ECLI:NL:RBDHA:2019:9507

Uitspraak

Rechtbank den haag

Team handel - voorzieningenrechter

zaak- / rolnummer: C/09/578232 / KG ZA 19-763

Vonnis in kort geding van 10 september 2019

in de zaak van

1.STICHTING VOOR PERSOONLIJK ONDERWIJS,

gevestigd te Amsterdam,

2.
STICHTING VOOR PERSOONLIJK ONDERWIJS KAPELLE,

gevestigd te Amsterdam, die de
Isaac Beeckman Academiete Kapelle in stand
houdt,

3.
STICHTING VOOR PERSOONLIJK ONDERWIJS HURDEGARYP,

gevestigd te Amsterdam, die het
Tjalling Koopmans Collegete Hurdegaryp in
stand houdt,

4.
STICHTING VOOR PERSOONLIJK ONDERWIJS GELDERMALSEN,

gevestigd te Amsterdam, die de
Ida Gerhardt Academiete Geldermalsen in stand

houdt,

eiseressen,

advocaten mrs. W.E. Pors en P. van Gemert te Den Haag,

tegen:

DE STAAT DER NEDERLANDEN,

(ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap; Inspectie van het Onderwijs),

zetelend te Den Haag,

advocaten mrs. J. Bootsma en J.V. de Kort te Den Haag.

Partijen worden hierna respectievelijk aangeduid als enerzijds 'SPO', 'de Isaac Beeckman Academie', 'het Tjalling Koopmans College' en 'de Ida Gerhardt Academie' (voor zover gezamenlijk bedoeld als 'de Stichtingen') en anderzijds 'de Staat' of 'de Inspectie'.

1.De procedure

1.1.

Het verloop van de procedure blijkt uit:

- de dagvaarding;

- de brief van de Stichtingen van 15 augustus 2019, met producties;

- de schriftelijke reactie op de dagvaarding van de Staat, met producties;

- de brief van de Staat van 19 augustus 2019, met productie;

- de op 20 augustus 2019 gehouden mondelinge behandeling, waarbij door beide partijen pleitnotities zijn overgelegd.

1.2.

Ter zitting is vonnis bepaald op heden.

2.De feiten

Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.

2.1.

SPO is in 2007 opgericht en heeft tot doel om scholen op te richten met een bepaalde filosofie/die een bepaald onderwijsconcept hanteren. De Isaac Beeckman Academie, het Tjalling Koopmans College en de Ida Gerhardt Academie (hierna 'de scholen') houden elk een school voor voortgezet onderwijs in stand die deze filosofie/dat concept hanteert. SPO verricht overkoepelende taken voor de scholen.

2.2.

De Inspectie houdt toezicht op scholen voor voortgezet onderwijs. Verkort weergegeven heeft zij onder meer als wettelijke taken, (i) het toezien op de naleving van de bij of krachtens een onderwijswet gegeven voorschriften en (ii) het bevorderen van de ontwikkeling, in het bijzonder van de kwaliteit, van het onderwijs aan en het bestuur van instellingen als bedoeld in de onderwijswetten.

2.3.

De Inspectie heeft in het kader van door haar uit te voeren vierjaarlijkse onderzoeken eind 2017/begin 2018 bezoeken gebracht aan de scholen. Op 29 augustus 2018 heeft zij op basis daarvan drie rapporten vastgesteld (hierna: 'de 1e rapporten').

2.4.

De Stichtingen hebben vervolgens de Staat gedagvaard in kort geding. Daarbij vorderden zij op grond van onrechtmatig handelen van de Inspectie, verkort weergegeven (i) een bevel tot intrekking van de 1e rapporten. (ii) een verbod de 1e rapporten opnieuw vast te stellen zolang passages die door de voorzieningenrechter onrechtmatig zijn geoordeeld niet zijn verwijderd of aangepast en (iii) een verbod tot publicatie van de 1e rapporten. Daartoe voerden de Stichtingen aan dat de 1e rapporten (a) strijdig zijn met het bepaalde in artikel 20, eerste lid, van de Wet op het onderwijstoezicht ('WOT'), waardoor ten onrechte de indruk wordt gewekt dat de scholen in strijd met de wet handelen, en (b) vele onjuistheden bevatten, die negatief en schadelijk zijn voor de scholen.

2.5.

Bij uitvoerbaar bij voorraad verklaard vonnis van 25 oktober 2018 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank de vorderingen van de Stichtingen toegewezen. Daartoe heeft de voorzieningenrechter overwogen dat de Stichtingen voor wat betreft de onderdelen (a) "Geen docent voor het vak Duits", (b.) "Kritiek op de toezichthouder", (c) "Volgorde van de vakken biologie, aardrijkskunde, geschiedenis en natuurkunde in de onderbouw" en (d) "Lichamelijke opvoeding" worden gevolgd in hun standpunt dat passages dan wel zinsneden in de 1e rapporten tekortkomingen bevatten, in die zin dat deze onjuist zijn of ten onrechte onduidelijkheid laten bestaan en om die reden moeten worden verwijderd/aangepast. Voorts geeft de voorzieningenrechter de Inspectie in overweging de onderdelen (e) "Medezeggenschap" en (f) "Waardering onderwijsresultaten" aan te passen.

