Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 17/4682 en SGR 17/4705
uitspraak van de meervoudige kamer van 23 mei 2019 in de zaken tussen
[eiseres], te [plaats], eiseres
(gemachtigde: mr. Chr. Lagerweij-Duits),
en
het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Rijnland(Rijnland)
(gemachtigde: mr. C.C. Bakker), en
het college van burgemeester en wethouders van Katwijk (Katwijk)
(gemachtigden: mr. F.P. van Galen en mr. P. de Lange),
tezamen: verweerders.
Procesverloop
Bij besluit van 12 december 2016 (primair besluit I) heeft Rijnland de aanvraag van eiseres om vergoeding van nadeelcompensatie afgewezen.
Bij besluit van 7 februari 2017 (primair besluit II) heeft Katwijk de aanvraag van eiseres om vergoeding van nadeelcompensatie afgewezen.
Bij besluit van 1 juni 2017 (bestreden besluit I) heeft Rijnland het bezwaar van eiseres, gericht tegen primair besluit I, ongegrond verklaard.
Bij besluit van 12 juni 2017 (bestreden besluit II) heeft Katwijk het bezwaar van eiseres, gericht tegen primair besluit II, ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerders hebben verweerschriften ingediend.
De rechtbank heeft mr. D.R. van der Meer en mr. F.X. Cozijn benoemd tot rechter-commissarissen en hen opgedragen een regiezitting te houden. De regiezitting heeft plaatsgevonden op 12 februari 2019.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 maart 2019. De zaken zijn gevoegd behandeld met de zaken met zaaknummers SGR 17/5629, SGR 18/1706, SGR 18/2431 en SGR 18/4826. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Namens eiseres waren voorts aanwezig [A] en [B], vergezeld door hun zoon. Voor eiseres was ook aanwezig ing. [C], adviseur ([C]). Rijnland heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Ook waren namens Rijnland [D] en [E] aanwezig. Katwijk heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Namens Katwijk waren voorts aanwezig
[F] en [G]. Verweerders hebben zich ten slotte doen vergezellen door [H], de voorzitter van de Adviescommissie Nadeelcompensatie Hoogheemraadschap van Rijnland en de gemeente Katwijk.
[F] en [G]. Verweerders hebben zich ten slotte doen vergezellen door [H], de voorzitter van de Adviescommissie Nadeelcompensatie Hoogheemraadschap van Rijnland en de gemeente Katwijk.
Overwegingen
1.1.
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Katwijk was een van de zwakke schakels van de Nederlandse kust. De primaire waterkering in Katwijk liep dwars door het centrum en voldeed niet meer aan de veiligheidsnormen van de Waterwet. Bij besluit van 27 februari 2013 heeft de verenigde vergadering van het Hoogheemraadschap van Rijnland het projectplan ‘Kustversterking Katwijk’ vastgesteld. Dit projectplan voorzag in een wijziging van de primaire waterkering bestaande uit de aanleg van een dijk-in-duinconstructie evenwijdig aan de kust. Hiertoe diende de bestaande duinenrij verbreed te worden en is in de duinen een dijk aangelegd. De hoogte van de dijk-in-duinconstructie langs de Boulevard varieert. De kruinhoogte van de dijk is gelegen op NAP + 7,5 meter (m). Het duin dat over de dijk heen ligt, volgt de hoogte van het bestaande duin, variërend van NAP + 8 m ter hoogte van het centrum tot NAP +11 m à +12 m ter hoogte van het noordelijk en zuidelijke gedeelte van de Boulevard. De kruinbreedte is 11 m. Bij besluit van 2 mei 2013 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland beslist over de goedkeuring van het kustversterkingsplan. Bij uitspraak van 4 december 2013 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) het tegen het besluit omtrent goedkeuring ingestelde beroep ongegrond verklaard. Daarmee is vorenbedoeld projectplan rechtens onaantastbaar geworden.
1.2.
Aangezien kustversterking ten koste zou gaan van de bestaande parkeervoorzieningen aan zee, bestond bij de gemeente Katwijk de wens om een ondergrondse parkeergarage in de dijk-in-duinconstructie in te passen door deze tussen de dijk en de Boulevard aan te leggen. Het kustversterkingsplan en de parkeergarage pasten niet binnen het op dat moment geldende planologische regime. Bij besluit van 19 februari 2013, verzonden op 6 maart 2013, heeft Katwijk vooruitlopend op het bestemmingsplan ‘Kustwerk Katwijk’ en in afwijking van de toen nog vigerende bestemmingsplannen, een omgevingsvergunning verleend voor het maken van een dijk-in-duinconstructie en het verlengen van het uitwateringskanaal ten behoeve van de kustversterking te Katwijk. De inwerkingtreding van dit afwijkingsbesluit vond plaats na afloop van de bezwaartermijn van zes weken. Het bestemmingsplan ‘Kustwerk Katwijk’ is op 4 april 2013 door de raad van de gemeente Katwijk vastgesteld. Bij uitspraak van 27 november 2013 heeft de Afdeling de daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Daarmee is dat bestemmingsplan onherroepelijk geworden.
1.3.
Tussen oktober 2013 en februari 2015 is het project Kustwerk Katwijk uitgevoerd, bestaande uit de kustversterking en de bouw van de parkeergarage. De kustversterking is daarbij in opdracht van Rijnland uitgevoerd, de realisatie van de ondergrondse parkeergarage door Katwijk.
2. Sinds 4 december 2009 exploiteerde eiseres strandpaviljoen [X] op het strand van Katwijk. Eiseres huurde daartoe een gedeelte van het strand van de gemeente Katwijk, die dat op haar beurt weer huurde van de Staat der Nederlanden, de eigenaar van het strand. Mevrouw [B] en de heer [A] waren beiden met ingang van 4 december 2009 vennoten van eiseres. De activiteiten van eiseres bestonden uit horeca-activiteiten, dag- en weekverhuur van cabines, ligbedden, parasols, windschermen en ligstoelen en seizoenverhuur van cabines, ligbedden, parasols, windschermen en ligstoelen.
