Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 19/3725 en 19/4625
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 maart 2020 in de zaken tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder
(gemachtigde: mr. F. Verschuren).
Procesverloop
Bij besluit van 16 oktober 2018 (het primaire besluit 1) heeft verweerder eiser laten weten dat hij per 22 oktober 2018 geen aanspraak meer maakt op doorbetaling van zijn bezoldiging.
Bij besluit van 8 november 2018 (het primaire besluit 2) heeft verweerder eiser met onmiddellijke ingang ontslag verleend.
Bij besluit van 6 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het primaire besluit 1 in stand gelaten en het primaire besluit 2 herroepen.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Eiser heeft op 16 juli 2019 een verzoek om schadevergoeding ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De zaken zijn gevoegd behandeld op een zitting op 4 februari 2020. Eiser was aanwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van [A] , leidinggevende van eiser, en [B] .
Overwegingen
Inleiding
1. Eiser is sinds 1 maart 1994 werkzaam bij het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, op het laatst in de functie van coördinerend beleidsmedewerker, gewaardeerd op schaal 14.
Op 21 november 2016 is eiser uitgevallen door ongeschiktheid tot het verrichten van arbeid wegens ziekte.
[A] heeft eiser bij brieven van 14 juni 2018, 26 juli 2018, 2 augustus 2018, 30 augustus 2018 en 24 september 2018 gewezen op het belang een uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA) aan te vragen. Daarbij heeft hij ook gewezen op de consequenties, stopzetting van de bezoldiging en ontslag, indien eiser zou nalaten een aanvraag te doen.
Bij het primaire besluit 1 heeft verweerder bepaald dat eiser per 22 oktober 2018 geen aanspraak meer heeft op doorbetaling van zijn bezoldiging omdat hij weigert een WIA-uitkering aan te vragen. Daarnaast heeft verweerder aangekondigd dat hij eiser, bij het aanhoudend weigeren een formele WIA-aanvraag in te dienen, met ingang van 8 november 2018 ontslag zou verlenen op grond van artikel 98, eerste lid, onder d, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR).
Bij het primaire besluit 2 heeft verweerder eiser met onmiddellijke ingang ontslag verleend wegens het aanhoudend weigeren van het indienen van een aanvraag om een WIA-uitkering, op grond van artikel 98b, eerste lid, onder d, van het ARAR.
Het advies van de commissie
2. In het advies van de Bezwarencommissie personele aangelegenheden IenM (de commissie) van 18 april 2019 staat dat tussen partijen niet in geschil is dat eiser niet is overgegaan tot het aanvragen van een WIA-uitkering. Evenmin is in geschil dat eiser herhaaldelijk door verweerder is gewezen op de gevolgen van het niet tijdig aanvragen van de WIA-uitkering.
Anders dan eiser, is de commissie van mening dat er voor hem geen deugdelijke grond was om geen WIA-aanvraag in te dienen. Niet alleen was het in zijn belang een dergelijke aanvraag in te dienen, te weten continuering van zijn inkomen na twee jaar arbeidsongeschiktheid, ook had verweerder hem al met zijn brief van 4 juni 2018 gewezen op het belang van het tijdig indienen van een WIA-aanvraag. Op dat moment was geen zicht op herstel van eiser. Ondanks dat eiser in zijn e-mail van 28 juni 2018 aan zijn leidinggevende en bedrijfsarts te kennen gaf dat hij verwachtte op relatief korte termijn zijn werk te kunnen hervatten, was daarvoor ook op dat moment nog geen indicatie. Op 18 juli 2018 en 27 augustus 2018 was de bedrijfsarts nog steeds van oordeel dat eiser wegens medische beperkingen niet in staat was tot re-integreren.
De mening van eiser, dat sprake zou zijn van uitkeringsfraude indien hij wel een aanvraag had ingediend, heeft de commissie geenszins onderschreven. Het gaat immers om een aanvraag, die door het UWV - door inschakeling van eigen medische experts - dient te worden beoordeeld. Bovendien is het naar de mening van de commissie niet aan eiser om te oordelen over de wenselijkheid van een WIA-aanvraag.