2.6.

De Staat heeft hoger beroep ingesteld tegen het kort gedingvonnis van 25 oktober 2018. De appelprocedure is nog aanhangig.

2.7.

Ter uitvoering van het vonnis van 25 oktober 2018 heeft de Inspectie de 1e rapporten ingetrokken bij brief van 26 oktober 2018.

2.8.

Op 4 juli 2019 heeft de Inspectie ten aanzien van de scholen drie nieuwe rapporten uitgebracht (hierna: 'de 2e rapporten'). De inleiding van deze rapporten is - behoudens voor zover het de naam de scholen betreft - op één enkel, hier niet ter zake doend, woord na identiek en luidt voor zover hier van belang:

"Minstens één keer in de vier jaar onderzoekt de onderwijsinspectie ieder schoolbestuur in Nederland. Het vierjaarlijks onderzoek is eind 2017 en begin 2018 uitgevoerd bij het bestuur van (…). We hebben onderzocht of het bestuur op zijn school zorgt voor onderwijs van voldoende kwaliteit en of het financieel in staat is om ook in de toekomst goed onderwijs te blijven verzorgen.

Over een eerder rapport is een kort geding bij de rechter gevoerd. In die procedure is een aantal vragen opgekomen. Naar aanleiding daarvan hebben we in december 2018 nader onderzoek uitgevoerd naar de onderwijspraktijk bij de vakken Duits en bewegingsonderwijs en de medezeggenschap. We rapporteren hier over de bevindingen van het oorspronkelijke én over een deel van het nader onderzoek. Mogelijk worden na afloop van de gerechtelijke(voorzieningenrechter: dit woord komt enkel voor in het 2e rapport ten aanzien van de Ida Gerhardt Academie)
procedure nog onderwerpen toegevoegd."

2.9.

In de aanbiedingsbrief van de 2e rapporten van 4 juli 2019 heeft de Inspectie - onder meer - aangegeven:

"Hierbij bieden wij u de volgende documenten aan (…):

(…)

•
Het definitieve rapport waarin we het onderdeel Duits en een passage over het instemmen van de MR(voorzieningenrechter: medezeggenschapsraad)
met het schoolplan niet hebben opgenomen vanwege het vonnis van de voorzieningenrechter. Indien u een bestuursreactie en/of zienswijze in het rapport opgenomen wilt hebben, kunt u deze uiterlijk vier weken na verzending van deze brief aan ons doen toekomen. Na deze vier weken zullen we de rapporten publiceren op onze website."

2.10.

Bij e-mailbericht van 2 augustus 2019 heeft de advocaat van de Stichtingen aan de Inspectie kenbaar gemaakt dat - volgens hem - ook de 2e rapporten op een aantal, in het e-mailbericht genoemde, onderdelen in strijd zijn met de wet, met sommatie om niet tot openbaarmaking van de rapporten over te gaan.

2.11.

In reactie daarop heeft de Inspectie op 5 augustus 2019 aangegeven geen aanleiding te zien om van publicatie van de 2e rapporten af te zien en dat het e-mailbericht van 2 augustus 2019 als zienswijze zal worden toegevoegd aan de 2e rapporten.

2.12.

De Inspectie heeft de 2e rapporten op 6 augustus 2019 gepubliceerd op haar website.

2.13.

Bij e-mailbericht van 7 augustus 2019 hebben de Stichtingen nogmaals haar bezwaren tegen de (publicatie van de) 2e rapporten kenbaar gemaakt aan de Inspectie, met het verzoek om de inhoud van het bericht - als 'bestuursreactie' - toe te voegen aan de 2e rapporten. Aan dit verzoek heeft de Inspectie voldaan.

3.Het geschil

3.1.

De Stichtingen vorderen, zakelijk weergegeven:

I. de Inspectie te bevelen de 2e rapporten in te trekken en de openbaarmaking ervan op haar website ongedaan te maken;

II. de Inspectie te verbieden de 2e rapporten opnieuw vast te stellen zolang de passages die door de voorzieningenrechter als onrechtmatig zijn geoordeeld niet zijn verwijderd of aangepast;

III. de Inspectie te verbieden de 2e rapporten opnieuw openbaar te maken zolang de passages die door de voorzieningenrechter als onrechtmatig zijn geoordeeld niet zijn verwijderd of aangepast;

IV. dan wel een andere, passende, voorziening te treffen,

een en ander met veroordeling van de Staat in de proceskosten, te vermeerderen met de wettelijke rente.

3.2.

Daartoe voeren de Stichtingen - samengevat - het volgende aan.