Blijkens het met Katwijk gesloten huurcontract mocht eiseres het strandpaviljoen in 2013 en 2014 op het strand plaatsen en exploiteren tijdens het badseizoen dat jaarlijks van 1 maart tot 1 november loopt. In de maand april 2010 heeft eiseres voor het eerst omzet geboekt.
3. Bij brief van 10 april 2015 heeft eiseres verzocht om toekenning van nadeelcompensatie ter zake van schade die zij heeft geleden als gevolg van de uitvoering van het project Kustwerk Katwijk. Eiseres claimt schade te hebben geleden in het kalenderjaar 2013 doordat zij het strandpaviljoen eerder dan gebruikelijk van het strand diende te verwijderen, namelijk met ingang van 1 oktober 2013 in plaats van 1 november 2013, en in het kalenderjaar 2014 een maand later kon opbouwen dan gebruikelijk, te weten per 1 april 2014 in plaats van per 1 maart 2014. Daarnaast claimt eiseres schade te hebben geleden in het kalenderjaar 2014 doordat zij hinder en overlast heeft ondervonden van de bouwwerkzaamheden van de ondergrondse parkeergarage en de herinrichting van het duingebied.
4.1.
Op 17 juni 2015 heeft de adviescommissie nadeelcompensatie Hoogheemraadschap van Rijnland en de gemeente Katwijk (de schadeadviescommissie) een hoorzitting gehouden. Op 10 maart 2016 heeft de schadeadviescommissie een conceptadvies uitgebracht. Eiseres en verweerders hebben hierop hun zienswijzen kenbaar gemaakt. Het definitieve rapport van de schadeadviescommissie dateert van 2 november 2016.
Verweerders hebben het advies van de schadeadviescommissie aan de primaire besluiten ten grondslag gelegd. Het verzoek om nadeelcompensatie, voor zover gericht aan Rijnland, is afgewezen omdat eiseres actieve risicoaanvaarding is tegengeworpen. Het verzoek om nadeelcompensatie, voor zover gericht aan Katwijk, is afgewezen omdat de omzetschade onder het in aanmerking genomen normaal (maatschappelijk) ondernemersrisico van 15% blijft.
4.2.
Het tegen primair besluit I ingediende bezwaarschrift is ter advies aan de Bezwaarschriftencommissie Rijnland (bezwaarschriftencommissie Rijnland) voorgelegd. Op verzoek van Rijnland heeft de schadeadviescommissie een nader advies uitgebracht naar aanleiding van het door eiseres ingediende bezwaar. Dit nadere advies dateert van 23 februari 2017. Op 13 april 2017 heeft de bezwaarschriftencommissie Rijnland een hoorzitting gehouden. Op 11 mei 2017 heeft zij haar advies uitgebracht. Volgens de bezwaarschriftencommissie Rijnland kan primair besluit I in stand blijven.
Bij bestreden besluit I heeft Rijnland primair besluit I, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie Rijnland, gehandhaafd.
Naar aanleiding van het door eiseres ingediende beroep heeft de schadeadviescommissie op verzoek van Rijnland nader advies II uitgebracht. Dit nadere advies dateert van 28 februari 2019.
Het tegen primair besluit II ingediende bezwaarschrift is ter advies aan de Commissie bezwaarschriften van de gemeente Katwijk (bezwaarschriftencommissie Katwijk) voorgelegd. Op 17 mei 2017 heeft er een hoorzitting plaatsgevonden. Op 24 mei 2017 heeft de bezwaarschriftencommissie Katwijk haar advies uitgebracht. Volgens de bezwaarschriftencommissie kan primair besluit II in stand blijven.
Bij bestreden besluit II heeft Katwijk primair besluit II, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie Katwijk, gehandhaafd.
Nadeelcompensatie juridisch kader
5.1.
Op grond van artikel 1, eerste lid, van de Beleidsregels nadeelcompensatie Kustwerk gemeente Katwijk (de Beleidsregels) kent het college van burgemeester en wethouders degene die als gevolg van de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheden of taken in het kader van het project Kustwerk Katwijk, bijvoorbeeld door te besluiten of tot het geven van opdracht voor uitvoeringswerkzaamheden, schade lijdt of zal lijden op zijn aanvraag een vergoeding toe, voor zover de schade redelijkerwijze niet, of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet voldoende anderszins is verzekerd.
Op grond van artikel 1, tweede lid, van de Beleidsregels past het college van burgemeester en wethouders de Verordening Schadevergoeding Rijnland 2012 en de Verordening Nadeelcompensatie Rijnland toe, met dien verstande dat waar in de verordeningen wordt gesproken over Rijnland, gelezen moet worden “gemeente Katwijk” en daar waar wordt gesproken over het college, gelezen moet worden “het college van burgemeester en wethouders van Katwijk”.
Op grond van artikel 2, vierde lid, van de Beleidsregels worden verzoeken die vóór 12 februari 2016 zijn ingediend, zoals dat van eiseres, afgehandeld volgens de procedurebepalingen van de Verordening Schadevergoeding Rijnland 2012.
5.2.
Op grond van artikel 3 van de Verordening Schadevergoeding Rijnland 2012 (de Verordening) komt schade die moet worden beschouwd als het gevolg van een normale maatschappelijke ontwikkeling of binnen het normale maatschappelijk risico of het normale ondernemersrisico vallende schade niet voor vergoeding in aanmerking.
Op grond van artikel 4 van de Verordening komt schade als gevolg van een schadeoorzaak als bedoeld in artikel 2, eerste lid, alleen voor vergoeding in aanmerking wanneer deze in belangrijke mate afwijkt van de schade die dientengevolge op een ieder drukt, dan wel wanneer deze schade op een naar verhouding gering aantal natuurlijke- of rechtspersonen die in vergelijkbare positie verkeren drukt.
Op grond van artikel 5 van de Verordening wordt schade ten gevolge van een schadeoorzaak als bedoeld in artikel 2, eerste lid, die voor de belanghebbende redelijkerwijs voorzienbaar was ten tijde van de beslissing om te investeren in het geschade belang, niet vergoed.
