Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 19/9476
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 december 2020 in de zaak tussen
[eiser] , eiser,
V-nummer: [nummer]
(gemachtigde: mr. J.C.E. Hoftijzer),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, de staatssecretaris
(gemachtigde: mr. P.M.W Jans).
Procesverloop
Bij besluit van 14 oktober 2019 (het primaire besluit) heeft de staatssecretaris de aanvraag van eiser om verlening van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd regulier, met als doel ‘humanitair tijdelijk’, afgewezen.
Bij besluit van 5 december 2019 (het bestreden besluit) heeft de staatssecretaris het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De gronden van beroep dateren van 13 januari 2020.
De staatssecretaris heeft op 31 augustus 2020 een verweerschrift ingediend. Op 6 september 2020 heeft de staatssecretaris aanvullende stukken ingestuurd.
De zitting heeft plaatsgevonden op 10 september 2020. Eiser is naar de zitting gekomen, bijgestaan door zijn gemachtigde. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Mr. M.H. Dworakowski-Kelders, lid van de meervoudige kamer van de rechtbank, heeft vanwege de coronamaatregelen telefonisch aan de zitting deelgenomen.
Overwegingen
Griffierecht
1. Eiser heeft verzocht om vrijstelling van het griffierecht wegens betalingsonmacht. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 13 februari 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:282), is de rechtbank van oordeel dat met de beschikbare gegevens aannemelijk is gemaakt dat eiser niet in staat is het verschuldigde bedrag te betalen. Daarom oordeelt de rechtbank dat eiser door het niet betalen van griffierecht redelijkerwijs niet in verzuim is geweest. Dat betekent dat het beroep niet om die reden niet-ontvankelijk is.
Het beroep
Feiten en omstandigheden
2. Eiser is geboren op [geboortedatum] 1998 en heeft de Gambiaanse nationaliteit.
Eiser heeft op 26 april 2019 een aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd (asielaanvraag) ingediend.
Op 5 mei 2019 heeft de staatssecretaris eiser gehoord om vast te stellen welk land verantwoordelijk is voor de behandeling van zijn asielaanvraag. Van dat gehoor is een verslag gemaakt, het zogeheten rapport aanmeldgehoor Dublin.
Op 13 juni 2019 heeft de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) signalen van mensenhandel over eiser doorgezet naar de Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel (AVIM).
Bij brief van 27 juni 2019 heeft eiser correcties en aanvullingen ingediend op het rapport aanmeldgehoor Dublin.
Eiser heeft in een brief van 9 juli 2019 aan de AVIM te kennen gegeven dat hij aangifte wil doen van mensenhandel.
De staatssecretaris heeft eisers asielaanvraag bij besluit van 15 augustus 2019 niet in behandeling genomen, omdat op grond van de Dublinverordening [1] Italië verantwoordelijk is voor de behandeling ervan. Deze rechtbank, zittingsplaats Amsterdam, heeft eisers beroep tegen dit besluit bij uitspraak van 16 september 2019 (NL19.19192) ongegrond verklaard.
Op 9 oktober 2019 heeft eiser aangifte gedaan van mensenhandel.
In een brief van 11 oktober 2019 heeft het Openbaar Ministerie (OM) eiser naar aanleiding van zijn aangifte laten weten in deze zaak geen vervolging in te stellen. Daarbij heeft het OM toegelicht dat de door eiser bij de politie afgelegde verklaring niet tot een strafrechtelijk onderzoek in Nederland kan leiden, omdat de strafbare feiten waar eiser aangifte van heeft gedaan, zijn gepleegd in Italië en Nederland daar geen rechtsmacht heeft. Eisers aanwezigheid in Nederland is daarom voor het OM niet langer noodzakelijk, aldus het OM.
Op 11 oktober 2019 heeft de AVIM de kennisgeving van aangifte of het verlenen van medewerking aan het strafproces mensenhandel (Model M55) doorgestuurd naar de IND.
De IND heeft conform haar beleid, zoals neergelegd in paragraaf B8/3.1 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000), het Model M55 ambtshalve aangemerkt als een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning. Zoals hiervoor in het procesverloop is vermeld, heeft de staatssecretaris bij het primaire besluit die aanvraag afgewezen.
Op 4 augustus 2020 heeft eiser op verzoek van de staatssecretaris opnieuw een asielaanvraag ingediend, omdat de termijn voor overdracht aan Italië is verstreken en Nederland alsnog verantwoordelijk is voor de behandeling van de asielaanvraag van eiser. Op die aanvraag is nog niet beslist.
Het standpunt van de staatssecretaris
2. De staatssecretaris heeft in het bestreden besluit de afwijzing van eisers aanvraag gehandhaafd, omdat eiser niet voldoet aan de voorwaarden zoals neergelegd in paragraaf B8/3.1 van de Vc 2000. Daarbij heeft de staatssecretaris erop gewezen dat het OM de aanwezigheid van eiser in Nederland niet noodzakelijk acht.
