Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 19/8075
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 januari 2022 in de zaak tussen
Green Well Westland B.V., te Honselersdijk, eiseres
(gemachtigde: mr. J. Bouwman-Treffers),
en
de minister van Economische Zaken en Klimaat, verweerder
(gemachtigde: mr. O.Y. Ifzaren).
Als derde-partij neemt aan het geding deel:
Energie Transitie Partners B.V., (ETP) te Alkmaar
Energie Transitie Partners B.V., (ETP) te Alkmaar
(gemachtigde: mr. M. Plug).
Procesverloop
In het besluit van 1 juli 2019 (primair besluit) heeft verweerder met ingang van 2 juli 2019 een winningsvergunning voor aardwarmte aan [H] en [B.V.] B.V. verleend voor het gebied Honselersdijk voor de duur van 30 jaar. Daarnaast heeft verweerder toestemming verleend tot overdracht van de winningsvergunning aan eiseres.
In het besluit van 15 november 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft aanvullende stukken ingediend.
ETP heeft een zienswijze ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 23 november 2021 op zitting behandeld. Namens eiseres is verschenen [A] , bijgestaan door haar gemachtigde en vergezeld van ing. [B] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van mr. [C] en [D] . Namens ETP zijn verschenen [E] , mr. [F] en [G] , bijgestaan door haar gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden.
In het besluit van 30 juni 2009 heeft verweerder een opsporingsvergunning voor aardwarmte voor een gebied in Honselersdijk met een oppervlakte van 4,56 vierkante kilometer voor de duur van vier jaar aan [H] en [B.V.] B.V. verleend.
2. Op 16 januari 2013 hebben [H] en [B.V.] B.V. een winningsvergunning voor aardwarmte aangevraagd. In het primaire besluit heeft verweerder een winningsvergunning voor aardwarmte aan [H] en [B.V.] B.V. verleend voor een gebied in Honselersdijk met een oppervlakte van 3,27 vierkante kilometer voor de duur van 30 jaar. Daarnaast heeft verweerder toestemming verleend tot overdracht van de winningsvergunning aan eiseres.
3. In het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft geen aanleiding gezien een groter winningsgebied en een langere winningstermijn te vergunnen. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat voor de vergunde winningstermijn van 30 jaar is uitgegaan van de aangevraagde termijn. De aanvraag is bepalend voor de inhoud en omvang van de te verlenen vergunning. Verweerder ziet ook geen aanknopingspunten om een groter winningsgebied te vergunnen en heeft zich hierbij gebaseerd op het advies van TNO van 8 mei 2019.
4. Eiseres is het niet eens met het bestreden besluit. Eiseres voert samengevat aan dat de omvang van het vergunde gebied te klein is en dat de vergunde winningstermijn te kort is.
5. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
5.1.
De rechtbank overweegt allereerst dat, anders dan eiseres heeft betoogd, ETP belanghebbende is bij het bestreden besluit. Verweerder heeft toegelicht dat ETP ook een winningsvergunning heeft aangevraagd voor een gebied direct naast dat van eiseres en dat er overlap bestaat tussen de aanvragen om winningsvergunningen van ETP en eiseres. De Mijnbouwwet (Mbw) staat eraan in de weg dat voor hetzelfde gebied meerdere vergunningen worden verleend. Daarmee heeft ETP een rechtstreeks belang bij het bestreden besluit.
Omvang van het vergunde gebied
5.2.
De rechtbank stelt vast dat een vergunning geheel of gedeeltelijk kan worden geweigerd op de gronden die in artikel 9, eerste lid, van de Mbw zijn vermeld. Uit artikel 9, eerste lid, aanhef en onder f, van de Mbw volgt dat een vergunning geheel of gedeeltelijk kan worden geweigerd indien het in de aanvraag aangeduide gebied niet geschikt wordt geacht voor de in de aanvraag vermelde activiteit om reden van het belang van het planmatig gebruik of beheer van – onder meer – aardwarmte. Niet in geschil is dat verweerder beperkingen kan stellen aan de omvang van een winningsgebied en aan de duur van de winning.
5.3.
Verweerder komt op grond van artikel 9, eerste lid, van de Mbw beoordelingsvrijheid toe. De rechtbank beoordeelt daarom of verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat artikel 9, eerste lid, van de Mbw aanleiding geeft voor het gedeeltelijk weigeren van de omgevingsvergunning, in die zin dat een kleiner gebied is vergund dan aangevraagd.
5.4.