Evenals ten aanzien van de 1e rapporten is ook de inhoud van de 2e rapporten onrechtmatig, in het bijzonder voor wat betreft de daarin opgenomen onderdelen (i) 'Omgaan met belangenverstrengeling', (ii) 'Professionaliseringsbeleid', (iii) 'Medezeggenschap' en (iv) 'Het vak Culturele en kunstzinnige vorming' (hierna 'CKV') op de Isaac Beeckman Academie en het Tjalling Koopmans College. In verband hiermee moeten ook de 2e rapporten worden ingetrokken en dient de - inmiddels plaatsgevonden - publicatie ervan ongedaan te worden gemaakt.

3.3.

De Staat voert verweer, dat - voor zover nodig - hierna zal worden besproken.

4.De beoordeling van het geschil

Vooraf

4.1.

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft SPO, gelet op haar taken en doelstellingen, zoals vermeld onder 2.1, haar belang bij toewijzing van het gevorderde voldoende onderbouwd. Er is dan ook geen aanleiding om - zoals betoogd door de Inspectie - SPO niet in haar vorderingen te ontvangen, dan wel de vorderingen, voor zover door haar ingesteld, af te wijzen wegens gebrek aan belang.

4.2.

De vorderingen van de Stichtingen zijn gebaseerd op de grondslag dat de Inspectie met de vaststelling en de openbaarmaking van de 2e rapporten onrechtmatig jegens hen handelt, omdat de inhoud ervan deels onjuist is. Uit de rechtspraak en de wetsgeschiedenis van de WOT volgt dat de onderwijsinstelling die publicatie van een inspectierapport door de rechter wil laten verbieden, omdat zij van mening is dat de inhoud ervan onrechtmatig is, zich tot de burgerlijke rechter kan wenden. Daaruit volgt dat de voorzieningenrechter bevoegd is om op de vorderingen van de Stichtingen te beslissen.

4.3.

Het spoedeisend belang van de gevorderde voorzieningen is gegeven, aangezien de 2e rapporten op grond van artikel 21 WOT zijn gepubliceerd en aannemelijk is dat deze openbaarmaking kan leiden tot schade bij de Stichtingen. Indien moet worden geoordeeld dat de inhoud van de 2e rapporten - en daarmee de publicatie ervan - onrechtmatig is, dient aan die situatie zo snel mogelijk een einde te worden gemaakt.

4.4.

De kern van het geschil betreft de vraag of (ook) de inhoud van de 2e rapporten onrechtmatig is en - zo ja - of dat moet leiden tot een voorziening in kort geding, waaronder het gevorderde publicatieverbod. Bij de beantwoording van de vraag of de Inspectie onrechtmatig tegenover de Stichtingen handelt door een bepaalde vaststelling of conclusie in de 2e rapporten te doen of deze op een bepaalde wijze in te richten, is het volgende van belang. Het gaat in dit geval om toetsing van de rechtmatigheid van handelen van een toezichthouder in het kader van de uitoefening van het hem (wettelijk) opgedragen toezicht. De wetgever heeft de Inspectie onder meer belast met (a) het toezicht op de naleving van de bij of krachtens een onderwijswet gegeven voorschriften, (b) het bevorderen van de ontwikkeling, in het bijzonder de kwaliteit, van het onderwijs aan en het bestuur van instellingen als bedoeld in de onderwijswetten en (c) het beoordelen en bevorderen van de de financiële rechtmatigheid van de besteding van de Rijksbekostiging (artikel 3 lid 1 WOT). Uit de rechtspraak volgt dat bij rechterlijke toetsing van het handelen van een toezichthouder in aanmerking moet worden genomen in hoeverre de toezichthouder in het concrete geval door de wetgever een beleids- en beoordelingsvrijheid is toebedeeld. Als dat het geval is, moet de rechter terughoudend zijn in zijn toetsing. Op grond van de WOT komt de Inspectie - als onafhankelijk toezichthouder - beoordelingsvrijheid toe bij de inhoudelijke beoordeling of de onderwijsinstelling in het concrete geval aan de wettelijke voorschriften heeft voldaan. Daarbij is de Inspectie uiteraard wel gebonden aan de wettelijke grenzen van de Grondwet, de Wet op het voortgezet onderwijs ('WVO') en de WOT. Verder komt de Inspectie een bepaalde mate van vrijheid toe bij de inrichting en de bepaling van de inhoud van het uiteindelijk vastgestelde rapport en de selectie van de bevindingen die de Inspectie van belang acht. Die inrichtings- en beoordelingsvrijheid volgt onder meer uit de procedure van artikel 20 lid 4 WOT, waarin is bepaald dat indien geen overeenstemming wordt bereikt over de door het schoolbestuur gewenste wijzigingen van een ontwerprapport, het rapport door de Inspectie wordt vastgesteld en de - afwijkende - zienswijze van het bestuur samen met het vastgestelde rapport wordt gepubliceerd. Het voorgaande betekent dat de voorzieningenrechter in dit geding terughoudend dient te zijn bij de toetsing van de inhoud van de 2e rapporten. De enkele omstandigheid dat de Stichtingen een - op zichzelf verdedigbaar - oordeel van de Inspectie bestrijden en een ander - mogelijk ook verdedigbaar - standpunt innemen, is onvoldoende om te concluderen dat de inhoud van de 2e rapporten onrechtmatig is. Onrechtmatigheid komt pas in beeld, indien de Inspectie, gelet op alle omstandigheden van het geval,
in redelijkheidniet tot de vaststelling van de 2e rapporten in de huidige vorm en/of tot de door de Stichtingen bestreden oordelen heeft kunnen komen.