De beroepsgronden van eiser
3. Eiser voert het volgende aan.
Uit de brief van het OM van 11 oktober 2019 volgt dat er een strafrechtelijk onderzoek heeft plaatsgevonden en dat eiser hieraan zijn medewerking heeft verleend. Daarmee heeft eiser voldaan aan de voorwaarden van artikel 8 van richtlijn 2004/81/EG [2] . Eiser is immers dienstig geweest voor het onderzoek
.Ten onrechte heeft de staatssecretaris dan ook aan eiser geen vergunning in de zin van artikel 3.48, eerste lid, sub a of b, van het Vb 2000 verleend. De staatssecretaris heeft daardoor eiser rechten ontzegd die hem als slachtoffer van mensenhandel toekomen. De bescherming van slachtoffers van mensenhandel en hun belangen is de primaire doelstelling van richtlijnen 2004/81/EG en 2011/36/EU [3] . Op grond van richtlijn 2011/36/EU moeten slachtoffers van mensenhandel hun rechten effectief kunnen doen gelden (preambule 18). Richtlijn 2011/36/EU expliciteert welke rechten een slachtoffer toekomen en verwijst in artikel 12, tweede lid, naar het Kaderbesluit 2001/220/JBZ [4] waaruit onder andere de volgende rechten blijken: recht op erkenning (artikel 2), recht te worden gehoord (artikel 3), recht op informatie (artikel 4), recht op juridische bijstand (artikel 6) en recht op bescherming (artikel 8). De rechten van slachtoffers volgen ook uit richtlijn 2012/29/EU [5] . Artikel 18 van die richtlijn schrijft voor dat, onverminderd de rechten van de verdediging, de lidstaten ervoor zorgen dat er maatregelen beschikbaar zijn die het slachtoffer en zijn familieleden bescherming bieden tegen secundaire en herhaalde victimisatie, tegen intimidatie en tegen vergelding, alsook tegen het risico van emotionele of psychologische schade bij het slachtoffer. Dit recht omvat ook de fysieke bescherming van het slachtoffer.
.Ten onrechte heeft de staatssecretaris dan ook aan eiser geen vergunning in de zin van artikel 3.48, eerste lid, sub a of b, van het Vb 2000 verleend. De staatssecretaris heeft daardoor eiser rechten ontzegd die hem als slachtoffer van mensenhandel toekomen. De bescherming van slachtoffers van mensenhandel en hun belangen is de primaire doelstelling van richtlijnen 2004/81/EG en 2011/36/EU [3] . Op grond van richtlijn 2011/36/EU moeten slachtoffers van mensenhandel hun rechten effectief kunnen doen gelden (preambule 18). Richtlijn 2011/36/EU expliciteert welke rechten een slachtoffer toekomen en verwijst in artikel 12, tweede lid, naar het Kaderbesluit 2001/220/JBZ [4] waaruit onder andere de volgende rechten blijken: recht op erkenning (artikel 2), recht te worden gehoord (artikel 3), recht op informatie (artikel 4), recht op juridische bijstand (artikel 6) en recht op bescherming (artikel 8). De rechten van slachtoffers volgen ook uit richtlijn 2012/29/EU [5] . Artikel 18 van die richtlijn schrijft voor dat, onverminderd de rechten van de verdediging, de lidstaten ervoor zorgen dat er maatregelen beschikbaar zijn die het slachtoffer en zijn familieleden bescherming bieden tegen secundaire en herhaalde victimisatie, tegen intimidatie en tegen vergelding, alsook tegen het risico van emotionele of psychologische schade bij het slachtoffer. Dit recht omvat ook de fysieke bescherming van het slachtoffer.
De staatssecretaris had al terstond moeten handelen op 5 mei 2019. Toen al waren signalen over mensenhandel bekend. Dat de staatssecretaris toen niet meteen heeft gehandeld, komt mede doordat de staatssecretaris op dat moment al van plan was om aan een Dublinclaimant die slachtoffer is van mensenhandel in Nederland geen bedenktijd meer te bieden. Die plannen zijn met WBV 2019/10 [6] per 1 augustus 2019 ook in werking getreden. Eiser is daardoor benadeeld bij de verwezenlijking van zijn rechten als slachtoffer. Dat eiser als Dublinclaimant geen bedenktijd is aangeboden, heeft als rechtstreeks gevolg dat hij voorafgaand aan de aangifte geen recht heeft kunnen doen gelden op voorzieningen die specifiek gelden voor een slachtoffer van mensenhandel.
In de huidige praktijk van de staatssecretaris wordt een Dublinclaimant uitgesloten van de bedenktijd, omdat het standpunt van de staatssecretaris is dat een Dublinclaimant geen bedenktijd behoeft, aangezien een Dublinclaimant al rechtmatig verblijf heeft. Eiser betoogt dat de primaire bedoeling van de bedenktijd niet is om de vreemdeling rechtmatig verblijf toe te kennen, maar om de vreemdeling de mogelijkheid te bieden om na te denken over de consequenties van het al dan niet doen van een strafrechtelijke aangifte. Verder wijst eiser erop dat richtlijn 2004/81/EG bepaalde categorieën niet uitsluit van de bedenktijd. Eiser heeft door het handelen van de staatssecretaris geen effectieve toegang gekregen tot bijstand en tot zijn rechten als slachtoffer van mensenhandel zoals geconcretiseerd in de richtlijnen 2004/81/EG, 2011/36/EU en 2012/29/EU.