Aardwarmte wordt gewonnen door het oppompen van warm water dat aanwezig is in reservoirs (zogeheten aquifers) in de diepe ondergrond. Hiertoe worden op enige afstand van elkaar twee putten geboord. Aan het water dat uit de ene put wordt opgepompt wordt bovengronds warmte onttrokken, waarna het afgekoelde water wordt geïnjecteerd in de andere put. Verweerder heeft toegelicht dat er – bij het bepalen van het winningsgebied – acht wordt geslagen op het interferentierisico, waarmee wordt gedoeld op het risico dat afkoeling van het in het reservoir aanwezige water plaatsvindt buiten de grenzen van het vergunde winningsgebied. Dergelijke afkoeling zou betekenen dat de winning van aardwarmte in aangrenzende winningsgebieden wordt verstoord. Het gebied moet groot genoeg zijn om dergelijke interferenties zo veel mogelijk te voorkomen. Dat wil zeggen dat het winningsgebied zo groot moet zijn dat het geïnjecteerde afgekoelde water dat zich in de ondergrond weer zal mengen met het daar aanwezige water, gedurende de geldigheidsduur van de winningsvergunning binnen het vergunde winningsgebied blijft. Daar staat tegenover dat het vergunnen van een te groot winningsgebied ertoe leidt dat een deel van het gebied onbenut blijft. Verweerder acht dit niet in het belang van een planmatig beheer van aardwarmte. Er moet dus een balans worden gevonden tussen enerzijds het beperken van het interferentierisico en anderzijds het voorkomen van onderbenutting, aldus verweerder.
5.5.
Verweerder heeft zich voor het bepalen van de omvang van het horizontale winningsgebied gebaseerd op adviezen van TNO, met name een advies van 3 september 2014 en een advies van 8 mei 2019. In dit meest recente advies van TNO is het winningsgebied met toepassing van de door TNO gehanteerde – en tot nu toe bij eerdere winningsvergunningen ook toegepaste – zogenoemde Franse methode vastgesteld. De Franse methode houdt kort gezegd in dat er om zowel de productieput als de injectieput op het niveau van de aquifer een cirkel wordt getekend. De cirkels hebben een straal die gelijk is aan de halve afstand tussen de putten op het niveau van (de mid-reservoir diepte van) de aquifer, waardoor de beide cirkels elkaar raken. Om deze cirkels wordt vervolgens een rechthoek getekend om het te vergunnen winningsgebied te bepalen. Als er delen van de rechthoek buiten de opsporingsvergunning vallen, zoals in dit geval, dan worden deze uit de rechthoek ‘gesneden’ en wordt het vergunde gebied beperkt.
De Mijnraad heeft zich akkoord verklaard met de door TNO voorgestelde begrenzing van het winningsgebied, met dien verstande dat de winningsduur tot minder dan 30 jaar beperkt zou moeten worden.
5.6.
De rechtbank overweegt dat het volgen van adviezen van deskundigen in de regel geen nadere toelichting behoeft, tenzij een belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie. Dit is anders, indien het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont, dat verweerder dit niet, of niet zonder meer, aan zijn besluitvorming ten grondslag had mogen leggen. De rechtbank wijst in dit verband op vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, waaronder de uitspraak van 8 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV3175.
5.7.
Eiseres bestrijdt de deugdelijkheid van het rapport van TNO en heeft ter onderbouwing van dit standpunt een rapport van [B] van 28 mei 2021 overgelegd. Dit rapport is aangevuld met bijvoegsels van 4 november 2021 en 12 november 2021. De rechtbank ziet hierin echter geen aanleiding om tot de conclusie te komen dat verweerder het advies van TNO (en daarmee het gebruik van de Franse methode) niet aan zijn besluit ten grondslag mocht leggen.
5.8.
In de eerste plaats acht de rechtbank hiertoe van belang dat het door eiseres overgelegde rapport, zoals ter zitting is bevestigd, niet is opgesteld door een geoloog. Bovendien is dit rapport, anders dan de adviezen van TNO, niet gebaseerd op eigen onderzoek of modellering. De kritiek op de Franse methode en de wijze van begrenzing van het winningsgebied wordt in het door eiseres overgelegde rapport ook niet voorzien van een concrete, objectieve en toetsbare onderbouwing, zodat hieraan niet het door eiseres gewenste gewicht kan worden toegekend.
5.9.
In het rapport van eiseres is vermeld dat een heterogene ondergrond ertoe leidt dat de Franse methode niet geschikt is voor bepaling van het winningsgebied. In dat verband is toegelicht dat er breuklijnen door het vergunde winningsgebied lopen. Indien deze niet-doorlatend zijn, zou dat – zo is betoogd – ertoe moeten leiden dat het winningsgebied niet wordt bepaald aan de hand van cirkels, maar op basis van ellipsvormen. Dat de betreffende breuklijnen niet-doorlatend zijn, is echter niet onderbouwd en is daarmee niet komen vast te staan, zodat niet kan worden gezegd dat TNO van andere aannames had moeten uitgaan. Daar komt bij dat verweerder onweersproken heeft toegelicht dat, ook wanneer wordt aangenomen dat er sprake is van niet-doorlatende breuklijnen, dit niet zou leiden tot het vaststellen van een groter winningsgebied dan is vergund. Verder heeft verweerder toegelicht dat het mogelijk is om in voorkomende gevallen van de Franse methode af te wijken. Daarvoor is echter nodig - en de rechtbank volgt verweerder daarin - dat er door de aanvrager van een winningsvergunning concrete punten worden aangevoerd waaruit blijkt dat het gebruik van de Franse methode in het voorliggende geval niet geschikt is om het winningsgebied te bepalen. Dergelijke concrete informatie is door eiseres niet aangedragen.
