voorziening, omdat de rechtbank op het beroep heeft beslist.
Ten aanzien van het beroep en het verzoek om een voorlopige voorziening
15. De rechtbank wijst erop dat eisers wegens betalingsonmacht zijn vrijgesteld van het betalen van griffierecht, zodat verweerder niet op grond van artikel 8:74 van de Awb griffierecht hoeft te vergoeden.
16. Omdat het beroep gegrond is, krijgen eisers een vergoeding voor de proceskosten die zij hebben gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 3 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 759,-, 1 punt voor het indienen van het verzoekschrift met een waarde per punt van € 759 en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 759,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 2.277,-. Omdat aan eisers een toevoeging is verleend, moet verweerder de proceskostenvergoeding betalen aan de gemachtigde.
Beslissing
De rechtbank:
In de zaak NL22.25050:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 18 oktober 2022, voor zover daarin is bepaald dat eisers vanaf 18 april 2023 een afspraak kunnen maken bij de Nederlandse ambassade in Istanbul om hun mvv-sticker aan te vragen.
In de zaak NL22.23325:
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af;
In beide zaken:
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 2.277,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.B. van Gijn, voorzitter, en mr. D. Bode en
mr. V.F.J. Bernt, leden, in aanwezigheid van mr. J.C.E. Krikke, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 4 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.