De commissie is van mening dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten de bezoldiging van eiser stop te zetten, ook omdat hij eiser bij herhaling heeft gewezen op de consequenties van het niet indienen van een WIA-aanvraag.
De commissie is van mening dat verweerder niet in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen om op grond van artikel 98b van het ARAR het dienstverband van eiser per 8 november 2018 te beëindigen. Bij de afweging van belangen had naar de mening van de commissie het belang van eiser bij handhaving van zijn dienstbetrekking zwaarder moeten wegen dan het belang van verweerder bij beëindiging daarvan. Verweerder had ten tijde van het primaire besluit 2 de beschikking over voldoende positieve signalen dat werkhervatting door eiser op zeer korte termijn een reële optie was. Het feit dat eiser op dat moment nog steeds geen WIA-uitkering had aangevraagd, maakte niet dat verweerder om die reden aan die positieve signalen voorbij heeft mogen gaan. De commissie achtte een ontslag in een dergelijke situatie niet proportioneel.
Het bestreden besluit
3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder verwezen naar het advies van de commissie van 18 april 2019. Verweerder heeft het primaire besluit 1 gehandhaafd en het primaire besluit 2 herroepen.
Verweerder heeft daarbij aangegeven dat hij, anders dan de commissie, van mening is dat er ten tijde van het primaire besluit 2 geen duidelijkheid bestond over eventueel herstel van eiser. De bedrijfsarts heeft in zijn advies voor het primaire besluit 2 ook geen re-integratieperiode geadviseerd. Dit advies heeft hij pas in januari 2019 gegeven. Eiser is pas op 18 februari 2019 volledig beter gemeld. Verweerder volgt het advies dan ook niet voor wat betreft het beeld dat hij op 8 november 2018 al had moeten weten dat de kans op volledig herstel binnen afzienbare tijd gegarandeerd was.
Het betoog van eiser
4. Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit, voor zover daarbij het primaire besluit 1 is gehandhaafd.
Volgens eiser is sprake van een ernstige vorm van rechtsmisbruik, zelfs bedrog, tegenover hem, omdat artikel 40a van het ARAR is gebruikt voor een situatie die niet de toepassing van dit artikel rechtvaardigt. Eiser heeft zich destijds vanwege meerjarige criminaliteit van overheidswege ziek gemeld. Op 3 en 17 augustus 2018 heeft eiser aangiftes bij het Openbaar Ministerie kunnen doen. Daarna voelde eiser zich beter en op 23 en 27 augustus 2018 heeft eiser zich beter gemeld bij de bedrijfsarts. De bedrijfsarts heeft uit een oogpunt van zorgvuldigheid een medisch specialist ingeschakeld, die op 27 september 2018 eiser heeft onderzocht. Deze heeft mondeling bevestigd dat eiser zonder enige beperking direct weer aan het werk kon. Zijn conceptrapportage is op 18 oktober 2018 aan verweerder gezonden. De officiële rapportage van het onderzoek is op 22 oktober 2018 digitaal bekend geworden. De bedrijfsarts heeft het advies van de medisch specialist op 1 november 2018 overgenomen, zo betoogt eiser. Eiser heeft begrepen dat de bedrijfsarts vervolgens van verweerder nog een vraag heeft moeten stellen aan de medisch specialist, terwijl al duidelijk was dat hij zijn werk kon hervatten.
Eiser heeft twee verklaringen van zichzelf overgelegd, door hem getuigenverklaringen genoemd.
In het verslag van het gesprek dat [A] op 21 mei 2019 met eiser had staat: “Als de WIA aanvraag wel was gedaan hadden we het probleem niet gehad en was [eiser] gewoon per 1 oktober weer begonnen.” Hieruit blijkt volgens eiser dat men wist dat eiser per 1 oktober 2018 weer aan het werk kon.