5.10.
Eiseres heeft verder betoogd dat in dit geval ook bij hantering van de Franse methode een groter gebied vergund had moeten worden, gelet op het Alblasserdam laagpakket. Binnen het project van eiseres is naast het Delft Zandsteen laagpakket ook dit dieper gelegen laagpakket aangeboord. Ondanks dat productie vanuit het Alblasserdam laagpakket op dit moment maar beperkt deel uitmaakt van de totale productie, is een toename hiervan in de toekomst niet uit te sluiten en dient deze laag volgens eiseres bij het toepassen van de Franse methode te worden meegenomen. Vanwege de gedevieerde boring, waardoor de putten met toenemende diepte verder van elkaar komen te liggen, zouden de te tekenen cirkels dan verder naar de buitengrenzen van het oorspronkelijk aangevraagde opsporingsgebied komen te liggen. Dit resulteert in een groter te vergunnen winningsgebied, aldus eiseres.
5.11.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er, nu het Alblasserdam laagpakket niet in betekenende mate meeproduceert, geen aanleiding was om bij toepassing van de Franse methode van een andere (mid)reservoir-diepte uit te gaan. Verweerder heeft onweersproken toegelicht dat de productieput in dit laagpakket niet gecompleteerd is. Dit leidt tot een sterk verminderde kans op aanvoer van water uit dit pakket. Daarnaast maakt de aanwezigheid van weinig waterdoorlatende kleilagen in het Alblasserdam laagpakket onaannemelijk dat dit pakket indirect, via het Delft Zandsteen laagpakket, in belangwekkende mate meeproduceert. Tot slot komt de gemeten temperatuur van het productiewater overeen met de diepte van het Delft Zandsteen laagpakket en niet met die van het Alblasserdam laagpakket. Dit duidt eveneens op een hooguit zeer geringe productie vanuit het Alblasserdam laagpakket. Eiseres heeft erkend dat het Alblasserdam laagpakket op dit moment slechts in beperkte mate meeproduceert. De door eiseres niet nader onderbouwde stelling dat een toename in productie vanuit het Alblasserdam laagpakket in de toekomst niet is uit te sluiten, acht de rechtbank een onzekere toekomstige gebeurtenis waar verweerder in redelijkheid geen rekening mee heeft hoeven houden bij het begrenzen van het winningsgebied. Verweerder is terecht uitgegaan van de feitelijke situatie waarin het Alblasserdam laagpakket niet, dan wel in een geringe mate meeproduceert. Gelet hierop heeft verweerder in redelijkheid geen aanleiding hoeven zien om een groter winningsgebied te vergunnen.
5.12.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich voor het bepalen van de omvang van het vergunde winningsgebied in redelijkheid heeft kunnen baseren op het advies van TNO en de door TNO gehanteerde Franse methode. De beroepsgrond van eiseres dat verweerder een te klein winningsgebied heeft vergund, slaagt dan ook niet.
5.13.
De rechtbank ziet geen aanleiding voor een ander oordeel in hetgeen eiseres heeft aangevoerd over de verticale begrenzing van het vergunde gebied. Eiseres heeft gesteld dat verticale begrenzing tot een risico op interferentie leidt. Deze stelling heeft eiseres evenwel niet voorzien van een concrete onderbouwing.
Verweerder heeft ter zitting nader toegelicht dat het gebied verticaal is begrensd om de mogelijkheid open te houden om voor verschillende diepten een winningsvergunning te verlenen. Net zoals voor de horizontale begrenzing het geval is, is de gedachte hierachter het optimale gebruik van de ondergrond en daarmee het planmatig beheer van aardwarmte. Wat betreft het risico op interferentie heeft verweerder toegelicht dat de bovengrens van het aan eiseres vergunde gebied 300 meter boven het Delft Zandsteen laagpakket en de ondergrens aan de basis van het Alblasserdam laagpakket is gesteld. Daaronder bevindt zich een kleipakket van een kilometer dik, waaronder zich een nieuw potentieel geothermisch reservoir bevindt. Dit kleipakket functioneert volgens verweerder als een buffer. Daarnaast wordt bij eventuele latere projecten opnieuw getoetst of sprake is van (risico op) interferentie. De rechtbank overweegt dat verweerder met deze toelichting afdoende heeft gemotiveerd waarom het gebied verticaal is begrensd en hoe rekening is gehouden met het risico op interferentie. Daar komt bij dat er in de huidige situatie van interferentie nog geen sprake kan zijn, omdat er nog geen winningsvergunning is verleend voor de grondlagen onder het winningsgebied van eiseres.