Eiser voert verder aan dat de voorwaarde die gaat over de noodzakelijke aanwezigheid in Nederland voor het strafrechtelijk onderzoek sinds WBV 2019/10 alleen van toepassing is verklaard op Dublinclaimanten. Dat is strijdig met richtlijn 2004/81/EG, omdat de richtlijn voor de toekenning van rechten geen onderscheid maakt tussen bepaalde categorieën derdelanders. De beleidswijziging die op 1 augustus 2019 in werking is getreden houdt in dat er niet langer binnen 24 uur na de kennisgeving van aangifte een verblijfsvergunning wordt verleend aan Dublinclaimanten. Expliciet blijft de huidige B8/3-regeling voor niet-Dublinclaimanten die aangeven slachtoffer van mensenhandel te zijn en hiervan aangifte willen doen onverkort van toepassing. Alhoewel uit richtlijn 2004/81/EG niet volgt dat na het doen van aangifte een onmiddellijke beslissing in de zin van artikel 8 moet worden genomen door de lidstaat, heeft Nederland ervoor gekozen een gunstigere bepaling vast te stellen in nationaal recht, namelijk dat deze beslissing onmiddellijk (binnen 24 uur) moet worden genomen. De beleidswijziging van 1 augustus 2019 verengt of beperkt deze gunstigere bepalingen echter door te bepalen dat deze termijn voor Dublinclaimanten wordt opgerekt tot vier weken. Deze beleidswijziging voor Dublinclaimanten verengt aldus de eerdere minimumvoorwaarden van richtlijn 2004/81/EG. Dublinclaimanten moeten nu immers langer wachten op een beslissing in de zin van artikel 8 van richtlijn 2004/81/EG en krijgen gedurende deze tijd hierdoor niet de bescherming die hen toekomt als slachtoffer mensenhandel. Aangezien Dublinclaimanten ook al zijn uitgesloten van het verlenen van bedenktijd, lopen Dublinclaimanten alle rechten als slachtoffer van mensenhandel mis, wat in strijd is met artikel 7 van richtlijn 2004/81/EG. Eiser vindt dat het verengen van een implementatie van een richtlijn in strijd is met het rechtzekerheidsbeginsel.
Eiser wordt door de beleidswijziging en het terugdraaien van de gunstigere bepalingen ernstig benadeeld. Onder het oude beleid zou hij na het doen van aangifte op 9 oktober 2019 onmiddellijk in het bezit worden gesteld van een verblijfstitel. Daarnaast geeft de reguliere vergunning op tijdelijke humanitaire gronden het recht om na beëindiging hiervan mvv-vrij een vergunning op grond van niet-tijdelijke humanitaire gronden of een andere voortzetting van het verblijf aan te vragen. Als eiser binnen een redelijke termijn nadat de signalen van mensenhandel waren geconstateerd in de gelegenheid zou zijn gesteld om aangifte te doen, zou hij die aangifte hebben kunnen doen vóór 1 augustus 2019, en zou hij onder die gunstigere bepalingen van de implementatie zijn gevallen.
Beoordeling van de beroepsgronden
Inleiding
4. De van belang zijnde bepalingen zijn in de bijlage opgenomen. Die bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
5. Niet in geschil is dat de staatssecretaris deze ambtshalve aangemerkte aanvraag onder de reikwijdte heeft gebracht van artikel 3.48 van het Vb 2000 en de beleidsregels in paragraaf B8/3.1 van de Vc 2000, zoals die per 1 augustus 2019 met WBV 2019/10 zijn gaan luiden.
6. Het is vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof; zie bijvoorbeeld het arrest van 24 januari 2012, Dominguez, punten 24 en 25, ECLI:EU:C:2012:33) dat de nationale rechter het nationale recht zoveel mogelijk moet uitleggen in het licht van de bewoordingen en het doel van de betrokken richtlijn om het daarmee beoogde resultaat te bereiken en zo aan artikel 288, derde alinea, van het VWEU te voldoen. Deze plicht geldt niet alleen voor het nationale recht dat als implementatie is bedoeld, maar voor al het nationale recht (zie bijvoorbeeld het arrest van het Hof van 5 oktober 2004, Pfeiffer, punt 115, ECLI:EU:C:2004:584; zie ook rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling), bijvoorbeeld de uitspraak van 5 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1710).
7. Beleidsregels zijn recht in de zin van artikel 99 van de Wet op de rechterlijke organisatie (zie het arrest van de Hoge Raad van 28 maart 1990, NJ 1991/118).
Bedenktijd
8. De rechtbank gaat eerst in op de beroepsgrond van eiser dat hij geen bedenktijd als bedoeld in artikel 6 van richtlijn 2004/81/EG heeft gekregen. Dit doet de rechtbank, omdat uit artikel 8, eerste lid, van richtlijn 2004/81/EG volgt dat, voordat kan worden bekeken of de desbetreffende onderdaan van een derde land voldoet aan de voorwaarden voor een verblijfstitel, een aan hem gegunde bedenktermijn moet zijn verstreken of dat hij eerder duidelijk blijk heeft gegeven van zijn bereidheid tot medewerking.