4.5.

De voorzieningenrechter stelt ten slotte voorop dat de stelplicht en de bewijslast van de onrechtmatigheid van de 2e rapporten in dit geding op de Stichtingen rusten. Het is aan hen om voldoende concreet te stellen en - indien nodig - tegenover de betwisting van de Inspectie aannemelijk te maken, dat de 2e rapporten op bepaalde punten
evidentfeitelijk onjuist zijn of zodanig onzorgvuldig zijn dat de Inspectie deze
in redelijkheidniet op deze wijze heeft kunnen vaststellen.

4.6.

Na het kort gedingvonnis van 25 oktober 2018 heeft de Inspectie de 1e rapporten ingetrokken en voor wat betreft een aantal onderdelen een nader onderzoek ingesteld. Nadat de scholen in de gelegenheid waren gesteld om te reageren, welke mogelijkheid zij ook hebben benut, heeft de Inspectie op 4 juli 2019 de (definitieve) 2e rapporten vastgesteld, waarin de bestuursreactie van de scholen is opgenomen. De Stichtingen stellen niet dat de 2e rapporten in strijd zijn met het kort gedingvonnis van 25 oktober 2018, maar volgens hen bevatten de rapporten - in vergelijking tot de 1e rapporten - onterechte
nieuwe, hardereoordelen en heeft het onderhavige kort geding enkel betrekking op die oordelen, waarover de voorzieningenrechter in het eerdere kort geding dus nog niet heeft geoordeeld.

4.7.

Zoals hiervoor onder 3.2 al is overwogen, stellen de Stichtingen zich op het standpunt dat de 2e rapporten voor wat betreft een viertal onderdelen onjuist en daarmee onrechtmatig zijn. Deze onderdelen zullen hierna - telkens afzonderlijk worden besproken.

Omgaan met belangenverstrengeling

4.8.

Artikel 103 WVO luidt als volgt:

"1. Het bevoegd gezag onderscheidenlijk het samenwerkingsverband stelt jaarlijks een jaarverslag overhet voorafgaande kalenderjaar vast. Op deze jaarverslaggeving is Boek 2, titel 9, van het Burgerlijk Wetboek, met uitzondering van de afdelingen 1, 11 en 12, van overeenkomstige toepassing voor zoverbij of krachtens algemene maatregel van bestuur niet anders is bepaald. Het jaarverslag bestaat tenminste uit de volgende onderdelen:

a.
een bestuursverslag als bedoeld in artikel 391 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek waarin de door het bevoegd gezag gehanteerde code voor goed bestuur wordt vermeld alsmede ten minste verantwoording wordt afgelegd over de afwijkingen van die code voor goed bestuur,

(…)

5. De code voor goed bestuur, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, bevat ten minste bepalingen over de wijze waarop invulling wordt gegeven aan:

a. een beleid dat de eigen deskundigheid en verantwoordelijkheid van het personeel voor de kwaliteit van het onderwijs tot haar recht komt,

b. een integere bedrijfsvoering, waaronder voorzieningen om verstrengeling van belangen tegen te gaan, en

c.
afstemming met en verantwoording aan de ouders en andere belanghebbenden binnen enbuiten de school."

4.9.

De 'codes voor goed bestuur' van de scholen luiden voor zover hier van belang:

"Het bestuur handelt en besluit overeenkomstig de beginselen van behoorlijk bestuur. Het neemt de eis van zorgvuldigheid in acht en behandelt gelijke gevallen op gelijke wijze. Het bestuur draagt zorg voor een integere bedrijfsvoering. Als een bestuurslid voorziet dat een verstrengeling van belangen ontstaat, dan meldt hij dit terstond aan de toezichthouder."

4.10.

Voor wat betreft de onderhavige kwestie vermelden de 2e rapporten het volgende:

"Heeft het bestuur een professionele kwaliteitscultuur en functioneert het transparant en integer?

We beoordelen de standaard over de professionele kwaliteitscultuur als onvoldoende. Aan de volgende wettelijke vereisten wordt niet voldaan:

1. Art. 103, eerste en vijfde lid, WVO: de statuten en de zelf ontwikkelde code goed bestuur bieden samen slechts beperkte garanties voor een integere en transparante kwaliteitscultuur.

(…)

Hierna lichten wij dit per wettelijke vereiste toe.