Op grond van artikel 6 van de Verordening kan de in artikel 5 bedoelde voorzienbaarheid onder meer betrekking hebben op de aard van een schadeoorzaak als bedoeld in artikel 2, eerste lid, op het tijdstip waarop deze schadeoorzaak zijn werking doet gevoelen, op de plaats waarop ze betrekking heeft, op de wijze van voltrekken of uitvoering daarvan, alsmede op de aard en omvang van de daardoor veroorzaakte schade.
Schadeoorzaken
6.1.
Niet in geschil is dat Rijnland met de uitvoering van het kustversterkingsplan gevolg heeft gegeven aan zijn taak op grond van de Waterwet. Evenmin is in geschil dat Katwijk met de bouw van de parkeergarage uitvoering heeft gegeven aan de rechtmatige uitoefening van haar publiekrechtelijke bevoegdheden.
6.2.
Tussen partijen is niet in geschil dat er voldoende rechtstreeks causaal verband bestaat tussen de rechtmatige uitoefening door of namens Rijnland en Katwijk van de uitvoering van het project Kustwerk Katwijk en de door eiseres geleden schade.
6.3.
Partijen verschillen van mening over welke schadeoorzaken in het kader van de uitvoering van het project Kustwerk Katwijk kunnen worden onderscheiden en of het door eiseres daardoor ondervonden nadeel is toe te rekenen aan Rijnland dan wel Katwijk.
6.4.
In haar advies heeft de schadeadviescommissie de feitelijke werkzaamheden in het kader van Kustwerk Katwijk uiteengezet. Daarbij heeft de schadeadviescommissie aangegeven of het nadeel dat eiseres heeft ondervonden als gevolg van die werkzaamheden is toe te rekenen aan Rijnland of aan Katwijk.
In de periode tot en met april 2014 is de kustversterking gerealiseerd, waarbij de werkzaamheden op 1 april 2014 nagenoeg waren afgerond en het strand per die datum weer werd opengesteld. Ervan uitgaande dat het opbouwen van het paviljoen ongeveer twee weken in beslag neemt, kon [X] volgens de schadeadviescommissie met ingang van medio april 2014 weer worden geëxploiteerd. Volgens de schadeadviescommissie is de overlast die eiseres in deze periode heeft ondervonden toe te rekenen aan Rijnland.
In de periode van eind maart 2014 tot en met medio april 2014 zijn in opdracht van Katwijk voorbereidende werkzaamheden ten behoeve van de bouw van de ondergrondse parkeergarage uitgevoerd. De feitelijke ontgraving ten behoeve van de parkeergarage is op 28 maart 2014 gestart. De voorbereidende werkzaamheden die in maart hebben plaatsgevonden, waren zeer gering naar aard en intensiteit en niet of nauwelijks te relateren aan de overlast die eiseres heeft ondervonden bij de exploitatie van strandpaviljoen [X]. Gelet op de overwegende invloed, aard en omvang van de werkzaamheden is het in de maand maart 2014 ondervonden nadeel toe te rekenen aan Rijnland. In de periode van medio april 2014 tot en met eind december 2014 is de parkeergarage gerealiseerd. In de periode september en oktober 2014 zijn er werkzaamheden verricht voor de ruimtelijke inrichting van het gebied. Hieronder vielen het maken van een boardwalk, verlichting en het aanbrengen van helmgras op het duin. Deze werkzaamheden waren zodanig gering van aard dat deze volgens de schadeadviescommissie geen invloed hebben gehad op de exploitatie van eiseres.
6.5.
Verweerders hebben, in navolging van de schadeadviescommissie, tot uitgangspunt genomen dat het nadeel dat eiseres als gevolg van het project Kustwerk Katwijk heeft ondervonden in de periode van 1 maart 2014 tot en met medio april 2014 is toe te rekenen aan de werkzaamheden ten behoeve van de kustversterking en in de periode vanaf medio april 2014 tot 1 november 2014 is toe te rekenen aan de werkzaamheden ten behoeve van de aanleg van de ondergrondse parkeergarage.
Het dijktracé
7.1.
Eiseres stelt dat de dijk-in-duin aan de zuidzijde op instigatie van de gemeente Katwijk langer is gemaakt dan nodig was voor de veiligheid. Deze verlenging maakt ten onrechte geen deel uit van de door de schadeadviescommissie verrichte feitenvaststelling. Reeds om die reden mochten verweerders volgens eiseres niet van het advies van de schadeadviescommissie uitgaan. Voor zover verweerders het advies aan de primaire besluiten ten grondslag hebben mogen leggen, betoogt eiseres dat de verlengde dijk met de daarbij behorende langere uitvoeringsduur niet onder de verantwoordelijkheid van Rijnland, maar onder die van Katwijk valt, nu het tracé op verzoek van Katwijk is aangepast. Eiseres schat in dat de realisatie van de dijk-in-duinconstructie vanwege de verlenging een maand langer heeft geduurd. De aanvangsdatum van de aan Katwijk toe te rekenen schade dient dan ook op 1 maart 2014 te worden bepaald in plaats van op medio april 2014.
7.2.
Katwijk heeft zich, kort samengevat, op het standpunt gesteld dat het gekozen dijktracé onder de verantwoordelijkheid van Rijnland valt als beheerder van de primaire waterkering.
7.3.
De rechtbank overweegt dat indien in een advies van een door een bestuursorgaan benoemde onafhankelijke en onpartijdige deskundige op objectieve wijze verslag is gedaan van het door die deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, dat bestuursorgaan bij het nemen van een besluit op een verzoek om nadeelcompensatie van dat advies mag uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid en volledigheid ervan naar voren zijn gebracht.
7.4.
Indien een aanvrager een op een advies van een onafhankelijke en onpartijdige deskundige gebaseerd oordeel van het bestuursorgaan over het bestaan van schade, over de omvang van de schade of over het oorzakelijk verband tussen de schadeveroorzakende handeling en de schade bestrijdt, rust in beginsel op de aanvrager de bewijslast om zijn andersluidende standpunten aannemelijk te maken (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 9 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2960 en die van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582).
7.5.