9. Niet in geschil is dat uit paragraaf B8/3.1 van de Vc 2000 volgt dat vreemdelingen op wie de Dublinovereenkomst van toepassing is (Dublinclaimanten), geen bedenktijd krijgen en dat de staatssecretaris in dit geval overeenkomstig de beleidsregels heeft gehandeld door eiser geen bedenktijd te geven. Naar het oordeel van de rechtbank volgt echter uit artikel 6, in samenhang met artikel 3, van richtlijn 2004/81/EG dat onderdanen van derde landen, indien aan de orde, bedenktijd moeten krijgen en dat Dublinclaimanten hiervan niet zijn uitgezonderd. In zoverre is richtlijnconforme interpretatie niet mogelijk en is de beroepsgrond terecht voorgedragen. Deze beroepsgrond kan echter niet leiden tot een vernietiging van het bestreden besluit, gelet op het volgende.
10. Allereerst volgt uit artikel 6, derde lid, van richtlijn 2004/81/EG dat bedenktijd op zichzelf geen recht op verblijf met zich brengt. Verder volgt uit artikel 8, eerste lid, van richtlijn 2004/81/EG dat, zoals hiervoor is vastgesteld, ook al kan worden bekeken of de desbetreffende onderdaan van een derde land voldoet aan de voorwaarden voor de afgifte van een verblijfstitel zodra deze duidelijk blijk heeft gegeven van zijn bereidheid tot medewerking. Naar het oordeel van de rechtbank is zo’n situatie hier aan de orde. Eiser heeft in het aanmeldgehoor van 5 mei 2019 met zoveel woorden verklaard slachtoffer te zijn van mensenhandel. De gemachtigde van eiser heeft daarna in een brief van 9 juli 2019 de AVIM bericht dat eiser slachtoffer is van mensenhandel en dat hij hiervan aangifte wil doen bij de politie. Daarbij is erop gewezen dat de IND op 13 juni 2019 signalen van mensenhandel heeft doorgezet aan de AVIM. Eiser heeft daarmee duidelijk laten blijken bereid te zijn mee te werken aan een onderzoek naar mensenhandel. Eiser heeft ook vervolgens op 9 oktober 2019 aangifte gedaan. Gesteld noch gebleken is dat de keuze van eiser om mee te werken niet weloverwogen is geweest. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiser al die tijd op grond van artikel 8, aanhef en onder m, van de Vreemdelingenwet 2000 rechtmatig verblijf heeft gehad en dat niet in geschil is dat hij uit dien hoofde toegang heeft gehad tot een behandeling als bedoeld in artikel 7 van richtlijn 2004/81/EG. In zoverre valt niet in te zien dat eiser is benadeeld en hem relevante voorzieningen zijn onthouden.
Verblijfsrecht en andere rechten
11. De beroepsgrond van eiser dat hij voldoet aan de voorwaarden van artikel 8 van richtlijn 2004/81/EG en dat hij daarom op grond van artikel 3.48 van het Vb 2000 een verblijfsvergunning had moeten krijgen, slaagt niet. Uit paragraaf B8/3.1 van de Vc 2000 volgt dat een aanvraag van een Dublinclaimant wordt afgewezen nadat een bericht is ontvangen van het OM, dat de aanwezigheid van de desbetreffende vreemdeling in Nederland niet noodzakelijk wordt geacht in het belang van de opsporing en vervolging van mensenhandel. Daarmee is, voor zover het gaat om een onderdaan van een derde land die tevens Dublinclaimant is, in de desbetreffende beleidsregels uitgewerkt dat als de desbetreffende vreemdeling niet voldoet aan de voorwaarde voor een verblijfstitel als bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van richtlijn 2004/81/EG hem op grond van artikel 8, tweede lid, van richtlijn 2004/81/EG geen verblijfstitel mag worden verleend. Uit artikel 8, eerste lid, van richtlijn 2004/81/EG volgt, dat het moment waarop door de bevoegde autoriteit wordt bekeken of de onderdaan van een derde land dienstig is voor het onderzoek (mede)bepalend is voor de vraag of aan de voorwaarde onder b wordt voldaan. Anders dan eiser betoogt, volgt uit artikel 8 niet dat ook als de vreemdeling dienstig voor het onderzoek is geweest hij – met terugwerkende kracht – in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning. Gelet op het voorgaande en omdat vaststaat dat op het moment dat de staatssecretaris het primaire besluit heeft genomen eiser een Dublinclaimant was en het OM heeft bericht dat de aanwezigheid van eiser niet noodzakelijk wordt geacht, heeft de staatssecretaris op grond van artikel 3.48 van het Vb 2000 niet de bevoegdheid om aan eiser een verblijfsvergunning te verlenen. Andere rechten – dan de hiervoor besproken bedenktijd en verblijfsrecht – die een onderdaan van een derde land als gesteld slachtoffer van mensenhandel gedurende een strafrechtelijk onderzoek heeft, zijn hier niet aan de orde alleen al omdat niet in geschil is dat met genoemde brief van het OM het strafrechtelijk onderzoek is beëindigd.
