ECLI:NL:RBDHA:2020:13653

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Zittingsplaats Zwolle

Bestuursrecht

zaaknummer: AWB 20/3614

uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen

[eiser],

geboren op [geboortedatum],

van Gambiaanse nationaliteit,

V-nummer [nummer], eiser,

(gemachtigde: mr. V. Sarkisian),

de minister van Buitenlandse Zaken, verweerder,

(gemachtigde: mr. P.A.L.A. van Ittersum).

Procesverloop

Bij besluit van 11 oktober 2019 (primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag tot afgifte van een visum voor kort verblijf afgewezen.

Bij besluit van 3 april 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 november 2020. Eiser is verschenen bij zijn gemachtigde. Tevens is verschenen [partner]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

1. Eiser heeft de Gambiaanse nationaliteit en heeft een visum voor kort verblijf aangevraagd om zijn partner [partner] te kunnen bezoeken.

2. Verweerder heeft de aanvraag van eiser in het primaire besluit afgewezen omdat eiser onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt te beschikken over een regelmatig en substantieel inkomen in zijn land van herkomst dan wel zijn land van bestendig verblijf, zodat evenmin aannemelijk wordt geacht dat eiser tijdig zal terugkeren. Volgens verweerder is onvoldoende aannemelijk geworden dat sprake is van een voldoende sociale en/of economische binding van eiser met zijn land van herkomst dan wel land van bestendig verblijf. Ook heeft eiser de gestelde relatie met [partner] niet aannemelijk gemaakt.

Verweerder heeft de afwijzing in het bestreden besluit gehandhaafd, maar heeft na heroverweging in bezwaar de aanvraag afgewezen op grond van artikel 32, lid 1, onder a) vi van de Visumcode en artikel 2, lid 21 van de Schengengrenscode. Aan deze afwijzing ligt ten grondslag dat eiser niet in aanmerking komt voor een visum, omdat door de COVID-19-pandemie tijdelijke beperkingen gelden ten aanzien van niet-essentiële reizen naar de Europese Unie (EU) ter bescherming van de volksgezondheid.

3. De rechtbank stelt vast dat de COVID-maatregelen of de tijdelijke beperkingen waar het in deze zaak over gaat, de door de Europese Commissie geadviseerde entry ban voor niet-essentiële reizen betreft. Daartoe heeft ook Nederland besloten en die entry ban is in Nederland ingegaan op 19 maart 2020, en die heeft na de zomer in 2020 opnieuw gegolden. Dat betekent dat in die periodes, zo staat ook in het bestreden besluit vermeld, personen die niet onder een uitzonderingspositie vallen Nederland niet binnenkwamen.

4. Eiser voert onder meer aan dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel. In een andere visumzaak waarin de gemachtigde van eiser ook de gemachtigde is, heeft verweerder aangegeven te zullen wachten met het nemen van een nieuw besluit tot de COVID-maatregelen zijn opgeheven. Het is opmerkelijk dat verweerder niet bereid is geweest in de zaak van eiser ook te wachten, temeer nu het bezwaar al maanden in behandeling was. In beide gevallen gaat het immers om het nemen van een beslissing op het bezwaarschrift, terwijl de externe omstandigheden met betrekking tot de door de Nederlandse overheid getroffen maatregelen rondom het coronavirus hetzelfde zijn.

Verder heeft verweerder in de zaak waarnaar is verwezen wel een inhoudelijke beoordeling gemaakt en heeft vervolgens besloten het verloop van de COVID-maatregelen af te wachten, maar verweerder heeft dat in eisers zaak niet gedaan. Niet valt in te zien waarom verweerder het bezwaar van eiser niet ook inhoudelijk heeft beoordeeld.

4.1

Verweerder stelt zich op het standpunt dat van gelijke zaken geen sprake is. In de zaak waarnaar eiser heeft verwezen heeft deze rechtbank, zittingsplaats Utrecht, het beroep bij uitspraak van 1 april 2020 (Awb 19/8705) gegrond verklaard en verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen, met inachtneming van de uitspraak. Met inachtneming van die uitspraak, zo blijkt uit interne informatie van verweerder, is verweerder tot het oordeel gekomen dat het visumverzoek voor verlening in aanmerking komt. Omdat er een entry ban gold, kon dat visum niet worden verleend en is gewacht met het nemen van een beslissing.
Ter zitting heeft verweerder daaraan nog toegevoegd dat het beleid van verweerder is om dit soort zaken categoriaal af te wijzen, dat dat het gevolg is van de entry ban en dat alle Schengenlanden dat doen. In het geval van eiser is daarom ook zo beslist. Verweerder heeft er verder in het verweerschrift op gewezen dat in de procedure waarnaar is verwezen inmiddels alsnog op het bezwaarschrift is beslist met inachtneming van de entry ban die op grond van de COVID-pandemie is ingesteld. Verweerder heeft daaraan ter zitting toegevoegd dat het bezwaar ongegrond is verklaard omdat er op dat moment een entry ban gold, maar dat wel is toegezegd dat zodra de entry ban wordt opgeheven alsnog een visum zal worden verleend.

