Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 19/3845
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 december 2020 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] (Qatar), eiseres
(gemachtigde: mr. M.A. Visser),
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, verweerder
(gemachtigde: mr. R.Z.J. Coret).
Procesverloop
Bij besluit van 24 augustus 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd aan eiseres een verklaring van geen bezwaar af te geven.
Bij besluit van 10 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 maart 2020.
Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst en eiseres de gelegenheid gegeven binnen twee weken stukken te overleggen ter onderbouwing van haar beroep op het gelijkheidsbeginsel.
Eiseres en verweerder hebben nadere stukken overgelegd.
Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht om aanvullend ter zitting te worden gehoord, waarna de rechtbank het onderzoek met toepassing van artikel 8:64, vijfde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:57, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft gesloten.
Overwegingen
1. Eiseres wenst als verkeersvlieger in dienst te treden bij KLM. Dit is een vertrouwensfunctie waarvoor een verklaring van geen bezwaar nodig is. Eiseres is daarvoor op 2 maart 2018 bij de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: AIVD) aangemeld voor een veiligheidsonderzoek.
2. Verweerder heeft geweigerd aan eiseres een verklaring van geen bezwaar af te geven, omdat er onvoldoende gegevens beschikbaar zijn om alle veiligheidsrisico’s uit te kunnen sluiten. Daartoe heeft verweerder overwogen dat eiseres sinds 25 mei 2012 in Qatar woont. De AIVD heeft geen samenwerkingsrelatie met de inlichtingen- en veiligheidsdienst van Qatar, waardoor het niet mogelijk is om over de periode vanaf die datum informatie te verkrijgen. Gelet daarop is de volledige periode van acht jaar van de terugkijktermijn niet inzichtelijk, aldus verweerder. Verder voldoet eiseres niet aan de uitzonderingsmogelijkheid en ziet verweerder geen aanleiding om de hardheidsclausule toe te passen.
Verweerder heeft dit standpunt in het bestreden besluit gehandhaafd.
3. De relevante bepalingen van de Wet veiligheidsonderzoeken (hierna: Wvo) en de Beleidsregel veiligheidsonderzoeken (hierna: Bvo) zijn opgenomen in de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
4. Eiseres betoogt dat de overwegingen van verweerder om geen samenwerkingsrelatie aan te gaan met Qatar niet bekend zijn. Zij verzoekt de rechtbank deze overwegingen bij verweerder op te vragen en na te gaan of Nederland wel een samenwerkingsrelatie met de Verenigde Arabische Emiraten heeft, wat volgens eiseres een aan Qatar vergelijkbaar land is.
Eiseres betoogt dat zij bij haar zienswijze en bezwaarschrift voldoende gegevens heeft overgelegd om haar leven in de beoordelingsperiode inzichtelijk te maken. Bovendien betoogt zij, onder verwijzing naar de uitspraak van 18 oktober 2017 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling; ECLI:NL:RVS:2017:2812), dat het ontbreken van politieke gegevens geen beletsel hoeft te zijn voor het verlenen van een verklaring van geen bezwaar.
Voorts betoogt eiseres dat verweerder ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van de uitzonderingsmogelijkheid zoals neergelegd in artikel 3, derde lid, van de Bvo. Zij voert daartoe aan dat de voorwaarde dat zij gedurende de beoordelingsperiode langer dan vier jaar in Nederland moet hebben gewoond, danwel in een land waar Nederland een samenwerkingsrelatie mee heeft, alleen in de toelichting bij de beleidsregel staat vermeld. De beleidsregel zelf is echter bepalend. Daarbij komt dat zij tijdens verlofperioden in Nederland heeft verbleven en dat ook haar verblijf in Nederland of andere landen waarmee Nederland een samenwerkingsrelatie heeft tijdens de uitvoering van haar werkzaamheden in de beoordeling moet worden meegenomen. Zij wijst er verder op dat zij vaker niet dan wel in Qatar verbleef en dat Qatar dan ook niet als haar hoofdverblijf kan worden aangemerkt. Zij voert verder aan dat ook de voorwaarde dat zij verifieerbare informatie van Nederlandse of relevante buitenlandse overheids- of andere functionarissen moet overleggen niet in de beleidsregel staat. Voorts stelt eiseres dat verweerder de door haar aangevoerde bijzondere omstandigheden onvoldoende heeft gewaardeerd. Zo heeft zij de nationale veiligheid van Nederland nooit in gevaar gebracht, hoewel zij daar als verkeersvlieger wel toe in staat was.