Beleidswijziging
12. De rechtbank volgt eiser ook niet in zijn betoog dat de met WBV 2019/10 ingezette wijziging van de beleidsregels in paragraaf B8/3.1 van de Vc 2000 in strijd is met richtlijn 2004/81/EG. De rechtbank stelt daarbij voorop, dat artikel 4 van richtlijn 2004/81/EG de lidstaten niet belet om voor personen die onder deze richtlijn vallen, gunstigere bepalingen vast te stellen of te handhaven. Uit deze bepaling, noch uit andere bepalingen van deze richtlijn, kan naar het oordeel van de rechtbank een uitleg worden afgeleid die erop neerkomt dat gunstigere bepalingen niet meer kunnen worden teruggedraaid. Niet in geschil is dat vóór de inwerkingtreding van WBV 2019/10 het beleid was om (ook) aan Dublinclaimanten direct na de aanvraag en voor de standpuntbepaling door het OM een vergunning te verlenen. Evenmin in geschil is dat dat beleid qua voorwaarden voor vergunningverlening gunstiger is dan artikel 8 van Richtlijn 2004/81/EG. Met de beleidswijziging zijn slechts voor Dublinclaimanten de hiervoor geschetste gunstigere bepalingen niet meer van toepassing.
13. De rechtbank vindt verder dat de staatssecretaris deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het met de beleidswijziging ontstane onderscheid tussen Dublinclaimanten en andere vreemdelingen gerechtvaardigd is. In WBV 2019/10 heeft de staatssecretaris hierover de volgende toelichting gegeven:
"Aanleiding voor de onderhavige wijziging van paragraaf B8/3.1 Vc is de recente toename van het aantal vreemdelingen op wie de Dublinverordening van toepassing is (hierna: Dublinclaimanten) dat aangifte doet van mensenhandel. Het hierboven beschreven beleid is laagdrempelig en begunstigend. Voor Dublinclaimanten heeft het vrijwel direct verlenen van een reguliere verblijfsvergunning tot gevolg dat Nederland verantwoordelijk wordt voor de inhoudelijke behandeling van de asielaanvraag. Dit terwijl veelal binnen enkele weken door het OM wordt geconstateerd dat geen (nader) strafrechtelijk onderzoek in Nederland mogelijk is vanwege het ontbreken van (voldoende) opsporingsindicaties. De verblijfsvergunning wordt in de huidige situatie vervolgens met terugwerkende kracht tot aan de datum van de beëindiging van het strafrechtelijk onderzoek ingetrokken, maar de mogelijkheid de vreemdeling over te dragen op grond van de Dublinverordening herleeft daarmee niet."
14. Voor zover eiser meent dat op hem nog het oude beleid van toepassing is, omdat hij al op 5 mei 2019 te kennen heeft gegeven slachtoffer te zijn van mensenhandel, volgt de rechtbank hem hierin niet. Niet in geschil is dat zowel in de oude als in de gewijzigde paragraaf B8/3.1 van de Vc 2000 staat dat de IND het Model M55 ambtshalve aanmerkt als een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning, zodra deze door de politie is doorgestuurd naar de IND. Dat betekent dat het moment van doorzending van het Model M55 bepalend is voor de vraag wanneer de aanvraag is ingediend (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 21 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4297). Omdat de politie in dit geval het Model M55 op 11 oktober 2019 heeft doorgestuurd naar de IND, is op grond van het beleid dus pas op die datum de aanvraag om een verblijfsvergunning ingediend. Verder is van belang dat WBV 2019/10 op 1 augustus 2019 in werking is getreden en geen overgangsbepaling kent. Het voorgaande betekent dat de staatssecretaris terecht op eiser het gewijzigde beleid heeft toegepast, omdat de aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning na 1 augustus 2019 is ingediend.
15. Deze beroepsgronden slagen ook niet.
Hoorplicht
13. De beroepsgrond dat de staatssecretaris eiser ten onrechte niet heeft gehoord, slaagt wel. Op grond van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan van horen worden afgezien als het bezwaar kennelijk ongegrond is. Hiervan is slechts sprake als op voorhand redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is dat het bezwaar niet kan leiden tot een andersluidend oordeel. Daarvan is in deze zaak geen sprake, gelet op wat eiser in bezwaar heeft aangevoerd en wat in het voorgaande is overwogen. De staatssecretaris heeft eiser daarom ten onrechte niet gehoord.
Conclusie
14. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:2 van de Awb. De rechtbank ziet wel aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Eiser heeft de gronden van zijn bezwaar op de zitting kunnen toelichten en uit het vorenstaande volgt dat die gronden niet slagen.
15. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, ziet de rechtbank aanleiding de staatssecretaris in de door eiser gemaakte proceskosten te veroordelen. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,– (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor de zitting, met een waarde per punt van € 525,–, en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven;
- veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten tot een bedrag van € 1.050,–.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.D.M. Michael, voorzitter, en
mr. M.H. Dworakowski-Kelders en mr. G.J.W.M. Kipping, leden, in aanwezigheid van
mr. D.S. Arjun Sharma, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op
17 december 2020.
mr. M.H. Dworakowski-Kelders en mr. G.J.W.M. Kipping, leden, in aanwezigheid van
mr. D.S. Arjun Sharma, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op
17 december 2020.
de griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen vier weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
Bijlage
Richtlijn 2004/81/EG
Artikel 3
Werkingssfeer
1. De lidstaten passen deze richtlijn toe op onderdanen van derde landen die het slachtoffer zijn of zijn geweest van strafbare feiten in verband met mensenhandel, ook als zij het grondgebied van de lidstaten illegaal zijn binnengekomen.
(…)
Artikel 4
Gunstiger bepalingen
Deze richtlijn belet de lidstaten niet om voor personen die onder deze richtlijn vallen, gunstiger bepalingen vast te stellen of te handhaven.
(…)
Artikel 6
Bedenktijd
1. De lidstaten zorgen ervoor dat de betrokken onderdanen van derde landen bedenktijd krijgen om te herstellen en zich te onttrekken aan de invloed van de daders van de strafbare feiten, zodat zij met kennis van zaken kunnen beslissen of zij bereid zijn met de bevoegde autoriteiten samen te werken.
Duur en aanvang van de in de eerste alinea bedoelde termijn worden overeenkomstig het nationale recht vastgesteld.
2. Tijdens de periode voor de bedenktijd hebben de betrokken onderdanen van derde landen, in afwachting van de beslissing van de bevoegde autoriteiten, toegang tot de behandeling waarin artikel 7 voorziet en mag geen enkele tegen hen genomen verwijderingsmaatregel ten uitvoer worden gelegd.
3. De bedenktijd geeft geen recht op verblijf uit hoofde van deze richtlijn.
(…).
Artikel 7
Behandeling die verleend wordt voorafgaand aan de afgifte van de verblijfstitel
1. De lidstaten waarborgen de betrokken onderdanen van derde landen die over onvoldoende middelen beschikken, een levensstandaard die hen in staat stelt in hun onderhoud te voorzien, alsmede toegang tot spoedeisende medische behandelingen. Zij voorzien in de bijzondere behoeften van de meest kwetsbare personen, zo nodig en indien het nationale recht hierin voorziet, in de vorm van psychologische bijstand.
2. De lidstaten houden bij de toepassing van de bepalingen van deze richtlijn naar behoren rekening met de behoeften van de betrokken onderdanen van derde landen op het gebied van veiligheid en bescherming, overeenkomstig het nationale recht.
(…).
Artikel 8
Afgifte en verlenging van de verblijfstitel
1. Wanneer de bedenktijd verstreken is, of eerder indien de bevoegde autoriteiten van oordeel zijn dat de betrokken onderdaan inmiddels heeft voldaan aan het in onder b) genoemde criterium, bekijkt een lidstaat:
a) of het voor het onderzoek of de gerechtelijke procedure dienstig is het verblijf van de persoon in kwestie op zijn grondgebied te verlengen, en
b) of deze duidelijk blijk heeft gegeven van zijn bereidheid tot medewerking, en
c) of deze alle banden met de vermoedelijke daders van een of meer van de in artikel 2, onder b) en c), omschreven strafbare feiten heeft verbroken.
2. Onverminderd redenen die verband houden met de openbare orde of de bescherming van de binnenlandse veiligheid mag de verblijfstitel alleen worden afgegeven als aan de in lid 1 genoemde voorwaarden is voldaan.
(…)
Vreemdelingenwet 2000
Artikel 8
De vreemdeling heeft in Nederland uitsluitend rechtmatig verblijf:
(…)
m. indien de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 niet in behandeling is genomen op grond van artikel 30 terwijl hij in afwachting is van de feitelijke overdracht naar een verantwoordelijke lidstaat in de zin van de Dublinverordening.
(…).
Vreemdelingenbesluit 2000
Artikel 3:48
1. De verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd kan onder een beperking verband houdend met tijdelijke humanitaire gronden worden verleend aan de vreemdeling die:
a. slachtoffer-aangever is van mensenhandel, voor zover er sprake is van een strafrechtelijk opsporingsonderzoek of vervolgingsonderzoek naar of berechting in feitelijke aanleg van de verdachte van het strafbare feit waarvan aangifte is gedaan;
b. slachtoffer is van mensenhandel, voor zover er sprake is van een strafrechtelijk opsporingsonderzoek of vervolgingsonderzoek naar of berechting in feitelijke aanleg van de verdachte van het strafbare feit, bedoeld in artikel 273f van het Wetboek van Strafrecht, en het slachtoffer hieraan op andere wijze dan door het doen van aangifte medewerking verleent;
(…).