4.2

Eiser heeft in reactie daarop ter zitting aangevoerd dat verweerder dat ook had kunnen en moeten doen in het geval van eiser: inhoudelijk beoordelen of een visum moet worden verleend en vervolgens afwijzen onder verwijzing naar de entry ban, eventueel met, indien van toepassing, de toezegging dat na opheffing van de entry ban alsnog een visum wordt verleend. Niet valt in te zien waarom verweerder dat in het geval van eiser niet heeft gedaan.

4.3

De rechtbank stelt vast dat voor verweerder duidelijk was op welke zaak een beroep is gedaan door eiser en dat eiser heeft toegelicht waarom hij meent dat van gelijke gevallen sprake is. Voor het oordeel dat eiser het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet of onvoldoende heeft onderbouwd bestaat daarom geen grond.

4.4

Volgens vaste rechtspraak^[1]vergt het gelijkheidsbeginsel een consistent en dus doordacht bestuursbeleid. Het veronderstelt dat het bestuur welbewust richting geeft en daarom een algemene gedragslijn volgt bij zijn optreden in individuele vergelijkbare gevallen. Het bewaken van de consistentie van het eigen optreden is bij uitstek de eigen verantwoordelijkheid van het bestuur. Als een burger zich op het gelijkheidsbeginsel beroept en daartoe een concreet geval noemt dat volgens hem of haar gelijk of vergelijkbaar is, ligt het op de weg van het bestuursorgaan aannemelijk te maken dat deze gevallen rechtens niet gelijk, althans vergelijkbaar zijn.

4.5

De rechtbank overweegt dat met de gegrondverklaring van het beroep door deze rechtbank, zittingsplaats Utrecht en de vernietiging van de beslissing op bezwaar de bezwaarfase in de betreffende zaak weer is opengevallen en verweerder op het bezwaar in die zaak moest beslissen. Ook in het geval van eiser moest op het bezwaar worden beslist. De zaken zijn in dat opzicht gelijk. Dat in de ene zaak een uitspraak is gedaan waarin verweerder is opgedragen opnieuw op het bezwaar te beslissen en in de zaak van eiser niet maakt dat de zaken op dat punt inderdaad verschillen. Maar met dit enkele onderscheid is naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt waarom in het ene geval wel tot een inhoudelijke beoordeling van het bezwaarschrift kon worden overgegaan, vervolgens niet is beslist maar de ontwikkelingen rond de afgekondigde entry ban zijn afgewacht en uiteindelijk het bezwaar alsnog ongegrond is verklaard vanwege de entry ban, terwijl in het geval van eiser niet tot een inhoudelijke beoordeling kon worden overgegaan, maar direct tot een afwijzing vanwege de entry ban moest worden beslist. Deze rechtbank, zittingsplaats Utrecht heeft verweerder weliswaar opgedragen om binnen vier weken na verzending van de uitspraak een nieuw besluit te nemen, met inachtneming van de uitspraak, maar verweerder heeft niettemin aanleiding gezien de ontwikkelingen rond de entry ban af te wachten en heeft niet binnen vier weken beslist. Ook verweerders verwijzing naar het beleid van verweerder om visumaanvragen in bezwaar categoriaal af te wijzen onder verwijzing naar de entry ban maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat daarom deze gevallen rechtens niet gelijk zijn. In de zaak die ten grondslag lag aan de uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Utrecht, heeft dit immers kennelijk niet in de weg gestaan aan een inhoudelijke beoordeling van het bezwaarschrift. Verweerder heeft met zijn stellingen aldus niet aannemelijk gemaakt dat het hier niet om gelijke gevallen gaat.

4.6

Uit het voorgaande volgt dat het beroep van eiser op het gelijkheidsbeginsel slaagt.

5. Het beroep is hierom al gegrond en het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met het gelijkheidsbeginsel. De rechtbank ziet in dit geval namelijk geen aanleiding om gebruik te maken van de instrumenten die haar ten dienste staan om het geschil finaal te beslechten. Voor het passeren van het gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is naar het oordeel van de rechtbank geen plaats omdat eiser daardoor in zijn belangen zou worden geschaad. Evenmin bestaat aanleiding de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel of gedeeltelijk in stand te laten. Verweerder heeft zich in het verweerschrift en ter zitting namelijk op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit juist is en daarmee niet inzichtelijk gemaakt of en hoe het nieuw te nemen besluit zou verschillen van het bestreden besluit. Het toepassen van de bestuurlijke lus leidt naar het oordeel van de rechtbank in dit geval niet tot een efficiënte afdoening van de zaak. Verweerder zal worden opgedragen een nieuw besluit te nemen, met inachtneming van deze uitspraak. Verweerder zal in dat besluit moeten motiveren waarom van gelijke gevallen geen sprake is of tot een inhoudelijke beoordeling van het bezwaarschrift over moeten gaan.

6. De rechtbank ziet uit een oogpunt van proceseconomie aanleiding om in te gaan op twee andere beroepsgronden, die voor het nieuw te nemen besluit van betekenis kunnen zijn.