Verder betoogt eiseres dat verweerder ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van de hardheidsclausule als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb. Zij heeft reeds bewezen dat zij de nationale veiligheid niet in gevaar brengt. Voorts is de weigering haar een verklaring van geen bezwaar te verstrekken in strijd met het gelijkheidsbeginsel en wordt zij daardoor onevenredig zwaar getroffen in vergelijking met haar collega’s die wel een verklaring van geen bezwaar hebben gekregen, aldus eiseres.
5. De rechtbank overweegt als volgt.
5.1
Naar het oordeel van de rechtbank staat vast dat eiseres sinds mei 2012 woonachtig is in Quatar en daar ook staat ingeschreven.
5.2
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1217), vloeit uit artikel 8, tweede lid, van de Wvo de verplichting voor de minister voort zich in te spannen om alle beschikbare en aanvaardbare mogelijkheden tot verkrijging van voldoende gegevens aan te wenden. Verweerder heeft in beginsel aan deze verplichting voldaan, nu uit navraag bij de AIVD is gebleken dat de dienst niet met de inlichtingen- en veiligheidsdiensten van Qatar samenwerkt en in het kader van het veiligheidsonderzoek derhalve geen persoonsgegevens over eiseres kunnen worden uitgewisseld (zie ook de uitspraak van de Afdeling van 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2812). Het is voorts niet aan de bestuursrechter om te beoordelen of de AIVD een samenwerkingsrelatie dient aan te gaan met de veiligheidsdiensten van Qatar. Overigens is gebleken dat verweerder in november 2018, en derhalve voor het bestreden besluit op bezwaar, geen toestemming heeft verleend om een samenwerkingsrelatie aan te gaan met de inlichtingen- en veiligheidsdiensten van Quatar, omdat niet is voldaan aan de criteria als genoemd in artikel 88, derde lid, van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten.
5.3
Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de door eiseres bij haar zienswijze en bezwaarschrift overgelegde informatie, zoals goede beoordelingen van haar werkgever(s), een bewijs van goed gedrag van de autoriteiten van Qatar en de omstandigheid dat zij nooit disciplinair is gestraft, onvoldoende zijn voor haar veiligheidsonderzoek. Uit de door eiseres overgelegde informatie ontbreken namelijk de benodigde politieke gegevens als bedoeld in artikel 7, tweede lid, aanhef en onder b en c, van de Wvo. Dergelijke gegevens kunnen alleen worden verkregen van inlichtingen- en veiligheidsdiensten.
5.4
Gelet op voorgaande heeft verweerder de verklaring van geen bezwaar dan ook mogen weigeren op grond van artikel 3, tweede lid, van de Bvo gelezen in samenhang met artikel 8 van de Wvo. Ten aanzien van de vraag of verweerder gebruik had moeten maken van de uitzonderingsmogelijkheid als bedoeld in artikel 3, derde lid, van de Bvo wordt als volgt overwogen.
5.5
Uit de toelichting van de Bvo volgt dat de minister bij de beoordeling of gebruik wordt gemaakt van de uitzonderingsmogelijkheid vereist dat de betrokkene en/of diens partner ten minste gedurende de helft van de beoordelingsperiode, in dit geval vier jaar, in Nederland heeft verbleven of in een land met een inlichtingen- of veiligheidsdienst waarmee Nederland samenwerkt. Daarbij geldt dat verifieerbare informatie dient te worden aangeleverd. De toelichting stelt voorts dat het verblijf in het buitenland in beginsel verband dient te houden met een plaatsing door de Nederlandse overheid, werkzaamheden voor in Nederland gevestigde bedrijven of studie, stage, vrijwilligerswerk of werkzaamheden voor een internationale organisatie of betrouwbare niet-gouvernementele organisatie. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 18 december 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:4331) heeft overwogen, is deze toelichting niet onredelijk. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder de Bvo op onjuiste wijze zou hebben toegepast.
5.6
Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat eiseres, ondanks dat zij gelet op haar werkschema en periodes van verlof in Nederland en andere landen feitelijk maar korte periodes in Qatar verbleef, wel haar hoofdverblijf heeft behouden in Qatar. Zij heeft daar een woning en staat in dat land ingeschreven. De periodes van verblijf op diverse luchthavens in verband met overstappen waren divers en hoofdzakelijk van korte duur. De rechtbank kan verweerder volgen in zijn standpunt dat die periodes niet gelijk gesteld kunnen worden met verblijf in een ander land waarmee wel een samenwerkingsrelatie bestaat, nu deze verblijfsperiodes te kort waren voor een afdoende veiligheidsonderzoek door de inlichtingendienst. Ook de periodes van verlof in Nederland waren te beperkt om aan te nemen dat eiseres haar verblijf in Nederland had, nog daargelaten dat die verlofperiodes qua duur onvoldoende zijn om te bewerkstelligen dat eiseres wel zou voldoen aan de eis van vier jaar. Voorts heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat het werk van eiseres voor Qatar Airways niet voldoet aan de hiervoor omschreven voorwaarden voor toepassing van de uitzonderingsmogelijkheid en dat er geen verifieerbare informatie beschikbaar is. Verweerder heeft dan ook in redelijkheid kunnen besluiten geen gebruik te maken van de uitzonderingsmogelijkheid.