De rechtbank stelt vast dat aanvankelijk verschillende alternatieven voor de kustversterking zijn onderzocht, waarna gekozen is voor het voorkeursalternatief van een dijk-in-duin. Blijkens het ontwerp-projectplan ‘Kustversterking Katwijk’ van Rijnland is het tracé van de dijk-in-duin op basis van de ruimtelijke inpassing aan de zuidzijde enigszins aangepast. Daarbij is tot uitgangspunt genomen dat het evenemententerrein, dat ten zuiden van restaurant De Zwaan ligt, op een vergelijkbare manier zou terugkeren. Aangezien dat terrein een groot verhard oppervlak betreft dat de dynamiek van het duin nadelig zou beïnvloeden in het geval het buitendijks zou komen te liggen, is ervoor gekozen om het evenemententerrein binnendijks te leggen, zoveel mogelijk op de huidige plek. Hierdoor ontstond tevens de mogelijkheid om De Zwaan te behouden en ruimtelijk zo goed mogelijk in te passen. Dit dijktracé, waarbij de dijk iets zeewaarts wordt verlegd en zuidwaarts verder op de Boulevard aansluit dan vanuit veiligheid noodzakelijk is, is als zodanig overgenomen in het definitieve projectplan van 11 januari 2013.
7.6.
De rechtbank overweegt dat het door eiseres genoemde oorspronkelijke dijktracé, zoals omschreven in een advies aan de gemeenteraad van Katwijk van 16 april 2012, slechts een variant betreft die uiteindelijk niet in het ontwerp-projectplan en het definitieve projectplan is overgenomen. Ook de lengte van de dijk-in-duin is in beide versies van het projectplan hetzelfde, namelijk circa 1 km. Het dijktracé zoals dat is vastgesteld in het projectplan heeft dan ook als uitgangspunt te gelden. Van een verlenging ten opzichte van dat dijktracé is de rechtbank niet gebleken.
7.7.
Anders dan eiseres betoogt, is de schadeadviescommissie niet van onjuiste feiten of omstandigheden uitgegaan, nu zij het dijktracé uit het projectplan in aanmerking heeft genomen. Naar het oordeel van de rechtbank konden zowel Katwijk als Rijnland dan ook in zoverre afgaan op het advies van de schadeadviescommissie.
7.8.
De rechtbank overweegt voorts dat de dijk-in-duinconstructie, waaronder het tracé van de dijk, onderdeel is van een besluit van Rijnland tot vaststelling van het projectplan, welk besluit genomen is in het kader van zijn publieke taak en bevoegdheid met betrekking tot het waterbeheer. Met Katwijk is de rechtbank van oordeel dat het feit dat bij het ontwerpen en vaststellen van het dijktracé, na afweging van diverse varianten, ook rekening is gehouden met de ruimtelijke inpassing van de dijk aan de zuidzijde, onverlet laat dat Rijnland het projectplan heeft vastgesteld. Daarbij komt dat de kustversterking - en daarmee het in het projectplan neergelegde dijktracé - niet alleen in de fase van de besluitvorming aan Rijnland is toe te rekenen, maar dat deze ook feitelijk door en in opdracht van Rijnland is gerealiseerd. Dit betekent dat eventuele schade als gevolg van het projectplan en de uitvoering daarvan niet is toe te rekenen aan Katwijk, maar aan Rijnland. Het betoog van eiseres faalt derhalve in zoverre.
Aanleg nieuwe bevoorradingsweg en nieuwe inrit van parkeerterrein P24
8.1.
Eiseres stelt voorts dat de schadeadviescommissie de voorbereidende werkzaamheden voor de bouw van de parkeergarage, in het bijzonder de aanleg van de nieuwe bevoorradingsweg en de nieuwe inrit van parkeerterrein P24, onvoldoende heeft meegenomen in haar advies. De voormalige bevoorradingsweg bevond zich exact op één van de te realiseren in- en uitgangen van de ondergrondse parkeergarage. Hetzelfde geldt voor de voormalige inrit van parkeerterrein P24. De bouw van de parkeergarage maakte de verplaatsing van de voormalige bevoorradingsweg en inrit haars inziens dan ook noodzakelijk. Deze nieuwe bevoorradingsweg was tevens bedoeld als toegangsweg voor hulpdiensten die tijdens de bouw van de parkeergarage geen gebruik konden maken van de bestaande verharde strandopgang ter hoogte van de Voorstraat. Het ondervonden nadeel als gevolg van de aanleg van de nieuwe bevoorradingsweg en de nieuwe inrit van parkeerterrein P24 is dan ook toe te rekenen aan Katwijk. De schadeadviescommissie heeft de aanvangsdatum van de aan Katwijk toe te rekenen schade derhalve ten onrechte vastgesteld op medio april 2014. Dit had 1 maart 2014 moeten zijn. Katwijk is in zoverre dus ten onrechte afgegaan op het advies van de schadeadviescommissie.
8.2.
Tussen partijen is niet in geschil dat in maart 2014 een nieuwe bevoorradingsweg is aangelegd die vanaf de Boulevard langs strandpaviljoen ’t Zeepaviljoen naar [X] en de andere op het strand gelegen strandpaviljoens liep. Via deze weg konden de strandpaviljoens op het strand tijdens de bouw van de parkeergarage bevoorraad blijven worden. Ook kon deze weg worden gebruikt door hulpdiensten. De aanleg van deze nieuwe bevoorradingsweg maakte voorts de aanleg mogelijk van een nieuwe weg, tevens inrit, naar het parkeerterrein gelegen tussen ’t Zeepaviljoen en restaurant De Zwaan. Op dat parkeerterrein bevonden zich 24 parkeerplaatsen (P24). Deze weg liep direct achter
’t Zeepaviljoen langs, evenwijdig aan de Boulevard.
