Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 19/8103
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 juli 2021 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder
(gemachtigde: mr. mr. G. Tjon Man Tsoi).
Procesverloop
Bij besluit van 14 maart 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser om handhavend op te treden tegen het gebruik van een houtkachel door de bewoners van de [laan] [huisnummer] te [plaats] geweigerd en zijn verzoek om hun een gedragsaanwijzing op te leggen afgewezen.
Bij besluit van 22 november 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 juni 2021. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Verweerder heeft in 2016, 2018 en 2019 meldingen van eiser ontvangen inzake door hem ervaren rook- en geuroverlast als gevolg van houtstook door de bewoners van de [laan] [huisnummer] te [plaats] . Eiser verzoekt verweerder om wegens strijd met artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012 handhavend op te treden en daarnaast om een gedragsaanwijzing op te leggen als bedoeld in artikel 2:40 van de Algemene Plaatselijke Verordening (Apv).
2. Bij het primaire besluit heeft verweerder het verzoek om handhaving afgewezen. Verweerder heeft aan de afwijzing ten grondslag gelegd dat geen sprake is van een overtreding van het Bouwbesluit 2012, zulks onder verwijzing naar een rapport van een op 6 februari 2019 uitgevoerde inspectie in en rondom het pand [laan] [huisnummer] door een inspecteur van de dienst Stedelijke Ontwikkeling, afdeling Haagse Pandbrigade. Verweerder benadrukt in dit verband de afstand van 26 meter tussen de uitmonding van de onderhavige afvoer ten opzichte van de woning op nummer 106, alsmede dat de eisen voor voorzieningen bij woningen voor de afvoer van rookgas afkomstig van verbrandingstoestellen, vervat in de artikelen van afdeling 3.8 van het Bouwbesluit 2012, waaronder artikel 3.51, ten aanzien van de verdunningsfactor, alleen ter bescherming dienen van de bewoners van de woning waarin het verbrandingstoestel zich bevindt. Het verzoek van eiser om een gedragsaanwijzing op te leggen is afgewezen omdat eiser niet in is gegaan op het aanbod van verweerder om gebruik te maken van de diensten van Bemiddeling en Mediation. Daarnaast is geen sprake van herhaaldelijke hinder en is eiser niet woonachtig in de directe nabijheid van [laan] [huisnummer] . Aldus wordt niet aan de voorwaarden van artikel 2:40 van de Apv voldaan.
3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd onder verwijzing naar het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften. Verweerder heeft de afwijzing van het verzoek om handhaving nader gemotiveerd door te overwegen dat redelijkerwijs niet gesproken kan worden van rook- en geuroverlast gelet op de afstand tussen de rookgasafvoer en de woning van eiser (53 meter), de overheersende windrichting en de hoogte van de rookgasafvoer.
4. Eiser kan zich met het bestreden besluit niet verenigen. Hij stelt, verkort en zakelijk weergegeven, dat verweerder handhavend moet optreden of de burgemeester een gedragsaanwijzing moet opleggen in verband met de door hem ervaren rook- en geuroverlast. Zijn woongenot wordt aangetast door deze overlast en daarnaast vreest hij dat door het gebruik van de houtkachel fijnstof wordt verspreid en zijn gezondheid daaronder zal lijden. Eiser doet in dit verband tevens een beroep op de artikelen 8, 10 en 11 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM).
5. De rechtbank overweegt als volgt.
5.1
Eiser stelt dat het veroorzaken van rook- en geuroverlast bij omwonenden in strijd is met artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012. Zijns inziens had verweerder het kennisdocument van de Stichting advisering bestuursrechtspraak (StAB) “Gezondheids- en hindereffecten door houtkachels van particulieren” (het kennisdocument) bij zijn beoordeling moeten betrekken. Met name had verweerder acht moeten slaan op de door de StAB voorgeschreven geurimissienorm (0,5 OUe/m3). Bij overschrijding van deze norm is er zoveel uitstoot van schadelijke stoffen dat sprake is van objectiveerbare hinder als bedoeld in artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012. Eiser voert daarnaast aan dat de inspecteur geen onderzoek heeft verricht naar de verspreiding van de rook op het moment dat de houtkachel in werking is.