Vreemdelingencirculaire 2000
B8. Humanitair tijdelijk
(…)
3.1
Beleidsregels
(…)
Ad 1. De bedenktijd
Aan vermoedelijke slachtoffers van mensenhandel wordt op grond van artikel 8, onder k Vw een bedenktijd van maximaal drie maanden gegund, waarbinnen zij een beslissing moeten nemen of zij aangifte willen doen van mensenhandel of op andere wijze medewerking willen verlenen aan een strafrechtelijk opsporings- of vervolgingsonderzoek naar of berechting in feitelijke aanleg van een verdachte van mensenhandel, of dat zij hiervan afzien. Reeds bij de geringste aanwijzing dat sprake is van mensenhandel en/of op voorspraak van de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Directie Opsporing (ISZW-DO), biedt de politie of KMar aan het vermoedelijke slachtoffer de bedenktijd aan. Gedurende de bedenktijd schort de IND het vertrek van het vermoedelijke slachtoffer van mensenhandel uit Nederland op. De periode van de bedenktijd is eenmalig en wordt niet verlengd. De bedenktijd staat uitsluitend open voor vreemdelingen die niet rechtmatig in Nederland verblijven.
(…).
Ad 2. en 3. De verblijfsvergunning voor slachtoffers en getuige-aangevers van mensenhandel
(…)
De IND beslist op een aanvraag van een vermoedelijk slachtoffer van mensenhandel op wie de Dublinverordening niet van toepassing is binnen een streeftermijn van 24 uur nadat de kennisgeving van een aangifte mensenhandel door een vreemdeling door de politie of KMar aan de IND is verzonden.
Vreemdelingen op wie de Dublinverordening van toepassing is
De IND verleent aan een vreemdeling op wie de Dublinverordening van toepassing is op grond van artikel 3.48, eerste lid, aanhef en onder a, c of g Vb louter een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd als slachtoffer van mensenhandel dan wel als getuige-aangever nadat het OM heeft bericht dat de aanwezigheid van de vreemdeling noodzakelijk wordt geacht in het belang van de opsporing en vervolging van mensenhandel.
De IND beslist op een aanvraag ingediend door een vreemdeling op wie de Dublinverordening van toepassing is:
- binnen een streeftermijn van 24 uur nadat een bericht is ontvangen van het OM dat de aanwezigheid van de vreemdeling in Nederland noodzakelijk wordt geacht in het belang van de opsporing en vervolging van mensenhandel; of
- zo snel mogelijk nadat een bericht is ontvangen van het OM dat de aanwezigheid van de vreemdeling in Nederland niet noodzakelijk wordt geacht in het belang van de opsporing en vervolging van mensenhandel.
Wanneer de aangifte niet is gedaan binnen een termijn van drie maanden na indiening van de eerste asielaanvraag in Nederland, kan de IND de aanvraag afwijzen zonder het bericht van het OM af te wachten.
Wanneer de vreemdeling te kennen geeft aangifte te willen doen van mensenhandel en geen aangifte heeft gedaan voorafgaand aan de overdracht, kan de DT&V besluiten de overdracht naar de verantwoordelijke lidstaat doorgang te laten vinden.
(…).
WBV 2019/19
ARTIKEL II
Dit besluit treedt in werking met ingang van 1 augustus 2019.
(…)
TOELICHTING
(…)
ARTIKELSGEWIJS
(…)
In de Nota van Toelichting bij artikel 3.48 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Staatsblad 2000, 497) is neergelegd dat het Nederlandse beleid er op is gericht de opsporing en vervolging van hen die zich aan mensenhandel schuldig maken, zoveel mogelijk te bevorderen. Daarom is het van groot belang dat slachtoffers en getuigen van mensenhandel aangifte doen. Met de verblijfsregeling is beoogd te voorkomen dat slachtoffers of getuigen afzien van het doen van aangifte, uit vrees Nederland te worden uitgezet als illegale vreemdeling. Ingeval het noodzakelijk is dat de vreemdeling in Nederland verblijft nadat de aangifte is gedaan, kan de in dit artikel bedoelde verblijfsvergunning worden verleend voor zolang dat in het belang van de opsporing en vervolging van mensenhandel noodzakelijk is. De verblijfsvergunning stelt het slachtoffer of de getuige-aangever in staat om de bewijsvoering te kunnen afronden, hetgeen in het belang van het opsporings- en vervolgingsonderzoek tegen de verdachten is. Ook uit artikel 8 van Richtlijn 2004/81/EG volgt dat voor de verlening van een verblijfstitel als voorwaarde geldt dat het voor het onderzoek of de gerechtelijke procedure dienstig is dat de vreemdeling op het grondgebied van de lidstaat verblijft. In paragraaf B8/3 van de Vreemdelingencirculaire zijn de beleidsregels die hieraan uitvoering geven weergegeven. Het huidige beleid is zo vormgegeven dat alle buitenlandse aangevers van mensenhandel binnen een streeftermijn van 24 uur na de aangifte, die ambtshalve wordt aangemerkt als aanvraag voor een verblijfsvergunning, een beslissing van de IND ontvangen. In de regel worden zij dan in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd. Deze vergunning wordt ingetrokken wanneer een bericht van het OM is ontvangen dat er niet langer sprake is van een strafrechtelijk opsporings- of vervolgingsonderzoek.