8.3.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat de schadeadviescommissie de door eiseres genoemde voorbereidende werkzaamheden niet heeft meegenomen en meegewogen in het advies. In hoofdstuk 3 van het advies heeft de schadeadviescommissie de feitelijke werkzaamheden die zijn uitgevoerd in het kader van het project Kustwerk Katwijk weergegeven en beoordeeld. Daarbij heeft de schadeadviescommissie vermeld dat er voorbereidende werkzaamheden hebben plaatsgevonden voordat met de bouw van de parkeergarage werd gestart. Een aantal werkzaamheden, waaronder de aanleg van de nieuwe bevoorradingsweg, heeft zij expliciet genoemd. Bij de bespreking van de zienswijzen heeft zij ook de maandfaseringskaart van oktober 2014 opgenomen. Daarop staan de nieuwe bevoorradingsweg en de nieuwe inrit naar P24 ook vermeld. De omstandigheid dat de schadeadviescommissie niet alle voorbereidende werkzaamheden heeft opgesomd, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat de schadeadviescommissie deze niet heeft meegenomen en meegewogen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft er in zoverre geen onjuiste feitenvaststelling plaatsgevonden en heeft Katwijk dan ook van het advies mogen uitgaan.
8.4.
Katwijk heeft zich, in navolging van de adviezen van de schadeadviescommissie en de bezwaarschriftencommissie Katwijk, op het standpunt gesteld dat het door eiseres ondervonden nadeel in de periode van 1 maart 2014 tot en met medio april 2014 is toe te rekenen aan de werkzaamheden ten behoeve van de kustversterking en in de periode vanaf medio april 2014 aan de werkzaamheden ten behoeve van de aanleg van de ondergrondse parkeergarage. In het verweerschrift en ter zitting heeft Katwijk nader toegelicht dat de verplaatsing van de bevoorradingsweg en de inrit van P24 ten behoeve van de kustversterking heeft plaatsgevonden. Deze weg en inrit dienden te worden verwijderd om de dijk-in-duin te realiseren.
8.5.
De rechtbank overweegt dat in het projectplan is opgenomen dat de parkeergarage en alle daaraan verwante zaken als de in- en uitritten, de stijgpunten en de nooduitgangen niet onder het projectplan vallen en dat de parkeergarage door de gemeente Katwijk is ontwikkeld. Hieruit leidt de rechtbank af dat alle overige werkzaamheden in het kader van de herinrichting die los staan van de ondergrondse parkeergarage worden geacht wel onder het projectplan te vallen en zijn uitgevoerd door of in opdracht van Rijnland.
8.6.
De rechtbank ziet geen aanleiding Katwijk niet te volgen in haar standpunt dat de verwijdering van de oude bevoorradingsweg nodig was om ter plaatse de dijk-in-duin te realiseren. Het enkele feit dat op de plek van de voormalige bevoorradingsweg later één van de in- en uitgangen van de parkeergarage zou komen te liggen, maakt niet dat daarmee de aanleg van de nieuwe bevoorradingsweg is toe te rekenen aan Katwijk. Dit geldt ook voor de aanleg van de nieuwe inrit van P24. Ook op de locatie van de strandopgang ter hoogte van de Voorstraat is eerst de dijk-in-duin aangelegd, als gevolg waarvan die strandopgang al niet meer begaanbaar was. De omstandigheid dat deze weg ook tijdens de bouw van de parkeergarage niet kon worden gebruikt, betekent niet dat de toerekening van de aanleg van de nieuwe bevoorradingsweg aan Katwijk daarmee is gegeven. Nog daargelaten de vraag of eiseres als gevolg van de aanleg van de nieuwe bevoorradingsweg en inrit inkomensschade heeft geleden, dient de aanleg van deze weg en inrit, gezien de inhoud en de strekking van het projectplan ter zake de herinrichting, te worden geacht een gevolg te zijn van de kustversterking en niet van de bouw van de parkeergarage. Het betoog van eiseres slaagt dan ook niet.
Eigen strandopgang
9.1.
Eiseres stelt voorts dat het advies van de schadeadviescommissie niet duidelijk is, omdat daarin enerzijds is opgenomen dat de eigen strandopgang is vervallen en anderzijds dat deze niet is vervallen. Volgens eiseres heeft Katwijk voorts miskend dat de voormalige strandopgang een voetpad was, terwijl de nieuwe strandopgang een weg is waarop gemotoriseerd verkeer is toegestaan. Katwijk heeft daarvoor geen veiligheidsvoorzieningen getroffen. Ten onrechte is de conclusie getrokken dat eiseres altijd goed bereikbaar was.
9.2.
Niet in geschil is dat de oude strandopgang naar [X] is vervallen en dat [X] vanaf het moment dat het strand weer open ging bereikbaar was via een nieuwe strandopgang, tevens zijnde de nieuwe bevoorradingsweg.
9.3.
De rechtbank volgt eiseres in haar betoog dat het advies van de schadeadviescommissie een tegenstrijdigheid bevat, nu daarin op pagina 6 enerzijds is opgenomen dat de eigen strandopgang is vervallen en anderzijds dat deze niet is vervallen. Deze tegenstrijdigheid maakt echter naar het oordeel van de rechtbank niet dat Katwijk niet van het advies heeft mogen uitgaan. In haar advies is de schadeadviescommissie ervan uitgegaan dat [X] vanaf het moment dat het strand weer open ging bereikbaar was via de nieuwe bevoorradingsweg. Bij haar beoordeling is de schadeadviescommissie voor wat betreft de bereikbaarheid dan ook uitgegaan van de juiste feitelijke situatie.
9.4.
Voor zover eiseres in 2014 al hinder heeft ondervonden van het bevoorradingsverkeer over de bevoorradingsweg, ziet de rechtbank niet in hoe deze verkeersbewegingen toegerekend kunnen worden aan de parkeergarage, nu deze daar geheel los van staan. De omstandigheid dat, in tegenstelling tot de voormalige strandopgang, op de nieuwe bevoorradingsweg gemotoriseerd verkeer is toegestaan, wat daar verder ook van zij, maakt dat niet anders. Het betoog van eiseres faalt ook in zoverre.
Vervallen parkeerplaatsen
10.1.