De winningstermijn
5.14.
Eiseres is het niet eens met de vergunde winningstermijn van 30 jaar. Daartoe heeft eiseres aangevoerd dat deze beperkte termijn leidt tot (financiële) onzekerheid, ook met het oog op de significante investeringen die eiseres moet doen. Daar komt bij – aldus eiseres – dat de winning van aardwarmte over een veel langere periode mogelijk is in het betreffende gebied.
5.15.
Verweerder heeft daartegenover gesteld dat eiseres een winningstermijn van 30 jaar heeft aangevraagd en dat daarom conform de aanvraag van deze duur is uitgegaan. De aanvraag is bepalend voor de inhoud en omvang van de te verlenen vergunning. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de richtlijn is om een winningstermijn van 35 jaar te vergunnen en dat feitelijk een vergunning voor de duur van 35 jaar is verleend, nu productie reeds sinds 2014 plaatsvindt.
5.16.
De rechtbank ziet in de aanvraag onvoldoende aanknopingspunten voor het standpunt van verweerder dat een winningstermijn van 30 jaar is aangevraagd. In de aanvraag staat dat de winningsvergunning wordt aangevraagd voor een onbegrensde termijn. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat eiseres de aanvraag heeft onderbouwd aan de hand van modellen die een winningsperiode van 30 jaar beslaan. Dit is door eiseres niet weersproken, maar de rechtbank is van oordeel dat het te ver strekt om daaraan de conclusie te verbinden dat de vergunning voor slechts 30 jaar is aangevraagd. Dit geldt temeer nu, zoals al is overwogen, in de aanvraag met zoveel woorden is vermeld dat deze betrekking heeft op een onbegrensde termijn. Uit de aanvraag volgt bovendien dat rekening wordt gehouden met een zogenoemde kortsluittijd van minimaal 30 jaar en dat verwacht wordt dat de inrichting eveneens minimaal 30 jaar op volle capaciteit kan draaien. De winningsduur zal volgens de aanvraag begrensd worden door de technische levensduur van de installatie en van het temperatuurverloop van de bron nadat kortsluiting is opgetreden. De rechtbank volgt het standpunt van verweerder dan ook niet dat met betrekking tot de winningsduur conform de aanvraag is besloten.
Daarnaast volgt uit het advies van TNO van 8 mei 2019 dat het koudwaterfront (een afkoeling van 1°C) de grens van het vergunde winningsgebied na 39 jaar zal bereiken. De rechtbank overweegt in het licht van het voorgaande dat verweerder, mede gelet op het advies van TNO, onvoldoende heeft gemotiveerd waarom een vergunning voor de duur van 30 jaar is verleend.
5.17.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat verweerder de duur waarvoor de winningsvergunning is verleend onvoldoende heeft onderbouwd. Het bestreden besluit berust daarmee wat betreft de winningstermijn niet op een draagkrachtige motivering.
5.18.
Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Verweerder kan dit doen door een nieuw besluit te nemen waarmee de winningsduur wordt verlengd of door alsnog draagkrachtig te motiveren waarom voor een winningsduur van 30 jaar is gekozen.
5.19.
Als verweerder gebruik wenst te maken van de gelegenheid het gebrek te herstellen, geldt hiervoor een termijn van vier weken. Indien verweerder meer tijd nodig heeft voor het herstel, dan dient hij vóór ommekomst van deze termijn gemotiveerd aan de rechtbank om verlenging hiervan te verzoeken.
5.20.
Gelet op het bepaalde in artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb verzoekt de rechtbank verweerder zo spoedig mogelijk, maar in ieder geval binnen twee weken na verzending van deze uitspraak, kenbaar te maken of gebruik wordt gemaakt van de gelegenheid om het gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Indien verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres en ETP op grond van artikel 8:51b, derde lid, van de Awb de gelegenheid geven te reageren op de herstelpoging van verweerder.
5.21.
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt verweerder op binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen;
- stelt verweerder in de gelegenheid om, indien hij daarvan gebruik maakt, binnen vier weken na verzending van deze uitspraak het gebrek in het bestreden besluit te herstellen met inachtneming van hetgeen is overwogen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Pereth, voorzitter, en mr. C.T. Aalbers en mr. A.C. de Winter, leden, in aanwezigheid van mr. J.P.G. van Egeraat, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 januari 2022.
griffier
de voorzitter is buiten staat
deze uitspraak te ondertekenen
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.