5.2
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
5.3
Ingevolge artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012 is het, onverminderd het bij of krachtens dit besluit of de Wet milieubeheer bepaalde, verboden in, op of aan een bouwwerk of op een open erf of terrein voorwerpen of stoffen te plaatsen, te werpen of te hebben, handelingen te verrichten of na te laten of werktuigen te gebruiken, waardoor:
a. op voor de omgeving hinderlijke of schadelijke wijze rook, roet, walm of stof wordt verspreid;
(...)
c. op voor de omgeving hinderlijke of schadelijke wijze stank, stof of vocht of irriterend materiaal wordt verspreid (...).
5.4
Ter zitting heeft verweerder onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State [1] (Afdeling), gesteld dat de ligging van de rookafvoer is geplaatst in overeenstemming met artikel 3.51 van het Bouwbesluit 2012, zodat hij daarom niet toekomt aan nader onderzoek op basis van de restbepaling 7.22 van het Bouwbesluit 2012. De rechtbank begrijpt dit standpunt aldus dat artikel 7.22, gelet op de nota van toelichting bij dit artikel, moet worden aangemerkt als een restbepaling die door het bevoegd gezag kan worden toegepast indien naar zijn oordeel optreden tegen het gebruik van een bouwwerk, open erf of terrein vanwege gevaarzetting, dreigende aantasting van de volksgezondheid of overmatige hinder noodzakelijk is en meer specifieke bepalingen geen soelaas bieden, en dat in onderhavige situatie artikel 3.51 van het Bouwbesluit 2012 juist soelaas biedt voor zover het eventuele hinder of gezondheidsschade betreft.
5.5
De rechtbank overweegt in dit verband dat afdeling 3.8 van het Bouwbesluit 2012 eisen stelt aan voorzieningen bij nieuwe en bestaande woningen voor de afvoer van rookgas afkomstig van verbrandingstoestellen, ongeacht het materiaal waarmee wordt gestookt, ter bescherming van de bewoners van de woning waarin het verbrandingstoestel zich bevindt. Voor wat betreft artikel 3.51 van het Bouwbesluit 2012, strekt daarom alleen het derde lid mede tot bescherming van de belangen van omwonenden. Anders dan verweerder is de rechtbank dan ook van oordeel dat ook indien is voldaan aan de technische eisen aan een rookafvoer, zoals deze zijn opgenomen in afdeling 3.8 van het Bouwbesluit 2012, omwonenden overlast kunnen hebben van het gebruik van een houkachel. Tegen dergelijke overlast kan worden opgetreden middels artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012. Juist nu voor het gebruik van houkachels landelijke regelgeving ontbreekt en er tot op heden geen algemeen aanvaarde inzichten bestaan over de beantwoording van de vraag of, en zo ja, onder welke omstandigheden en bij welke frequentie, rook afkomstig van het gebruik van een houtkachel schade aan de mens toebrengt, verdient het vangnet van artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012 toepassing. Het standpunt dat aan de eisen van afdeling 3.8 is voldaan, is naar het oordeel van de rechtbank dan ook onvoldoende om niet op te treden. Bij het ontbreken van regels en richtlijnen geldt artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012 nog steeds en zal verweerder dus antwoord moeten geven op de vraag of het gebruik van een houtkachel tot hinder leidt.