5.7
Verweerder heeft voorts in redelijkheid het belang van de nationale veiligheid zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van eiseres bij het verkrijgen van een verklaring van geen bezwaar. Verweerder heeft erop gewezen dat het zwaarwegende belang van de nationale veiligheid vereist dat in het beveiligde gebied van de luchthaven Schiphol geen vertrouwensfuncties worden vervuld door personen die niet voldoen aan de vereisten voor de afgifte van een verklaring van geen bezwaar. De omstandigheid dat eiseres in de beoordelingsperiode reeds als verkeersvlieger op Schiphol vloog en daardoor zou hebben bewezen dat zij geen gevaar is voor de nationale veiligheid, heeft verweerder onvoldoende zwaarwegend mogen achten. Voor zover eiseres een beroep doet op de uitspraak van 18 oktober 2017 van de Afdeling, wordt overwogen dat verweerder er terecht op heeft gewezen dat de betrokkene in die zaak werkzaam was bij een internationale organisatie, namelijk de Verenigde Naties, waarmee de Nederlandse Staat een vertrouwensband heeft. Eiseres is echter werkzaam voor een particuliere werkgever. Verweerder hoefde dan ook niet van de door de werkgever van eiseres gegeven informatie uit te gaan. Verweerder heeft in hetgeen eiseres heeft aangevoerd dan ook geen aanleiding hoeven zien toepassing te geven aan de hardheidsclausule als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb.
5.8
Ook het beroep van eiseres op het gelijkheidsbeginsel kan niet slagen. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat het – wat betreft de door eiseres in bezwaar en beroep gestelde gevallen – niet gaat om gelijke gevallen, nu eiseres er zelf al op heeft gewezen dat haar collega’s die wel een verklaring van geen bezwaar hebben gekregen minder dan vier jaar bij Qatar Airways hebben gewerkt en wel de helft van de beoordelingsperiode in Nederland of in een land waarmee Nederland een samenwerkingsrelatie heeft, hebben verbleven. Ten aanzien van de door eiseres na de zitting overgelegde stukken met betrekking tot twee zaken, heeft verweerder zich eveneens op het standpunt gesteld dat dit geen gelijke gevallen zijn. In de eerste zaak woonde de betrokkene sinds de aanvraag van het veiligheidsonderzoek weer in Nederland, waardoor er hangende de procedure weer meer gegevens over die betrokkene beschikbaar waren. Gelet op de ex nunc toetsing in bezwaar, komt dit de rechtbank niet onredelijk voor. Niet betwist is dat eiseres vanaf de aanvraag om het veiligheidsonderzoek en ook nog ten tijde van het besluit op bezwaar in Quatar woonde en daar ingeschreven stond. Ten aanzien van de tweede zaak heeft verweerder erop gewezen dat de betrokkene minder dan de helft van de beoordelingsperiode in een land heeft verbleven waarmee de AIVD geen samenwerkingsrelatie heeft en dat op reguliere wijze toepassing is gegeven aan het uitzonderingsbeleid. Eiseres heeft op deze standpunten van verweerder niet meer gereageerd. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het beroep van eiseres op het gelijkheidsbeginsel kan slagen.
6. Het beroep is ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H. Smits, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Nobel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 december 2020.
griffier rechter
De griffier is buiten staat deze
uitspraak te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
BIJLAGE
Wet veiligheidsonderzoeken
Artikel 7
1. Alvorens een verklaring wordt afgegeven of geweigerd, wordt ten aanzien van de betrokken persoon door de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst een veiligheidsonderzoek ingesteld.
2. Het veiligheidsonderzoek omvat het instellen van een onderzoek naar gegevens die uit het oogpunt van de nationale veiligheid van belang zijn voor de vervulling van de desbetreffende vertrouwensfunctie. Hierbij wordt uitsluitend gelet op:
a. justitiële en strafvorderlijke gegevens als bedoeld in de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens en gegevens als bedoeld in de Wet op de justitiële documentatie en op de verklaringen omtrent het gedrag BES alsmede van gegevens als bedoeld in de Wet politiegegevens en van gegevens verwerkt in het kader van de uitvoering van de politietaak op Bonaire, Sint Eustatius en Saba;
b. gegevens betreffende deelneming of steunverlening aan activiteiten die de nationale veiligheid kunnen schaden;
c. gegevens betreffende lidmaatschap van of steunverlening aan organisaties die doeleinden nastreven, dan wel ter verwezenlijking van hun doeleinden middelen hanteren, die aanleiding geven tot het ernstige vermoeden dat zij een gevaar vormen voor het voortbestaan van de democratische rechtsorde;
d. gegevens betreffende overige persoonlijke gedragingen en omstandigheden, naar aanleiding waarvan betwijfeld mag worden of de betrokkene de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten onder alle omstandigheden getrouwelijk zal volbrengen.