Eiseres stelt voorts dat zij vanwege het vervallen van in totaal 46 parkeerplaatsen in de directe nabijheid van [X] minder goed bereikbaar was tijdens de bouw van de parkeergarage. De schadeadviescommissie heeft de verminderde parkeergelegenheid nabij [X] ten onrechte niet in haar advies betrokken. Volgens eiseres is het verdwijnen van het parkeerterrein met 40 parkeerplaatsen aan de Boulevard (P40) een direct gevolg van de aanleg van de nieuwe bevoorradingsweg. Deze weg is dwars door P40 geprojecteerd. Eiseres betwist dat zij ter compensatie van de vervallen parkeerplaatsen gebruik heeft kunnen maken van een tijdelijk parkeerterrein tegenover de Vuurbaak. De ontstane verminderde bereikbaarheid en de daaruit voortvloeiende schade in 2014 dient volgens eiseres dan ook te worden toegerekend aan Katwijk.
10.2.
Tussen partijen is niet in geschil dat bezoekers van [X] vóór de uitvoering van het project Kustwerk Katwijk gebruik konden maken van twee parkeerterreinen in de onmiddellijke nabijheid. Op het eerste aan de Boulevard gelegen parkeerterrein konden ongeveer 40 auto’s worden geparkeerd (P40). Het andere terrein betreft het eerder genoemde parkeerterrein tussen ’t Zeepaviljoen en restaurant De Zwaan (P24). Vast staat dat P40 voor aanvang van de bouw van de parkeergarage geheel is opgeheven en dat P24 is teruggebracht tot 18 parkeerplaatsen.
10.3.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat de schadeadviescommissie de vervallen parkeerplaatsen ten onrechte niet in haar advies heeft betrokken. Eerst in de bezwaarfase heeft eiseres de verminderde bereikbaarheid als gevolg van de opgeheven parkeerplaatsen als schadeoorzaak aangeduid. De schadeadviescommissie heeft de daarmee samenhangende feiten en omstandigheden dan ook niet aan haar advisering ten grondslag kunnen leggen. Naar het oordeel van de rechtbank was het advies van de schadeadviescommissie dan ook niet gebrekkig en kon Katwijk op dat advies afgaan. Op grond van de Verordening bestond er voor Katwijk ook geen verplichting om de zaak opnieuw ter advisering aan de schadeadviescommissie voor te leggen.
10.4.
Eiseres en Katwijk zijn verdeeld over de vraag of de opheffing van de hiervoor genoemde parkeerplaatsen is toe te rekenen aan Katwijk. Daarnaast houdt hen verdeeld de vraag of er in 2014 ter compensatie van de vervallen parkeerplaatsen andere (tijdelijke) parkeerplaatsen beschikbaar waren.
10.5.
Katwijk heeft zich op het standpunt gesteld dat het vervallen van de parkeerplaatsen moet worden toegerekend aan het kustversterkingsproject. Deze parkeerplaatsen zijn verdwenen onder de dijk-in-duinconstructie en de nieuwe strandopgang, tevens bevoorradingsweg.
10.6.
Nu de rechtbank in het bovenstaande reeds tot het oordeel is gekomen dat de aanleg van de nieuwe bevoorradingsweg niet is toe te rekenen aan Katwijk, gaat het betoog van eiseres dat het vervallen van de parkeerplaatsen daarmee verband houdt en eveneens aan Katwijk is toe te rekenen, reeds daarom niet op. Met Katwijk is de rechtbank van oordeel dat het vervallen van de parkeerplaatsen in verband staat met het kustversterkingsproject dat door en in opdracht van Rijnland is uitgevoerd. Eiseres heeft nog naar voren gebracht dat de parkeerplaatsen niet onder de dijk-in-duinconstructie en de nieuwe strandopgang kunnen zijn verdwenen, omdat dit vanwege de hoogteverschillen ruimtelijk onmogelijk is. De rechtbank begrijpt Katwijk aldus dat de parkeerplaatsen niet letterlijk onder de dijk-in-duinconstructie en de nieuwe strandopgang zijn verdwenen, maar dat deze plaats hebben moeten maken voor het kustversterkingsproject, waaronder begrepen de aanleg van de dijk-in-duin en de herinrichting ter plaatse. De rechtbank ziet zich gesteund in haar oordeel door de tekening die als bijlage 3E (Situatie dijk en uitwateringskanaal Katwijk ARCADIS 3 augustus 2012) bij het projectplan is gevoegd, en waarop in de stukken wordt ingegaan. Op die tekening is duidelijk te zien dat de dijk-in-duin over de opgeheven parkeerplaatsen is geprojecteerd. In het verweerschrift heeft verweerder te kennen gegeven dat de dijk nog iets zuidelijker is komen liggen ten opzichte van die tekening, maar dat de dijk nog steeds over een deel van de parkeerplaatsen is komen te liggen. Ter zitting heeft verweerder hierover verklaard dat hiervoor is gekozen om een verplaatsing van ’t Zeepaviljoen over een geringe afstand te voorkomen. De rechtbank ziet geen aanleiding Katwijk hierin niet te volgen.
10.7.
Gelet op het voorgaande kan de vraag of de vervallen parkeerplaatsen in 2014 zijn gecompenseerd alsmede of eiseres in verband daarmee inkomensschade heeft geleden, in de procedure tegen Katwijk onbesproken blijven. Uit het navolgende blijkt dat in de procedure tegen Rijnland niet aan die vragen is toegekomen, omdat Rijnland aan eiseres actieve risicoaanvaarding heeft tegengeworpen.
Hoofdelijke aansprakelijkheid
11.1.
Eiseres stelt dat verweerders op grond van artikel 6:99 van het Burgerlijk Wetboek (BW) hoofdelijk aansprakelijk moeten worden geacht voor de geleden schade, aangezien de schade het gevolg is van elkaar overlappende gebeurtenissen waarbij beide bestuursorganen nauw met elkaar hebben samengewerkt, waardoor het zeer complex is te begroten welke schade het gevolg is van welke overheidshandeling.
11.2.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog over de hoofdelijke aansprakelijkheid. Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt immers dat geen sprake is van een situatie waarbij niet met zekerheid kan worden gezegd welk bestuursorgaan verantwoordelijk is voor welk overheidshandelen.