Ad 1. Onvoldoende garanties voor een integere en transparante kwaliteitscultuur

Het bestuur geeft nergens aan hoe hij omgaat met mogelijke belangenverstrengeling tussen bestuur en directie en/of andere medewerkers. In de code goed bestuur van de stichtingen is alleen opgenomen dat als er een belangenverstrengeling wordt voorzien, dit moet worden gemeld aan de toezichthouder. Belangenverstrengeling

op zichzelf wordt echter niet uitgesloten en ook is niet geregeld hoe aan een melding van mogelijke belangenverstrengeling gevolg wordt gegeven. In de code goed bestuur van de stichtingen wordt dus niet, zoals artikel 103, vijfde lid, WVO voorschrijft, een voorziening gegeven om belangenverstrengeling tegen te gaan. In het jaarverslag moet het bestuur daarom een andere code vermelden of het moet de code die het nu hanteert aanpassen op dit punt. Het bestuur moet dit herstellen."

4.11.

De Stichtingen bestrijden de conclusie van de Inspectie dat niet is voldaan aan artikel 103, leden 1 en 5, WVO, aangezien in hun bestuursverslagen de door hen gehanteerde code wordt vermeld en in de codes voor goed bestuur is opgenomen dat een door een bestuurslid voorziene belangenverstrengeling onmiddellijk moet worden gemeld bij de toezichthouder.

4.12.

De Inspectie stelt zich op het standpunt dat met die enkele meldingsplicht aan de toezichthouder niet wordt voldaan aan artikel 103 lid 5 WVO. Volgens haar brengt die bepaling mee dat in de code voor goed bestuur (in ieder geval) ook moet worden aangegeven hoe aan een melding van mogelijke belangenverstrengeling verder gevolg wordt gegeven. Deze uitleg van de Inspectie is alleszins verdedigbaar, mede waar de wettelijke regeling voorschrijft dat een code voor goed bestuur
voorzieningenom belangenverstrengeling tegen gaan moet bevatten. Gelet hierop kan de opvatting van de Inspectie dat de wettelijke regeling verder strekt dan een enkele meldingsplicht in ieder geval niet als evident onjuist worden aangemerkt. Te minder nu een enkele melding - zonder de verdere 'routing' ervan aan te geven - niet behoeft mee te brengen dat belangenverstrengeling ook daadwerkelijk wordt tegengegaan/voorkomen, wat vanzelfsprekend wel de strekking is van de regeling in de WVO. Dat klemt te meer nu in de code van goed bestuur niet uitdrukkelijk is opgenomen dat belangenverstrengeling moet worden uitgesloten. Voor wat betreft dit laatste kunnen de Stichtingen zich niet verschuilen achter de algemene bepalingen zoals geformuleerd in de artikelen 2:8 en 2:9 van het Burgerlijk Wetboek. Met het oog op de informatievoorziening jegens belanghebbenden, zoals de ouders, zouden die bepalingen veeleer reden moeten zijn om het te volgen beleid uitdrukkelijk op te nemen in de code voor goed bestuur.

4.13.

De omstandigheid dat de statuten van de scholen inmiddels zijn aangepast kan de Stichtingen reeds niet baten nu die statutenwijzingen plaatsvonden na afronding van het onderzoek van de Inspectie dat heeft geleid tot de 2e rapporten en daarin dus niet konden worden meegenomen. De gewijzigde statuten kunnen eerst worden meegenomen en beoordeeld bij de eerstvolgende vierjaarlijkse onderzoeken van de Inspectie. Dit geldt ook voor de voorgenomen wijziging in de schoolplannen ter zake van de hier besproken kwestie.

Professionaliseringsbeleid

4.14.

Voor wat betreft de onderhavige kwestie vermelden de 2e rapporten:

"Heeft het bestuur een professionele kwaliteitscultuur en functioneert het transparant en integer?

We beoordelen de standaard over de professionele kwaliteitscultuur als onvoldoende. Aan de volgende wettelijke vereisten wordt niet voldaan:

(…)

2. Art. 24, lid 3 en art. 37a WVO: er ontbreekt een professionaliseringsbeleid in het schoolplan.

Hierna lichten wij dit per wettelijke vereiste toe.

(…)

Ad 2. In het schoolplan ontbreekt een omschrijving van het professionaliseringsbeleid

Met een beschrijving van het personeelsbeleid in het schoolplan geeft het bestuur uitdrukking aan het feit dat het personeel zijn bekwaamheid onderhoudt en uitbreidt, maar ook aan het feit dat het daarbij gaat om een gezamenlijke verantwoordelijkheid, passend in het beleid van de school. Deze beschrijving in het schoolplan ontbreekt. Het bestuur moet dit herstellen."

4.15.