5.6
De vraag die daarom moet worden beantwoord is of onder de gegeven omstandigheden materieel wel degelijk afdoende onderzoek is gedaan om strijd met artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012 uit te sluiten. De rechtbank overweegt in dit verband dat verweerder bij een dergelijk onderzoek niet verplicht is om het stappenplan van voornoemd kennisdocument te volgen, omdat dit stappenplan slechts een hulpmiddel is. [2] De rechtbank herhaalt in dit verband, zoals ook niet ter discussie staat, dat er nog geen algemeen aanvaarde inzichten ten aanzien van overlast als gevolg van het stoken van een houtkachel en dat een daarop ziende norm nog niet vastligt. Blijkens de rechtspraak die over dit onderwerp is gevormd, ligt (op zijn minst) onderzoek op basis van waarnemingen naar de ontwikkeling van rook en geur bij een houtkachel die in werking is, in de reden. De rechtbank stelt vast dat de inspecteur blijkens de rapportage zijn onderzoek heeft beperkt tot het nagaan waar de houtkachel en de houtopslag zich bevinden en de verklaring van de bewoonster van [laan] [huisnummer] dat de houtkachel op werkdagen na 18:00 uur ongeveer twee uren wordt gestookt met droog en onbewerkt hout. Dit onderzoek is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende om te kunnen beoordelen of door het gebruik van de houtkachel op een hinderlijke en of schadelijke wijze rook, roet, walm of stof wordt verspreid dan wel sprake is van ernstige en herhaaldelijke geurhinder. Dat brengt met zich dat het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en het beroep daarmee gegrond is.
6. Nu het bestreden besluit niet in stand kan blijven, zal de rechtbank volstaan met een summiere beoordeling van de overige door eiser aangevoerde gronden.
7. Ten aanzien van de door eiser aangehaalde gedragsaanwijzing overweegt de rechtbank dat ingevolge artikel 2:40, eerste lid, van de Apv degene die een woning of een bij die woning behorend erf gebruikt of tegen betaling in gebruik geeft aan een persoon die niet als ingezetene met een adres in de gemeente in de Basisregistratie Personen is ingeschreven, verplicht is er zorg voor te dragen dat door gedragingen in of vanuit die woning of dat erf of in de onmiddellijke nabijheid van die woning of dat erf geen ernstige en herhaaldelijke hinder voor omwonenden wordt veroorzaakt. Ingevolge het tweede lid van dit artikel is de burgemeester bevoegd om de naleving van de in het eerste lid opgenomen bepaling af te dwingen door middel van het opleggen van een gedragsaanwijzing, maar slechts indien de ernstige en herhaaldelijke hinder niet op een andere geschikte wijze kan worden tegengegaan. Uit pagina 2 van het ‘Uitvoeringsbeleid artikel 2.40 APV (Wet aanpak woonoverlast)’ volgt dat het opleggen van een gedragsaanwijzing een ultimum remedium is. Gelet op het feit dat eiser niet akkoord is gegaan met een minder verstrekkend middel, te weten de door verweerder aangeboden mediation, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank terecht het verzoek van eiser om een gedragsaanwijzing op te leggen afgewezen. Uitsluitend het standpunt dat mediation naar zijn overtuiging geen mogelijkheid biedt, zoals door eiser ter zitting is toegelicht, kan er, gelet op de aard van deze bevoegdheid, niet toe leiden dat verweerder gehouden is een gedragsaanwijzing af te geven.
8. Ten aanzien van het betoog dat de onderhavige woningen in een gebied liggen dat grenst aan het Natura 2000-gebied Westduinpark & Wapendal en dat dit Natura 2000-gebied nu al jaarlijks belast wordt met stikstofuitstoot, hetgeen door het gebruik van de houtkachel verergert, overweegt de rechtbank dat paragraaf 2.3 van de Wet natuurbescherming inzake de beoordeling van plannen, projecten en andere handelingen ten aanzien van Natura 2000-gebieden niet ziet op het gebruik van houtkachels. Daarom kan deze grond van eiser niet slagen.
9. De rechtbank passeert het beroep van eiser op de artikelen 8, 10 en 11 van het EVRM wegens onvoldoende onderbouwing.
10. Gelet op wat onder 5.6 is overwogen is het beroep gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Verweerder dient met inachtneming van hetgeen de rechtbank in deze uitspraak heeft overwogen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen.
11. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht vergoedt.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen, met
inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht van € 174,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. O.M. Harms, rechter, in aanwezigheid van mr. H.B. Brandwijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 juli 2021.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.