Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 18/8161
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 maart 2020 in de zaak tussen
[rechtspersoon] ,
te [Vestigingsplaats] , Verenigde Staten van Amerika, eiseres
(gemachtigden: mr. P.J. Huys en mr. G.W. van der Voet),
en
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigde: mr. J.J.A. Huisman en mr. W.D.J. van der Valk).
Procesverloop
Bij besluit van 28 juli 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 992.000,- wegens 124 overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav).
Bij besluit van 5 november 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij brief van 17 juli 2019 heeft eiseres een beëdigde vertaling van de getuigenverklaring van drie personen overgelegd, [A] ( [directeur 1] ) [B] ( [directeur 2] ) en [C] ( [manager] ), die namens eiseres met het UWV overleg hebben gevoerd.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft een nadere reactie ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 februari 2020.
Namens eiseres zijn verschenen de genoemde gemachtigden en [D] , [assistant] . Als getuige hebben zij meegenomen [B] , [directeur 3] van eiseres voornoemd en als tolk P.J. Molenaar.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Eiseres is een Amerikaanse cruisevaartmaatschappij. Zij is eigenares van onder meer het cruiseschip [naam schip] (hierna ook te noemen: het cruiseschip). Het cruiseschip is geregistreerd op de Bahama’s en vaart onder de vlag van de Bahama’s. Eiseres heeft de scheepswerf [BV] opdracht gegeven tot vervanging van een hulpmotor en tot het verrichten van werkzaamheden aan het roer, de stabilisatoren en de hul van het cruiseschip. Daartoe lag het cruiseschip in de periode van 1 oktober 2014 tot en met 13 oktober 2014 in een droogdok van [drookdok] te [plaats] . In deze periode liet eiseres tevens werkzaamheden verrichten binnen het passagiersgebied van het cruiseschip. Deze werkzaamheden werden door, onder anderen, zogenoemde ‘riding teams’ uitgevoerd.
2. Het op 5 augustus 2016 op ambtsbelofte opgemaakt boeterapport houdt in dat bij een controle op het schip door inspecteurs van de Inspectie SZW op 8 oktober 2014 en 10 oktober 2014 en uit nader administratief onderzoek is gebleken dat eiseres 124 vreemdelingen, die deel uitmaakten van de riding teams, werkzaamheden heeft laten verrichten op het cruiseschip bestaande uit het vervangen van tapijt en het opknappen dan wel moderniseren van hutten, horecagelegenheden en zwembaden. Deze 124 vreemdelingen hadden de Filipijnse, Oekraïense of Kroatische nationaliteit. Eiseres beschikte niet over tewerkstellingsvergunningen voor deze vreemdelingen.
Riding teams zijn onderhoudsploegen die zich over de hele wereld bezig houden met het herstellen en/of onderhouden van schepen van eiseres. Personeel van de riding teams zijn in loondienst van eiseres en zijn in het bezit van de benodigde documenten om als zeeman werkzaamheden uit te voeren aan boord van schepen van eiseres. Voor deze werkzaamheden worden zij op het betreffende schip als zeeman aangemonsterd.
3. Bij brief van 15 september 2016 is het voornemen tot boeteoplegging (de boetekennisgeving) aan eiseres toegezonden.
Bij brief van 5 december 2016 heeft verweerder eiseres een aanvullend boeterapport toegezonden, met een verklaring van de inspecteur [E] over zijn contacten met de Rotterdamse scheepsagent van eiseres, [F] , in de periode voorafgaande aan 1 oktober 2014. Op dit aanvullend boete rapport heeft eiseres schriftelijk gereageerd.
Bij brief van 6 maart 2017 heeft verweerder eiseres een tweede aanvullend boeterapport toegezonden over de contacten van het UWV met eiseres en haar scheepsagent. Eiseres heeft ook op dit tweede aanvullend boeterapport schriftelijk gereageerd.
4. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bij het primaire besluit opgelegde boete van € 992.000,- gehandhaafd, omdat eiseres de vreemdelingen van de riding teams werkzaamheden heeft laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
5. In beroep handhaaft eiseres haar standpunt dat geen termen aanwezig zijn om haar een boete op te leggen. Zij voert aan:
- dat de werkzaamheden van de vreemdelingen vallen onder uitzondering van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit uitvoering Wav (BuWav);
- dat de werkzaamheden van de vreemdelingen vallen onder uitzondering van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van het BuWav;
- dat de gehandhaafde boete in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is opgelegd;
- dat de gehandhaafde boete in strijd met het vertrouwensbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel is opgelegd;
- dat verweerder had moeten afzien van boeteoplegging wegens ontbreken van alle schuld;
- dat de boete gematigd dient te worden.
6. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling, waarbij zij in het hiernavolgende de standpunten van partijen betrekt.
6.1.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
62. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van het BuWav is het verbod, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen, niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling:
die zijn hoofdverblijf buiten Nederland heeft en geen arbeidsovereenkomst heeft met een in Nederland gevestigde werkgever en uitsluitend arbeid verricht op buiten Nederland geregistreerde vervoermiddelen in het internationale verkeer.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van het BuWav is het verbod, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen, niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling:
die zijn hoofdverblijf buiten Nederland heeft en als lid van de bemanning schepelingendienst verricht aan boord van een zeeschip in de zin van de Zeebrievenwet, voor zover het zeeschip niet uitsluitend als binnenschip wordt geëxploiteerd op de Nederlandse binnenwateren, dan wel als werktuig voor weg en waterbouw binnen Nederland.
6.3.
De rechtbank stelt voorop dat het lex-certa beginsel vereist dat de wetgever met het oog op de rechtszekerheid op een zo duidelijk mogelijke wijze de verboden gedragingen beschrijft. Dit brengt mee dat ook de uitzonderingen op het verbod door de regelgever zo duidelijk mogelijk moeten worden beschreven. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4298.
6.4.
Tussen partijen is in geschil of het cruiseschip, als zeeschip, kan worden aangemerkt als ‘vervoermiddel in het internationale verkeer’ als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de BuWav.
6.5.
De rechtbank stelt vast dat de vreemdelingen die deel uitmaakten van de riding teams voldoen aan de letterlijke tekst van de uitzondering van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van het BuWav. Zij hebben allen hun hoofdverblijf buiten Nederland. Zij hebben geen arbeidsovereenkomst met een in Nederland gevestigde werkgever, maar met een in het buitenland gevestigde werkgever, namelijk eiseres. En zij hebben allen uitsluitend arbeid verricht op een buiten Nederland geregistreerd vervoermiddel in het internationale verkeer, namelijk het cruiseschip.
6.6.
Noch uit de tekst van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van het BuWav noch uit de toelichting daarbij blijkt dat het begrip ‘vervoermiddel in het internationale verkeer’ niet ziet op zeeschepen.
In de toelichting op artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van het BuWav is vermeld:
“Deze bepaling was bedoeld om aan internationale transporteurs vanuit het buitenland geen onnodige belemmeringen in de weg te leggen. In de praktijk wordt deze uitzondering echter ook gebruikt voor grensoverschrijdende arbeid vanuit Nederland in dienst van Nederlandse vervoersondernemingen. Dit doet zich zowel voor in de luchtvaart, de binnenscheepvaart als het wegtransport.”
Uit deze toelichting kan niet worden afgeleid dat de uitzondering is beperkt tot de luchtvaart, de binnenscheepvaart en het wegtransport en niet ziet op zeeschepen, maar slechts dat in het verleden het niet beoogde gebruik van de uitzonderingsbepaling zich voordeed in de luchtvaart, de binnenscheepvaart en het wegtransport.
De rechtbank is daarom anders dan voorheen (uitspraak Rechtbank Den Haag 10 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:8487) van oordeel dat niet kan worden gezegd dat voldoende blijkt dat de uitzondering van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van het BuWav geen betrekking heeft op zeeschepen.
6.7.
Dit oordeel van de rechtbank brengt niet mee dat aan artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van het BuWav geen zelfstandige betekenis toekomt.