Tussen partijen staat vast dat de ten tijde van het onderzoek door de Inspectie van toepassing zijnde schoolplannen geen professionaliseringsbeleid bevatten. Volgens de Stichtingen behoefde dat ook niet, omdat die eis pas geldt sinds de inwerkingtreding van het nieuwe artikel 24 lid 3 onder a WVO per 1 juli 2017 en de ten aanzien van de scholen van kracht zijnde, in 2016 vastgestelde, schoolplannen dateren van vóór die datum, terwijl het overgangsrecht bepaalt dat het oude recht, waarin die eis niet was gesteld, van kracht blijft ten aanzien van vigerende schoolplannen. Volgens de Stichtingen zullen de schoolplannen in 2021 worden herzien met inachtneming van het nieuwe recht. De Inspectie stelt zich op het standpunt dat het professionaliseringsbeleid ook ingevolge het oude recht moest worden omschreven in de schoolplannen.

4.16.

De hier aan de orde zijnde wetgeving luidt als volgt:

4.16.1.

Artikel 24 WVO (oud):

"1. Het schoolplan bevat een beschrijving van het beleid met betrekking tot de kwaliteit van het onderwijsdat binnen de school wordt gevoerd, en omvat in elk geval het onderwijskundig beleid, hetpersoneelsbeleid en het beleid met betrekking tot de bewaking en verbetering van de kwaliteit van hetonderwijs. (…)

(…)

3 Het personeelsbeleid, voor zover dat in het schoolplan tot uitdrukking wordt gebracht, omvat in elkgeval maatregelen met betrekking tot het personeel die bijdragen aan de ontwikkeling en de uitvoeringvan het onderwijskundig beleid alsmede het document inzake evenredige vertegenwoordiging vanvrouwen in de schoolleiding, bedoeld in artikel 32d van de wet."

4.16.2.

Artikel 24 WVO (nieuw) luidt (vanaf 1 juli 2017):

"1. Het schoolplan bevat een beschrijving van het beleid met betrekking tot de kwaliteit van het onderwijs dat binnen de school wordt gevoerd, en omvat in elk geval het onderwijskundig beleid, het personeelsbeleid en het stelsel van kwaliteitszorg. (…)

(…)

3. De beschrijving van het personeelsbeleid omvat in elk geval:

a. het voldoen aan de eisen van bevoegdheid en de wijze waarop de bekwaamheid wordt onderhouden,

b. de maatregelen met betrekking tot het personeel die bijdragen aan de ontwikkeling en de uitvoering van het onderwijskundig beleid,

c. het pedagogisch-didactisch handelen van het onderwijspersoneel,

d. het document inzake evenredige vertegenwoordiging van vrouwen in de schoolleiding, bedoeld in artikel 32d, en

e. de wijze waarop rekening wordt gehouden met de inbreng van leerlingen op dat beleid."

4.16.3.

Artikel 37a WVO luidt:

"Het bevoegd gezag beschikt ten aanzien van elk personeelslid dat een functie of werkzaamheden verricht waarvoor bekwaamheidseisen zijn vastgesteld, over geordende gegevens met betrekking tot de bekwaamheid en het onderhouden van de bekwaamheid. Ten behoeve van de onderlinge vergelijkbaarheid en herkenbaarheid van de gegevens kunnen bij ministeriële regeling voorschriften worden vastgesteld over de inrichting en wijze van ordening van deze gegevens."

4.17.

Met betrekking tot het personeelsbeleid wordt in de hier aan de orde zijnde schoolplannen van de scholen enkel de werkwijze bij het werven van personeel beschreven.

4.18.

Op zichzelf is juist dat in artikel 24 WVO (nieuw) meer handen en voeten zijn gegeven aan het personeelsbeleid dat in ieder geval moet worden omschreven in de schoolplannen, waaronder de (min of meer) uitdrukkelijke verplichting om het
professionaliseringsbeleidte beschrijven. Anders dan de Stichtingen stellen behoeft dat echter niet mee te brengen dat die eis onder het oude recht niet gold. Artikel 24 WVO (oud) bepaalde immers dat het schoolplan een beschrijving van het personeelsbeleid en het beleid met betrekking tot de bewaking en verbetering van de kwaliteit van het onderwijs moet bevatten, alsmede dat bij de beschrijving van het personeelsbeleid in elk geval tot uitdrukking moet worden gebracht welke maatregelen zijn genomen met betrekking tot het personeel die bijdragen aan de ontwikkeling en de uitvoering van het onderwijskundig beleid. Gelet hierop en in samenhang met het bepaalde in artikel 37a WVO is de uitleg van de Inspectie van artikel 24 WVO (oud), in die zin dat het professionaliseringsbeleid in het schoolplan moet worden opgenomen, alleszins verdedigbaar, ook al is dat niet (min of meer) expliciet opgenomen in de wettekst. De hiervoor - onder 4.14 - geciteerde tekst in de 2e rapporten kan dan ook niet als evident onjuist worden aangemerkt. De enkele beschrijving van de werving van nieuw personeel in de schoolplannen moet in ieder geval als onvoldoende worden aangemerkt, ook onder het oude recht.

Medezeggenschap

4.19.

Voor wat betreft het onderhavige onderdeel vermeldt het 2e rapport ten aanzien van de Isaac Beeckman Academie:

"Communiceert het bestuur actief over de eigen prestaties en ontwikkelingen en die van zijn school?