Eiser heeft verzocht om vergoeding van de wettelijke rente over de bezoldiging. In zijn zelfstandige verzoek om schadevergoeding heeft eiser verder verzocht om een vergoeding van immateriële en materiële schade die hij, zijn vrouw en zijn jongste dochter hebben geleden als gevolg van de primaire besluiten 1 en 2 en de dreigementen die jegens hem zijn geuit in de onder 1 genoemde brieven over het niet aanvragen van een WIA-uitkering. De immateriële schade betreft schade aan het levensgeluk. De materiële schade betreft de advocaatkosten die hij heeft gemaakt.
Juridisch kader
5. Het juridisch kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
Het oordeel van de rechtbank over het beroep
6. Van belang zijn de omstandigheden ten tijde van het primaire besluit 1. [A] heeft eiser bij brieven van 14 juni 2018, 26 juli 2018, 2 augustus 2018, 30 augustus 2018 en 24 september 2018 aangespoord om een WIA-aanvraag te doen. Niet gebleken is dat eiser ten tijde van het primaire besluit 1 - dus op 16 oktober 2018 - op basis van medisch advies in staat kon worden geacht zijn werk te hervatten. Bovendien moest verweerder toestemming geven om het werk te hervatten. De vermelding in het verslag van het gesprek dat [A] op 21 mei 2019, waar eiser naar verwijst, doet hier niet aan af. Daaruit blijkt immers niet dat toestemming is gegeven. Eiser heeft niet betwist dat hij geen WIA-uitkering heeft aangevraagd. Onder deze omstandigheden heeft verweerder bij het primaire besluit 1 op goede gronden bepaald dat eiser per 22 oktober 2018 geen aanspraak meer had op doorbetaling van zijn bezoldiging. De bewoordingen van artikel 40a, eerste lid, aanhef en onder s, van het ARAR, zoals dat gold vóór 1 januari 2020, bieden de rechtbank geen ruimte om anders te oordelen. Anders dan bij een besluit tot ontslag op grond van artikel 98b, eerste lid, aanhef en onder d, van het ARAR, zoals dat gold vóór 1 januari 2020, hoefde verweerder geen belangenafweging te verrichten.
7. Het beroep is ongegrond.
Het oordeel van de rechtbank over het verzoek om schadevergoeding
8.1
Verweerder heeft erop gewezen dat eiser hem niet voorafgaande aan zijn verzoek bij de rechtbank heeft gevraagd om vergoeding van de schade.
8.2
Wat betreft de gestelde schade als gevolg van het primaire besluit 1 en de daarmee samenhangende brieven van 14 juni 2018, 26 juli 2018, 2 augustus 2018, 30 augustus 2018 en 24 september 2018 kon eiser naar het oordeel van de rechtbank direct een verzoek indienen bij de rechtbank. Eisers beroep betreffende het vervallen van zijn aanspraak op loondoorbetaling was immers aanhangig bij de rechtbank.
Omdat het beroep ongegrond is, is geen sprake van onrechtmatigheid van de door eiser gestelde schadeveroorzakende handelingen. De rechtbank wijst het verzoek om schadevergoeding daarom af, voor zover dat betrekking heeft op het primaire besluit 1 en de daarmee samenhangende brieven van 14 juni 2018, 26 juli 2018, 2 augustus 2018, 30 augustus 2018 en 24 september 2018.
8.3
De rechtbank is verder van oordeel dat redelijkerwijs niet van eiser kon worden gevergd eerst verweerder te vragen om vergoeding van zijn gestelde schade als gevolg van het primaire besluit 2. De rechtbank wijst daartoe op de parlementaire geschiedenis van de totstandkoming van artikel 8:90, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) (Kamerstukken II, 2010-2011, 32 621, nr. 3, blz. 50). Hieruit blijkt dat in de situatie waarin het bestuursorgaan al een standpunt heeft ingenomen het mogelijk is dat de verzoeker direct de gang naar de rechter maakt. Uit het bestreden besluit blijkt dat verweerder vond dat het primaire besluit 2 niet onrechtmatig was, aangezien verweerder in zoverre is afgeweken van het advies van de commissie. Ook tijdens de verzoekschriftprocedure bij de rechtbank en ter zitting, heeft verweerder zich steeds op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een onrechtmatig besluit. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om het verzoek om schadevergoeding in zoverre niet-ontvankelijk te verklaren en behandelt dit verzoek ook in zoverre inhoudelijk.