De uitzondering van onderdeel c is immers, anders dan die van onderdeel b, niet beperkt tot de vreemdeling die geen arbeidsovereenkomst heeft met een in Nederland gevestigde werkgever. De vreemdeling bedoeld in onderdeel c, die als lid van de bemanning schepelingendienst verricht aan boord van een zeeschip in de Zeebrievenwet, kan werkzaamheden verrichten zowel ten behoeve van een in Nederland als een in het buitenland gevestigde werkgever.
Ook is de uitzondering van onderdeel c niet beperkt tot in het buitenland geregistreerde zeeschepen, zoals bij onderdeel b wel het geval is. Verder kan uit de regeling en de toelichting ook overigens niet worden afgeleid dat met onderdeel c is beoogd de toepasselijkheid van onderdeel b op zeeschepen uit te sluiten.
6.8.
Tussen partijen is ook in geschil of het cruiseschip kan worden aangemerkt als een vervoermiddel ‘in het internationale verkeer’ als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van het BuWav, omdat het cruiseschip in een droogdok lag.
In de periode van 1 tot en met 13 oktober 2014 en dus ook ten tijde van de controles, bevond het cruiseschip zich in een droogdok voor groot onderhoud. De rechtbank is van oordeel dat daardoor – de ligging in het droogdok – de kwalificatie van vervoermiddel in het internationale verkeer niet aan het cruiseschip wordt ontnomen. De uitleg van verweerder dat dat wel het geval is volgt niet uit de tekst van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b of de toelichting bij dit artikel.
De rechtbank sluit daarbij aan bij de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 24 december 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:10102. In die uitspraak is in navolging van het arrest van het Hof Den Bosch van 16 april 2010, ECLI:NL:GHSHE:2010:BM7462, geoordeeld dat “ook indien de werkzaamheden worden verricht aan boord van een zeeschip dat zich gedurende zekere tijd op een vaste plaats bevindt, sprake is van een zeeschip in het internationaal verkeer. Dat belanghebbende werkzaam is op een baggerschip dat gedurende de baggerwerkzaamheden (nagenoeg) stil ligt in territoriale wateren maakt dit niet anders.” Het onderhavige geval, waar slechts sprake was van ligging in een droogdok van een cruiseschip voor onderhoud gedurende enkele weken, verschilt ook wezenlijk van de situatie die aan de orde was in de uitspraak van de Afdeling van 8 september 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BN6180), waar het ging om een visserschip waaraan werkzaamheden werden verricht met het doel het vaartuig geschikt te maken voor een andere bestemming.
6.9.
Nu niet kan worden geoordeeld dat onderhavig cruiseschip, terwijl het voor reparatie in het droogdok lag, niet kan worden aangemerkt als een vervoermiddel ‘in het internationale verkeer’ als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van het BuWav en verder aan de overige voorwaarden van die uitzonderingsbepaling is voldaan, heeft eiseres met de tewerkstelling van de leden van de riding teams zonder tewerkstellingsvergunning niet in strijd gehandeld met artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen. Daarmee is de boeteoplegging, die gebaseerd is op een uitleg van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b die niet blijkt uit de tekst van die bepaling noch de toelichting daarbij, in strijd met het lex-certa beginsel.
6.10.
De overig gronden van eiseres behoeven daarmee geen bespreking.
6.11.
Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen wegens strijd met het lex-certa beginsel. Daardoor komt de boete te vervallen.
6.12.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
6.13.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op
€ 2.100,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1) en op € 665,50 aan kosten van de tolk.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.765,50.
Deze uitspraak is gedaan op 19 maart 2020 door mr. R.H. Smits, voorzitter, en mr. J.J.P. Bosman en mr. D.W.M. Wenders, leden, in aanwezigheid van mr. J.A. Leijten, griffier. Als gevolg van de maatregelen rondom het Corona virus is deze uitspraak nu niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Dat zal op een later moment alsnog gebeuren. Deze uitspraak wordt zo snel mogelijk gepubliceerd op rechtspraak.nl.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.