We beoordelen standaard KA3 als onvoldoende omdat het bestuur geen tegenspraak organiseert zoals bedoeld door de Wet Medezeggenschap Scholen. Ook kan het bestuur ouders en leerlingen beter informeren over mogelijke consequenties van hun keuze voor de school. (Art. 8, 10, 11, 12 en 14 WMS)

Op zijn website meldt het bestuur het volgende over de medezeggenschap: "We hebben een medezeggenschapscollectief (MC) waarin automatisch álle ouders, docenten en leerlingen zitting hebben. Als er een onderwerp speelt waarover een besluit genomen moet worden, krijgen de betrokkenen daarvan bericht. In het bericht staan alvast enkele keuzemogelijkheden. Er is vervolgens gelegenheid om andere keuzemogelijkheden voor te stellen. Tenslotte wordt er gestemd over het besluit. Naast het MC is er een medezeggenschapsraad (MR) waarin twee docenten, een ouder en een leerling gekozen worden via het portaal. Wie dat wil kan zich via het portaal verkiesbaar stellen. Wie de meeste stemmen heeft (en in het geval van de docenten ook de op-een-na-meeste stemmen), is vertegenwoordiger en zit in de MR. De MR heeft alle bevoegdheden zoals vastgelegd in de Wet medezeggenschap op scholen (WMS), maar over alle onderwerpen voor zover die naar oordeel van het bestuur niet privacy gevoelig zijn, stemt het MC en nemen de leden van de MR de uitslag daarvan over."

We hebben tijdens het onderzoek op de school en bij het nader onderzoek documenten bestudeerd en vragen gesteld aan het bestuur om zicht te krijgen op de wijze waarop de medezeggenschap in de praktijk functioneert. Hieruit blijkt het volgende:

• De MR wordt niet gevraagd om in te stemmen met voorgenomen besluiten van het bestuur.

• De MR heeft niet ingestemd met het vaststellen van de schoolgids, het examenreglement, het programma van toetsing en afsluiting, het schoolplan.

Er zijn in de zomer van 2018 stemmingen onder ouders, leerlingen en personeel gehouden over de schoolgids, het examenreglement en het programma van toetsing en afsluiting. Het bestuur meldt tijdens het nader onderzoek dat de MR geen bezwaar heeft aangetekend tegen de uitslag van deze stemmingen: "Van de kant van de MR is er geen bezwaar tegen de uitslag aangetekend. De uitslagen van de stemmingen zijn daarmee definitief

geworden".

Instemmen is echter een actieve daad, gestimuleerd en gewenst door de bestuurder. Het bevoegd gezag kan er niet van uitgaan dat het de instemming van de medezeggenschapsraad heeft, wanneer de raad geen reactie geeft waaruit eventuele bezwaren tegen het voorgenomen besluit blijken.

Het bevoegd gezag dient onderwerpen waarover de MR zich dient uit te laten, expliciet aan de MR voor te leggen en de reactie van de MR daarover af te wachten. De inspectie stelt vast dat de schoolgids, het examenreglement en het programma van toetsing en afsluiting niet expliciet aan de MR zijn voorgelegd, dat de MR niet heeft ingestemd met de voorgenomen besluiten in de zin van de wet. Van het verkrijgen van de instemming van de medezeggenschapsraad voor de schoolgids, het PTA of het examenreglement is dus geen sprake.

De conclusie is dat de medezeggenschap nog steeds niet functioneert, ondanks het feit dat de inspectie en het ministerie het bestuur hebben gewezen op deze tekortkoming bij de andere SvPO-scholen en een voorgenomen sanctie hebben opgeschort omdat het bestuur aangaf de medezeggenschap volgens de wettelijke vereisten te hebben ingericht. Het bestuur moet deze tekortkoming herstellen. We informeren de minister over het tekortschieten van het bestuur op dit punt."

De inhoud van de 2e rapporten te aanzien van het Tjalling Koopman College en de Ida Gerhardt Academie is - voor wat betreft voormelde kwestie - nagenoeg identiek.

4.20.

In het onder 2.5 vermelde kort gedingvonnis van 25 oktober 2018 overweegt de voorzieningenrechter onder meer:

"4.25. Dat de medezeggenschapsraad verder onvoldoende bij het beleid wordt betrokken baseert de Inspectie op interviews met leden van de medezeggenschapsraden. Zij hebben, aldus de Inspectie, zelf aan de Inspectie verklaard dat zij in de praktijk niet of nauwelijks bij de school worden betrokken en dat zaken waarvoor instemming wettelijk is vereist, niet aan de raden worden voorgelegd. Volgens de geïnterviewden was er zelfs nog nooit een vergadering belegd. Dat de uit deze interviews getrokken conclusies niet zouden kloppen is de voorzieningenrechter niet gebleken. De opmerking dat de medezeggenschapsraad onvoldoende bij het beleid worden betrokken komt dan ook niet uit de lucht vallen en hoeft dus niet uit de rapporten te worden verwijderd. Dat de stichtingen hier anders over denken maakt dit niet anders."