In de zaak tegen Rijnland (SGR 17/4705): voorzienbaarheid kustversterking in de maanden oktober 2013 en maart 2014
12.1.
Eiseres kan zich niet verenigen met bestreden besluit I en stelt, kort samengevat, dat haar door Rijnland ten onrechte actieve risicoaanvaarding is tegengeworpen.
12.2.
De schadeadviescommissie heeft zich op het standpunt gesteld dat ten tijde van de investeringsbeslissing van 4 december 2009, zijnde de datum met ingang waarvan eiseres werd gedreven, relevante beleidsdocumenten waren gepubliceerd op grond waarvan een redelijk denkend en handelend koper er rekening mee kon houden, dat binnen een afzienbare periode werkzaamheden zouden worden verricht met het oog op de versterking van de zeewering ter plaatse. De schadeadviescommissie heeft vermeld dat het eerste concrete beleidsvoornemen met betrekking tot de versterking van de kust bij Katwijk dat openbaar is gemaakt de Startnotitie/MER – Kustversterking Katwijk – (de startnotitie) is, die dateert van 26 maart 2009 en is gepubliceerd op 13 mei 2009. Nu de investeringsbeslissing ruim een half jaar na de publicatie van de startnotitie is gelegen, achtte Rijnland, in navolging van de schadeadviescommissie, dan ook grond aanwezig om voorzienbaarheid tegen te werpen in het kader van de vraag of eiseres recht heeft op nadeelcompensatie.
12.3.
De rechtbank overweegt dat volgens rechtspraak van de Afdeling voor het aannemen van risicoaanvaarding niet is vereist dat de schadeveroorzakende overheidsmaatregel volledig en onherroepelijk vaststaat. Evenmin is vereist dat de schadeveroorzakende maatregel tot in details is uitgewerkt of dat de omvang van de nadelige gevolgen geheel nauwkeurig is bepaald. Beslissend is of op het moment van investering de mogelijkheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel zodanig kenbaar was, dat een redelijk denkende en handelende koper bij de beslissing tot investering daarmee rekening moest houden. Zie de uitspraak van 18 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1319.
12.4.1.
Eiseres stelt in de eerste plaats dat de schadeadviescommissie ten onrechte de gehele periode waarin de kustversterking is verricht bij haar advisering heeft betrokken. Dat is volgens haar onjuist, omdat het strandpaviljoen niet in de wintermaanden werd geëxploiteerd en eiseres over die periode geen nadeelcompensatie heeft verzocht.
12.4.2.
De rechtbank stelt vast dat de schadeadviescommissie in haar advies heeft opgenomen dat de door eiseres gestelde schade als gevolg van de uitvoeringswerkzaamheden in het kader van de kustversterking, uitgevoerd door of in opdracht van Rijnland in de periode oktober 2013 tot en met medio april 2014, niet voor vergoeding in aanmerking komt. De omstandigheid dat de schadeadviescommissie de gehele periode heeft genoemd, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat het advies naar inhoud onjuist of onvolledig is, nu de perioden waarin eiseres schade stelt te hebben gelegen, te weten de maanden oktober 2013 en maart 2014, hierin zijn meegenomen. Hierin was voor Rijnland dan ook geen reden gelegen om het advies niet over te nemen.
12.5.1.
Eiseres stelt voorts dat niet voorzienbaar was dat de kust mede buiten het winterseizoen versterkt zou worden. Zij verwijst in dit verband naar het milieueffectrapport en de gegevens uit het projectplan ‘Kustversterking Katwijk’. Op basis van de startnotitie diende eiseres voorts hoogstens rekening te houden met een hoogte van de constructie van NAP + 8,5 m. Daarnaast kon eiseres ervan uitgaan dat het project niet meer dan vier maanden in beslag zou nemen, omdat in Noordwijk in zeven maanden (september 2007 tot en met maart 2008) eenzelfde dijk-in-duinconstructie is aangelegd. Eiseres verwijst hiertoe naar het evaluatieonderzoek inzake het kustversterkingsproject te Noordwijk. Daar komt nog bij dat de dijk-in-duinconstructie in Katwijk op verzoek van Katwijk is verlengd. Hierdoor heeft de uitvoering langer geduurd dan nodig was. Eiseres concludeert aldus dat zij niet bewust een risico heeft genomen.
12.5.2.
De rechtbank stelt vast dat in hoofdstuk 4 van de startnotitie verschillende versterkingsscenario’s zijn omschreven. De dijk-in-duinconstructie betreft één van deze scenario’s. Daarbij zijn indicaties gegeven voor wat betreft de hoogte van de constructie en de breedte van het duin. In hoofdstuk 5 is het plangebied weergegeven waarbinnen de kustversterking zal plaatsvinden. Niet in geschil is dat het strandpaviljoen van eiseres zich binnen dit plangebied bevindt en dat ook de dijkconstructie uiteindelijk is aangelegd binnen dat plangebied.
12.5.3.
Ter zitting heeft eiseres naar voren gebracht dat alleen acht geslagen dient te worden op de versterkingsscenario’s in hoofdstuk 4. De rechtbank volgt eiseres hierin niet. Bij de vraag of sprake is van concrete beleidsvoornemens ten tijde van de investeringsbeslissing dient de startnotitie in haar geheel te worden betrokken.
12.5.4.
In de startnotitie is de dijk-in-duinconstructie als één van de mogelijke versterkingsscenario’s omschreven. Naar het oordeel van de rechtbank diende eiseres er dan ook rekening mee te houden dat bij de realisatie van één van deze scenario’s werkzaamheden op het strand en in de duinen zouden plaatsvinden. Gezien de te verwachten omvang van het project mocht eiseres er niet op vertrouwen dat de kustversterking alleen in het winterseizoen zou plaatsvinden. De omstandigheid dat de hoogte van de uiteindelijke constructie enigszins afwijkt van de indicatiehoogte zoals opgenomen in de startnotitie, maakt niet dat eiseres geen actieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen. Volgens de hiervoor onder 12.3 genoemde vaste jurisprudentie is immers niet vereist dat de schadeveroorzakende maatregel exact is uitgewerkt. In het kader van de actieve risicoaanvaarding heeft eiseres ook nog gewezen op het milieueffectrapport van 25 juli 2012 en het definitieve projectplan. Nu deze documenten dateren van na de investeringsbeslissing van eiseres, spelen deze bij de beoordeling van de voorzienbaarheid geen rol.