Artikel 8
Een verklaring kan slechts worden geweigerd, indien onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen of indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren om daarover een oordeel te geven.
Beleidsregel veiligheidsonderzoeken
Artikel 3
(…)
2. Het weigeren van een verklaring als bedoeld in artikel 8 van de wet en het intrekken van een verklaring als bedoeld in artikel 10 van de wet, kan voorts plaatsvinden indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft opgeleverd om een oordeel te geven of sprake is van voldoende waarborgen dat betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen, doordat:
a. de betrokkene en/of diens partner direct voorafgaande aan het veiligheidsonderzoek gedurende de in artikel 2 bedoelde beoordelingsperiode buiten Nederland heeft verbleven; en
b. het voor de AIVD dan wel de MIVD niet mogelijk is over de ontbrekende periode voldoende gegevens over de betrokkene en/of diens partner te verkrijgen, wegens het ontbreken van een daartoe geëigende samenwerkingsrelatie met de collegadienst van het land of de landen waar de betrokkene en/of diens partner heeft verbleven.
3. In afwijking van het tweede lid kan bij een ontbrekende periode alsnog sprake zijn van voldoende waarborgen dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal vervullen. Daarbij wordt rekening gehouden met de volgende factoren:
a. de bestemming(en);
b. of het verblijf of de verblijven verband houden met studie, stage of werk in het buitenland;
c. de duur en de frequentie van het verblijf of de verblijven;
d. de kwetsbaarheid van de specifieke functie.
Toelichting op de Beleidsregel veiligheidsonderzoeken
Artikel 3
Tweede lid
(…). Ten aanzien van de ontbrekende periode geldt dat op de AIVD en de MIVD een inspanningsverplichting rust om binnen de grenzen van het redelijke datgene te doen wat nodig is om de voor een verantwoorde oordeelsvorming benodigde gegevens over een betrokkene te verkrijgen. De inspanningsverplichting bestaat eruit dat door de AIVD en de MIVD in het concrete geval wordt bezien of er een samenwerkingsrelatie met de desbetreffende buitenlandse collegadienst ten aanzien van het uitwisselen van persoonsgegevens bestaat, en daar waar mogelijk uitvoering aan te geven. Een daartoe geëigende samenwerkingsrelatie kan alleen aan de orde zijn met diensten van landen die aan de naleving van mensenrechten de vereiste prioriteit geven en waar geen vraagtekens kunnen worden gezet bij de professionaliteit, de betrouwbaarheid en de democratische inbedding van de dienst in het betreffende land. Deze criteria zijn tevens beschreven in Toezichtsrapport 22A van de Commissie van Toezicht betreffende de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten. Indien geen sprake is van een samenwerkingsrelatie met een collegadienst, wordt de verklaring in beginsel geweigerd en/of ingetrokken omdat het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft opgeleverd om vast te stellen dat voldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. (…).
Derde lid
Uitgangspunt is dat het beschermen van de nationale veiligheid eraan in de weg staat dat een verklaring wordt afgegeven indien het veiligheidsonderzoek, wegens een verblijf buiten Nederland, onvoldoende gegevens heeft opgeleverd om een oordeel te geven of sprake is van voldoende waarborgen dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. In een beperkt aantal gevallen kan echter van dit uitgangspunt worden afgeweken. (…). Bij de uitoefening van deze afwijkingsbevoegdheid wordt geen afbreuk gedaan aan de bescherming tegen veiligheidsrisico’s die de wet beoogt. Daarbij geldt telkens dat betrokkene en/of diens partner ten minste gedurende de helft van de beoordelingsperiode in Nederland dient te hebben verbleven, dan wel in een land waarmee de AIVD of de MIVD een samenwerkingsrelatie onderhoudt. Voor het overige gedeelte van de beoordelingsperiode geldt dat verifieerbare informatie dient te worden aangeleverd. (…).
Ad.b. Of het verblijf of de verblijven verband houden met studie, stage of werk in het buitenland: het verblijf in het buitenland dient in beginsel verband te houden met een plaatsing door de Nederlandse overheid, werkzaamheden voor in Nederland gevestigde bedrijven of studie, stage, vrijwilligerswerk of werkzaamheden voor een internationale organisatie of betrouwbare niet-gouvernementele organisatie.