Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/5986
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 april 2022 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats] (Hongarije), eiser
en
de minister van Defensie (voorheen de staatssecretaris van Defensie), verweerder
(gemachtigde: mr. B. Rikhof).
Procesverloop
Bij besluit van 28 juli 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser gericht tegen de salarisspecificatie van 14 juli 2020 ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep ter zitting behandeld op 5 januari 2022 via een beeldverbinding. Eiser was aanwezig met de heer [A]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
De rechtbank heeft het onderzoek heropend en verweerder nadere vragen gesteld. Partijen hebben hierop inhoudelijk gereageerd. Nadat was voldaan aan het bepaalde in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Waar gaat de zaak over?
1. Eiser is op 28 augustus 2019 geplaatst op [plaats] in Hongarije. Vanwege zijn plaatsing en zijn verhuizing met zijn gezin naar Hongarije is hem vanaf de datum van zijn plaatsing een aanvullende buitenlandtoelage toegekend. [1] Deze vergoeding bedraagt maandelijks € 104,66,-.
1.1.
Eiser heeft zich in oktober 2019 tot het DCHR [2] gewend met de vraag hoe het bedrag van deze toelage tot stand is gekomen. Eiser vindt dat hij aanspraak heeft op
een hogere toelage van € 394,79,-, dat wordt genoemd in tabel 7 van het VBD. Door het DCHR is uiteengezet dat voor de berekening van een aantal toelagen, waaronder de aanvullende buitenlandtoelage, nog steeds de ‘oude’ systematiek wordt gehanteerd, die van toepassing was tot 1 januari 2008. Dit betekent met toepassing van de toen geldende duurtecorrectie en een percentage éloignement (hierna: de correcties). Eiser heeft hierop herhaaldelijk verzocht om een uiteenzetting op welke (formele) gronden dat plaatsvindt.
een hogere toelage van € 394,79,-, dat wordt genoemd in tabel 7 van het VBD. Door het DCHR is uiteengezet dat voor de berekening van een aantal toelagen, waaronder de aanvullende buitenlandtoelage, nog steeds de ‘oude’ systematiek wordt gehanteerd, die van toepassing was tot 1 januari 2008. Dit betekent met toepassing van de toen geldende duurtecorrectie en een percentage éloignement (hierna: de correcties). Eiser heeft hierop herhaaldelijk verzocht om een uiteenzetting op welke (formele) gronden dat plaatsvindt.
1.2.
Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen zijn salarisspecificatie van 14 juli 2020, omdat hij geen duidelijk antwoord kreeg van DCHR.
Wat heeft verweerder besloten?
2. Verweerder heeft geen aanleiding gezien om de hoogte van de toegekende aanvullende buitenlandtoelage te herzien en blijft bij zijn berekening van de toelage volgens de ‘oude’ systematiek. Verweerder heeft de berekening in het bestreden besluit toegelicht. In eisers geval bedraagt het basisbedrag € 394,79. Na toepassing van de correcties bedraagt de toelage € 104,66. Met het vervallen van de ‘oude’ systematiek van de buitenlandtoelage, met ingang van 1 januari 2008, is de tekst van artikel 7 van het VBD gewijzigd. Bij het in werking treden van de nieuwe systematiek buitenlandtoelage is met de bonden van het defensiepersoneel afgesproken dat overgangsbeleid zou gelden tot 1 januari 2011. Gedurende deze periode is de aanvullende buitenlandtoelage berekend overeenkomstig de tot 1 januari 2008, in artikel 7, van het VBD, opgenomen wijze (dus met gebruikmaking van de duurtecorrectie). Omdat deze duurtecorrectie met ingang van 1 januari 2011 zou vervallen en dit niet wenselijk was, heeft verweerder in zijn brief van 10 oktober 2010 aan de bonden van defensiepersoneel kenbaar gemaakt dat met ingang van 1 januari 2011 de duurtecorrectie gehanteerd bleef. Deze bestendige gedragslijn hanteert verweerder tot op heden.
Wat vinden partijen in beroep?
3. Eiser voert aan dat hij met terugwerkende kracht vanaf oktober 2019 recht heeft op de hogere buitenlandtoelage. Hij is het niet eens met de berekening volgens de ‘oude’ systematiek en voert aan dat hij op grond van tabel 7 van het VBD aanspraak heeft op
€ 394,79. De berekening volgens de ‘oude’ systematiek die verweerder hanteert, heeft geen grondslag in de bestaande regelgeving. Verweerder baseert zich ten onrechte op artikel 10 van het VBD, onder verwijzing naar het ‘oude’ artikel 7 van het VBD. Als er al een correctie moet plaatsvinden op het basisbedrag dan had verweerder dit eerder kenbaar moeten maken. Dat is niet gebeurd. Sinds 2011 is er voldoende tijd verstreken om dit duidelijk in de regelgeving op te nemen. Eiser vindt de berekening volgens de ‘oude’ systematiek daarom onrechtmatig.
€ 394,79. De berekening volgens de ‘oude’ systematiek die verweerder hanteert, heeft geen grondslag in de bestaande regelgeving. Verweerder baseert zich ten onrechte op artikel 10 van het VBD, onder verwijzing naar het ‘oude’ artikel 7 van het VBD. Als er al een correctie moet plaatsvinden op het basisbedrag dan had verweerder dit eerder kenbaar moeten maken. Dat is niet gebeurd. Sinds 2011 is er voldoende tijd verstreken om dit duidelijk in de regelgeving op te nemen. Eiser vindt de berekening volgens de ‘oude’ systematiek daarom onrechtmatig.