Daargelaten of het primaire besluit 2 onrechtmatig is, heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat de door hem gestelde immateriële schade het gevolg is van het primaire besluit 2. Eiser heeft immers uitgebreid beschreven dat zijn leed ook door andere omstandigheden is veroorzaakt. Ter zitting heeft eiser nog gesteld dat de immateriële schade primair door het primaire besluit 1 is veroorzaakt en dat de schadeveroorzakende handelingen wat betreft de gestelde schade niet los van elkaar kunnen worden gezien. Eiser heeft niet onderbouwd welke schade het gevolg zou zijn van het primaire besluit 2.
Omdat artikelen 7:15 en 8:75 van de Awb een exclusieve regeling bevatten voor de vergoeding van in de bezwaar- en beroepsfase gemaakte proceskosten, kan op basis van artikel 8:88 van Pro de Awb voorts geen vergoeding van eisers advocaatkosten worden toegekend. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 31 oktober 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3453. De rechtbank wijst het verzoek om schadevergoeding, voor zover het betrekking heeft op het primaire besluit 2, dus af.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.P. Bosman, voorzitter, en mr. R.H. Smits en mr. D.W.M. Wenders, leden, in aanwezigheid van mr. M.W.J. Sloots, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 maart 2020.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
Bijlage
Op grond van artikel 8:88, eerste lid, van de Awb is de bestuursrechter bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
a. een onrechtmatig besluit;
b. een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit;
b. een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit;
c. het niet tijdig nemen van een besluit;
d. een andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan waarbij een persoon als bedoeld in artikel 8:2, eerste lid, onder a, zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden belanghebbende zijn.
Op grond van artikel 8:90, eerste lid, van de Awb wordt het verzoek schriftelijk ingediend bij de bestuursrechter die bevoegd is kennis te nemen van het beroep tegen het besluit.
Op grond van artikel 8:90, tweede lid, van de Awb vraagt de belanghebbende ten minste acht weken voor het indienen van het in het eerste lid bedoelde verzoekschrift de belanghebbende het betrokken bestuursorgaan schriftelijk om vergoeding van de schade, tenzij dit redelijkerwijs niet van hem kan worden gevergd.
Op grond van artikel 8:91, eerste lid, van de Awb wordt, indien het verzoek wordt gedaan gedurende het beroep tegen het schadeveroorzakende besluit, het ingediend bij de bestuursrechter waarbij het beroep aanhangig is.
Op grond van artikel 8:91, tweede lid, van de Awb is in dat geval artikel 8:90, tweede lid, niet van toepassing.
Op grond van artikel 36, vijfde lid, van het ARAR, zoals dat luidde vóór 1 januari 2020, mag de ambtenaar die wegens ziekte gedurende een jaar of langer volledig ongeschikt is geweest zijn arbeid te verrichten zijn arbeid slechts hervatten, nadat Onze Minister hiervoor toestemming heeft verleend.
Op grond van artikel 36, zesde lid, van het ARAR, zoals dat luidde vóór 1 januari 2020, verleent Onze Minister de toestemming, bedoeld in het vierde en vijfde lid, eerst nadat er een medisch advies is van de deskundige persoon of de arbodienst.
Op grond van artikel 40a, eerste lid, aanhef en onder s, van het ARAR, zoals dat luidde vóór 1 januari 2020, vervallen de aanspraken van de ambtenaar en de gewezen ambtenaar op grond van dit hoofdstuk indien de ambtenaar of de gewezen ambtenaar geen aanspraak heeft op een WIA-uitkering omdat geen aanvraag is ingediend of in verband met de toepassing van artikel 88 van Pro de WIA.