4.21.

Allereerst is van belang dat de Stichtingen geen (incidenteel) hoger beroep hebben ingesteld tegen voormeld oordeel van de voorzieningenrechter in het vonnis van 25 oktober 2018. Voorts heeft de Inspectie na het uitspreken van dat vonnis nader onderzoek verricht naar het functioneren van de medezeggenschap op de scholen, waarbij - volgens haar - de conclusie uit de 1e rapporten is bevestigd. Zo heeft er bijvoorbeeld nog geen enkele vergadering van de medezeggenschapsraad ('MR') plaatsgevonden en heeft deze ook nog geen contact gehad met de toezichthouder. De Stichtingen hebben deze constateringen niet betwist.

4.22.

In ieder geval kan worden vastgesteld dat de MR op de scholen allesbehalve een actieve rol vervullen en dat de besturen van de scholen de MR daartoe ook niet stimuleren. Voorts zou het feitelijk (zelfs) zo kunnen zijn dat het medezeggenschapscollectief in meerderheid een besluit heeft genomen waarmee geen enkel lid van de MR heeft ingestemd, maar dat het besluit definitief is geworden omdat de MR - om hem moverende redenen - niet heeft aangegeven alsnog zelf over het betreffende voorstel te willen beslissen of het niet te willen aanvaarden. Een en ander lijkt op gespannen voet te staan met de bedoeling van de Wet Medezeggenschap op Scholen ('WMS').

4.23.

Op grond van al het voorgaande heeft de Inspectie in de 2e rapporten in redelijkheid kunnen concluderen dat de medezeggenschap op de scholen (nog steeds) niet adequaat functioneert en dat de wijze waarop deze op de scholen is georganiseerd in strijd is met de WMS. Daar komt bij dat de Inspectie in de 2e rapporten aangeeft de Minister te zullen informeren over de hier besproken tekortkoming. Voor zover dit leidt tot sancties, staat voor de scholen vervolgens de bestuursrechtelijke weg open om die te bestrijden, waarbij de vraag of de wijze waarop de medezeggenschap is georganiseerd door de beugel kan, door de bestuursrechter zal moeten worden beantwoord. Gelet hierop kan om die reden ook geen rol zijn weggelegd voor de burgerlijke rechter in kort geding met betrekking tot de onderhavige principiële kwestie.

CKV

4.24.

Ten aanzien van de Isaac Beeckman Academie en het Tjalling Koopmans College vermelden de 2e rapporten:

"In het PTA(voorzieningenrechter: het Programma van Toetsing en Afsluiting)
ontbreekt de wijze van toetsing en afsluiting van het vak CKV. (art. 13 en 14 WVO)"

4.25.

Als erkend staat vast dat het vak CKV ten tijde van het hier aan de orde zijnde onderzoek inderdaad ontbrak in het PTA. Daarmee is de constatering van de Inspectie in de 2e rapporten feitelijk volledig juist en is er geen reden om tot aanpassing van het betreffende onderdeel in de rapporten over te gaan. Hieraan doet niet af dat CKV, als gevolg van een administratieve vergissing, abusievelijk ontbrak en dat het vak inmiddels wel is meegenomen in het PTA. Te minder nu dit door de scholen kan worden uitgelegd/toegelicht in de in de rapporten op te nemen bestuursreacties/zienswijzen. Het antwoord op de vraag of de wijze waarop het vak thans is opgenomen in het PTA voldoet is niet van belang voor het onderhavige geschil. Dat is pas relevant in het kader van het nieuwe vierjaarlijkse onderzoek.

Afronding

4.26.

De slotsom is dat de vorderingen van de Stichtingen zullen worden afgewezen.

4.27.

De Stichtingen zullen, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de kosten van dit geding. Voor veroordeling in de nakosten bestaat geen grond, nu de kostenveroordeling ook voor deze nakosten een executoriale titel oplevert (vgl. HR 19 maart 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL1116, NJ 2011/237).

5.De beslissing

De voorzieningenrechter:

5.1.

wijst de vorderingen van de Stichtingen af;

5.2.

veroordeelt de Stichtingen in de kosten van dit geding, tot dusverre aan de zijde van de Staat begroot op € 1.619,--, waarvan € 980,-- aan salaris advocaat en € 639,-- aan griffierecht;

5.3.

verklaart de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad;

Dit vonnis is gewezen door mr. S.J. Hoekstra-van Vliet en in het openbaar uitgesproken op 10 september 2019.

jvl

Vordering tot intrekking van rapporten van de Onderwijsinspectie en verbod op openbaarmaking in kort geding

Uitspraak

Rechtbank den haag

1.STICHTING VOOR PERSOONLIJK ONDERWIJS,

1.De procedure

2.De feiten

3.Het geschil

4.De beoordeling van het geschil

5.De beslissing