4. Verweerder handhaaft zijn eerder ingenomen standpunt.
Wat zijn de regels?
5. De regels zijn opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
6. Partijen zijn het oneens over de hoogte van de aan eiser toegekende aanvullende buitenlandtoelage. Deze toelage wordt vastgesteld met toepassing van artikel 7 en tabel 7 van het VBD. De bedragen die in tabel 7 worden genoemd, zijn basisbedragen. De hoogte daarvan is afhankelijk van de burgerlijke staat en verblijfplaats van het gezin en het soort toelage waarvoor de belanghebbende in aanmerking komt.
6.1.
Niet in geschil is dat voor de door verweerder gehanteerde berekening van de aanvullende buitenlandtoelage geen expliciete grondslag bestaat in de bestaande regelgeving. Verweerder erkent dat sprake is van een omissie in de regelgeving en dat in het huidige artikel 7 van de VBD een verwijzing ontbreekt over hoe er moet worden gecorrigeerd. Verweerder hanteert daarom een bestendige gedragslijn.
6.2.
De rechtbank heeft verweerder in de heropeningsbeslissing nadere vragen gesteld over de systematiek van de buitenlandtoelage en de daarbij gehanteerde gedragslijn. Verweerder heeft in de brief van 11 februari 2022 nader uiteengezet dat de gedragslijn die voor iedereen in een vergelijkbare situatie op dezelfde manier wordt toegepast in het voordeel is van defensiemedewerkers, waarbij nader is ingegaan op de systematiek van het VBD. Zonder deze gedragslijn was er geen basis voor berekening van het percentage en de eventuele duurtecorrectie en was het per 1 januari 2011 niet mogelijk geweest de aanspraken te berekenen. Deze gedragslijn moet daarom als buitenwettelijk, begunstigend beleid worden gezien, aldus verweerder.
6.3.
Volgens eiser, zoals hij stelt in zijn reactie op de nadere toelichting van verweerder, staat niets in de weg om het basisbedrag genoemd in tabel 7 van het VBD uit te keren, zonder toepassing van de correcties. Het beleid van verweerder om deze correcties toch toe te passen is daarom niet in het voordeel van de defensiewerknemers. Daarom is juist sprake van een beleidsmatige beperking. De rechtbank volgt eiser niet in zijn stelling. Zij deelt het standpunt van verweerder dat zonder dit beleid er geen rechtsregel is om de aanvullende buitenlandtoelage te berekenen. Eiser zou in dat geval daarop geen aanspraak kunnen doen gelden.
6.4.
Volgens vaste rechtspraak van de Raad [3] dient de bestuursrechter het bestaan en de inhoud van buitenwettelijk begunstigend beleid als een gegeven te aanvaarden. De rechterlijke toetsing van dergelijk buitenwettelijk, begunstigend beleid is beperkt tot de vraag of het bestuursorgaan het beleid consistent heeft toegepast.
6.5.
Hieruit volgt dat de rechtbank geen oordeel kan geven over de vraag of het beleid (kennelijk) onredelijk is dan wel of sprake is van bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb op grond waarvan van dat beleid moet worden afgeweken.
6.6.
Eiser heeft naar het oordeel van de rechtbank niet aangetoond dat verweerder dit buitenwettelijk, begunstigend beleid niet consistent heeft toegepast.
6.7.
Voor zover eiser betoogt dat de berekening volgens de ‘oude’ systematiek onrechtmatig is, overweegt de rechtbank dat zij dit betoog onbesproken laat. Immers uit rechtsoverwegingen 6.4 en 6.5 volgt dat de rechtbank niet kan treden in de beoordeling van dit punt.
6.8.
De verwijzing naar een uitspraak van de Raad [4] helpt eiser ook niet. Zoals verweerder voldoende heeft toegelicht in zijn brief van 11 februari 2022 is geen sprake van een vergelijkbare zaak. In wat eiser in zijn reactie op de nadere toelichting van verweerder stelt, ziet de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel. Nog daargelaten dat verweerder juist bevoegd is buitenwettelijk, begunstigend beleid op te stellen als een wettelijk basis ontbreekt.
7. Uit het voorgaande volgt dat verweerder terecht geen hogere tegemoetkoming buitenlandtoelage aan eiser heeft toegekend over de periode na zijn verzoek. Het betoog van eiser dat hij met terugwerkende kracht vanaf oktober 2019 recht heeft op de hogere buitenlandtoelage laat de rechtbank daarom onbesproken.
8. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, rechter, in aanwezigheid van
mr. J.R. van Veen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 april 2022.
mr. J.R. van Veen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 april 2022.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een beroepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
BIJLAGE
Voorzieningenstelsel buitenland defensiepersoneel
Op grond van artikel 10, onderdeel b, van het VBD, heeft de militair die is geplaatst in een gebied buiten Nederland en die aanspraak heeft op de vliegtoelage, bedoeld in artikel 10 van de Inkomstenregeling militairen, aanspraak op een aanvullende toelage buitenland. Het bedrag daarvan wordt vastgesteld met toepassing van artikel 7 en tabel 7 van het VBD.
De bedragen die in tabel 7 worden genoemd zijn basisbedragen. De hoogte daarvan is afhankelijk van de burgerlijke staat en verblijfplaats van het gezin en het soort toelage waarvoor de belanghebbende in aanmerking komt.