7. Eiser voert aan dat door het gebruik van een nieuwe afwijzingsgrond in bezwaar het bestreden besluit niet meer is te beschouwen als het resultaat van een heroverweging. Ook heeft verweerder andere feiten ten grondslag gelegd aan het bestreden besluit. Het bestreden besluit dient te worden aangemerkt als een nieuw primair besluit. Door dat niet te doen mist eiser een mogelijkheid om hiertegen bezwaar in te stellen. Verwezen wordt naar jurisprudentie van de Afdeling en van de Centrale Raad van Beroep.^[2]

7.1

Dat betoog faalt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling volgt uit artikel 7:11, eerste lid, van de Awb dat op grondslag van het bezwaar een volledige heroverweging plaatsvindt. Hierbij is het vertrekpunt dat het bestuursorgaan zijn eerdere besluit heroverweegt op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de heroverweging en op basis van het op dat moment geldende recht en beleid. Door het hanteren van een niet eerder in de procedure ingeroepen weigeringsgrond wordt niet buiten de grenzen getreden die artikel 7:11, eerste lid, van de Awb stelt aan de heroverweging in bezwaar.^[3]Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in het bestreden besluit daarom een nieuwe weigeringsgrond mogen hanteren en was verweerder niet gehouden om uitsluitend op de door eiser ingediende bezwaargronden te reageren.

8. Eiser voert ook aan dat hij ten onrechte en in strijd met artikel 7:2 van de Awb niet is gehoord in bezwaar. Uit verweerders werkinstructie (WI 2019/11, Horen en mandatering in bezwaar) volgt verder dat als in de bezwaarfase een nieuwe afwijzingsgrond van toepassing is, de vreemdeling zich daarover voorafgaand aan het besluit op bezwaar moet kunnen uitlaten. Gezien het feitencomplex, de in bezwaar aangevoerde gronden, de nieuwe afwijzingsgrond in bezwaar, het feit dat het primaire besluit onvoldoende is gemotiveerd en de toezending van de vragenlijst, had eiser gehoord moeten worden. Verder staat in het bestreden besluit vermeld dat eiser niet onder de uitzonderingscategorieën valt aan wie ondanks de entry ban wel een visum wordt verleend, maar verweerder heeft eiser daar niet naar gevraagd en kon dit dus niet weten.

8.1

Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat van horen kon worden afgezien omdat dit niets zou veranderen aan de bevindingen met betrekking tot de potentiële bedreiging van de volksgezondheid. In het verweerschrift is in aanvulling daarop opgemerkt dat gelet op de categoriale en dwingende aard van de afwijzingsgrond een hoorzitting niet tot een ander oordeel had geleid. Verweerder heeft daar ter zitting aan toegevoegd dat de uitzonderingsgevallen waarin wel een visum wordt verleend, zien op het specifieke doel van het bezoek en het doel dat eiser met zijn bezoek had, familiebezoek, valt daar niet onder. Dat wordt, zoals ook in het bestreden besluit staat, in beginsel aangemerkt als een niet-essentieel bezoek. Verder was de entry ban een feit van algemene bekendheid. Het is dan vervolgens aan eiser om te onderzoeken wat dat voor zijn individuele situatie betekent. De regels en de uitzonderingen op de regels had eiser kunnen vinden, temeer nu hij is bijgestaan door een professionele gemachtigde. Als hij meende dat hij tot een van de uitzonderingsgevallen behoorde had hij dat dus, nadat de entry ban was ingesteld, kunnen aanvoeren in bezwaar. Omdat hij dat niet heeft gedaan, bestond ook om die reden geen aanleiding om eiser te horen.

8.2

De rechtbank stelt vast dat er uitzonderingen op de entry ban zijn, dat - zoals in het bestreden besluit staat - toerisme, familie- of vriendenbezoeken en zakenbezoeken
in beginselaangemerkt worden als niet-essentiële bezoeken, en dat er - zoals verweerder ter zitting heeft verklaard - zwaarwegende redenen zijn waarom familiebezoek wel wordt toegestaan, namelijk in geval van terminale familieleden, een begrafenis of een bevalling. Dat deze omstandigheden zich in het geval van eiser niet voordeden kon verweerder, nu eiser daarover niet is bevraagd voordat het bestreden besluit werd genomen, niet weten. De rechtbank volgt verweerder niet in zijn standpunt dat eiser zelf had moeten onderzoeken of er voor hem een uitzondering gold en zo ja, dit dan uit zichzelf had moeten aanvoeren in bezwaar. Verweerder stelt terecht dat de entry ban, gezien de aandacht die daarvoor in de media is geweest, als een feit van algemene bekendheid kan worden aangemerkt. Maar dat geldt naar het oordeel van de rechtbank niet voor de uitzonderingsgevallen. Dat eiser is bijgestaan door een professionele gemachtigde maakt dat niet anders. Eiser is dan ook in strijd met artikel 7:2 van de Awb niet gehoord.

9. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.

10. Er bestaat aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van de zaak redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten worden op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht bepaald op € 1050,-- (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting; waarde per punt € 525,--; wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan eiser te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1050,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M. Vollebregt-Kuipers, rechter, in aanwezigheid van mr. M.P. de Zwart, griffier op

De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende donderdag na deze datum.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.