Aanleiding voor de onderhavige wijziging van paragraaf B8/3.1 Vc is de recente toename van het aantal vreemdelingen op wie de Dublinverordening van toepassing is (hierna: Dublinclaimanten) dat aangifte doet van mensenhandel. Het hierboven beschreven beleid is laagdrempelig en begunstigend. Voor Dublinclaimanten heeft het vrijwel direct verlenen van een reguliere verblijfsvergunning tot gevolg dat Nederland verantwoordelijk wordt voor de inhoudelijke behandeling van de asielaanvraag. Dit terwijl veelal binnen enkele weken door het OM wordt geconstateerd dat geen (nader) strafrechtelijk onderzoek in Nederland mogelijk is vanwege het ontbreken van (voldoende) opsporingsindicaties. De verblijfsvergunning wordt in de huidige situatie vervolgens met terugwerkende kracht tot aan de datum van de beëindiging van het strafrechtelijk onderzoek ingetrokken, maar de mogelijkheid de vreemdeling over te dragen op grond van de Dublinverordening herleeft daarmee niet.
Gelet op het voorgaande wordt paragraaf B8/3.1 Vc zo aangepast dat Dublinclaimanten enkel in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning op grond van artikel 3.48, eerste lid, onder a, c of g, Vb wanneer het OM heeft vastgesteld dat de aanwezigheid van deze vreemdeling in Nederland noodzakelijk is voor het strafrechtelijk onderzoek. Voor Dublinclaimanten wordt in het beleid hiermee dus, met inachtneming van het beoogde doel van de verblijfsregeling en Richtlijn 2004/81/EG, een aanvullende voorwaarde gesteld. Dit brengt logischerwijs met zich mee dat voor Dublinclaimanten niet langer een streeftermijn van 24 uur wordt gehanteerd voor de beslissing van de IND na ontvangst van de kennisgeving van de aangifte. Eerst na de ontvangst van een bericht van het OM is immers duidelijk of aan alle voorwaarden van artikel 3.48, eerste lid, onder a, c of g Vb wordt voldaan, zoals deze zijn uitgewerkt in de Vreemdelingencirculaire. Om die reden wordt in het Model M55 niet langer een termijn van 24 uur opgenomen waarbinnen de IND aan de korpschef van de politie of de Commandant der Koninklijke Marechausseebericht over de beslissing op de aanvraag.
Met deze wijzigingen wordt aangesloten bij het doel van de oorspronkelijke regelingen de verplichting uit Richtlijn 2004/81/EG: wanneer er voldoende aanknopingspuntenzijn voor verder onderzoek en het verblijf van de vreemdeling in Nederland dienstig is voor het onderzoek of de gerechtelijke procedure wordt aan de vreemdeling een verblijfstitel verstrekt om mee te kunnen werken aan het onderzoek. Tevens wordt nog steeds voorkomen dat slachtoffers of getuigen afzien van het doen van aangifte, uit vrees uit Nederland te worden uitgezet vanwege illegaal verblijf. Tijdens de aanvraagfase wordt de Dublinclaimant immers in staat gesteld mee te werken aan het (eventuele) strafrechtelijk onderzoek en blijft de overdracht achterwege. Wanneer het OM echter constateert dat het verblijf van de Dublinclaimant niet noodzakelijk is omdat sprake is van onvoldoende opsporingsindicaties in Nederland, wordt geen verblijfsvergunning verstrekt en kan het proces ten behoeve van de Dublinoverdracht worden hervat.
Het beleid voor niet-Dublinclaimanten blijft overigens ongewijzigd, omdat de onwenselijke verblijfsrechtelijke prikkel die er van het huidige begunstigende beleid uitgaat (namelijk het vervallen van de Dublinclaim na het verlenen van de verblijfsvergunning) niet geldt voor deze groep.
De werking van deze aanpassing van het beleid zou worden doorkruist wanneer de vreemdeling kan bewerkstelligen dat de IND niet tijdig kan beslissen op de aanvraag, door vlak voor het verstrijken van de uiterste overdrachtsdatum aangifte te doen. Om die reden is in het beleid bepaald dat wanneer de aangifte niet binnen drie maanden na indiening van de asielaanvraag is gedaan, de IND de aanvraag kan afwijzen zonder het bericht van het OM af te wachten. Er wordt in die situatie immers niet voldaan aan de beperking. Hiermee wordt aangesloten bij de duur van de bedenktijd die voor illegaal verblijvende slachtoffers geldt. Deze vreemdelingen zijn daarmee voldoende in de gelegenheid geweest om tijdig aangifte te doen van mensenhandel.
Hierbij is van belang dat ook Dublinclaimanten, indien er sprake is van het geringste signaal van mensenhandel, worden voorgelicht over het bestaan van de verblijfsregelingen de mogelijkheid van het doen van aangifte en er dus vanuit mag worden gegaan dat zij bekend zijn met de verblijfsregeling. Daarnaast wordt in het beleid niet dwingend voorgeschreven dat dat de IND de aanvraag afwijst, waardoor de mogelijkheid blijft bestaan om in zaken waar daartoe aanleiding bestaat, het bericht van het OM wel af te wachten.