12.5.5.
De rechtbank volgt eiseres voorts niet in haar betoog dat zij ervan mocht uitgaan dat het project niet meer dan vier maanden in beslag zou nemen, gezien de duur van het kustversterkingsproject in Noordwijk. Hiertoe overweegt de rechtbank dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van gelijke gevallen. Weliswaar is in Noordwijk ook een dijk-in-duinconstructie aangelegd, maar niet is gebleken dat de omstandigheden ter plaatse identiek zijn.
12.5.6.
Het is de rechtbank ten slotte niet gebleken dat op zodanige wijze van de plannen in de startnotitie is afgeweken dat geen voorzienbaarheid zou mogen worden tegengeworpen. Daarbij is van belang dat het uiteindelijk gekozen dijktracé er niet toe heeft geleid dat het strandpaviljoen bijvoorbeeld verplaatst moest worden, of dat het buiten het plangebied is komen te liggen. Het betoog van eiseres faalt.
12.6.1.
Eiseres betoogt subsidiair dat Rijnland een deel van de schade als niet-voorzienbaar had dienen aan te merken en te vergoeden, nu de verlenging van de dijk-in-duinconstructie ten tijde van de investering niet was te voorzien. Het verlengen van de dijk heeft gevolgen gehad voor de duur van het project en de daarmee ontstane hinder en overlast. De conclusie dat eiseres actieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen voor de schade over de maand maart 2014 is volgens haar dan ook onjuist.
12.6.2.
De rechtbank overweegt dat de omstandigheid dat ten tijde van de investeringsbeslissing nog niet geheel duidelijk was hoe het dijktracé zou lopen en hoe de ruimtelijke inpassing daarvan zou zijn, niet maakt dat eiseres geen actieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen. Ook hier geldt dat volgens vaste jurisprudentie niet is vereist dat de schadeveroorzakende maatregel tot in details is uitgewerkt of dat de omvang van de nadelige gevolgen geheel nauwkeurig is bepaald. Overigens zijn de kustversterkingswerkzaamheden blijkens het projectplan gebleven binnen de geschatte duur van het project. Ook het subsidiaire betoog van eiseres faalt derhalve.
12.7.
Gelet op het voorgaande concludeert de rechtbank dat eiseres bij het tot stand komen van de investeringsbeslissing de te verwachten kustversterking had moeten incalculeren. Rijnland heeft eiseres dan ook terecht actieve risicoaanvaarding tegengeworpen. De afwijzing van de aanvraag om nadeelcompensatie is om die reden na bezwaar terecht gehandhaafd.
In de zaak tegen Katwijk (SGR 17/4682):
Berekening van de schade
13.1.
In haar advies heeft de schadeadviescommissie de omvang van de inkomensschade over de periode medio april 2014 tot en met oktober 2014 berekend. Uit die berekening volgt dat eiseres in die periode een omzet heeft gederfd van € 65.503,-. De totale normomzet over het jaar 2014, inclusief de normomzet voor de seizoensverhuur van strandcabines, heeft zij berekend op € 955.785,-. De gederfde omzet in de periode medio april tot en met oktober 2014 bedraagt daarmee 6,9% van de normomzet op jaarbasis.
13.2.
Katwijk heeft het advies van de schadeadviescommissie, waaronder de berekening van de inkomensschade, overgenomen.
13.3.
Eiseres stelt dat Katwijk de tijdelijke inkomensschade te laag heeft vastgesteld. Volgens eiseres dient uitgegaan te worden van een omzetderving van € 164.627,- over de periode van 1 maart 2014 tot en met 31 oktober 2014. Eiseres verwijst in dit verband naar de door [C] uitgebrachte deskundigenberichten, waaronder het bericht van 20 juni 2018 dat in beroep is ingediend.
13.4.1.
De rechtbank stelt vast dat de schadeadviescommissie de schade heeft begroot op basis van de omzetbenadering. Bij deze benadering wordt de omzetdaling als gevolg van de schadeveroorzakende ingreep geïdentificeerd. Hiertoe dient de normomzet te worden bepaald, te weten de omzet die naar redelijke verwachting zou zijn behaald in de schadeperiode, de schade-ingreep weggedacht. De normomzet wordt berekend door een referentieperiode vast te stellen en de in die referentieperiode behaalde omzetten te corrigeren voor inflatie naar een peildatum voorafgaand aan het schadejaar. Daarna wordt van deze gecorrigeerde omzetten het gemiddelde genomen en ten slotte wordt op dit gemiddelde een branchecorrectie toegepast. Op basis van de omzetdaling wordt vervolgens de gederfde brutowinst berekend. Op de gederfde brutowinst worden de kostenbesparingen in mindering gebracht die verondersteld zijn als schadebeperkende maatregelen te zijn doorgevoerd. Het resultaat van de omzetbenadering, de brutowinst minus de bespaarde kosten, is dan de gederfde winst.
13.4.2.
De door de schadeadviescommissie toegepaste wijze van berekenen is, zo is door de Afdeling meerdere malen overwogen, binnen het stelsel van nadeelcompensatie een gangbare en geaccepteerde methode om de schade te berekenen. De rechtbank verwijst als voorbeeld naar de uitspraak van de Afdeling van 15 juni 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1650). Het feit dat [C] een ander model hanteert en dat daar misschien ook voordelen aan kleven, betekent niet dat de door de schadeadviescommissie gehanteerde methode daarom al onjuist of ondeugdelijk zou zijn of dat het advies van de schadeadviescommissie op dit punt onzorgvuldig tot stand is gekomen. Bij het begroten van schades moeten altijd keuzes worden gemaakt. Het gaat erom dat die keuzes redelijk en aanvaardbaar zijn. In dit verband wijst de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling van 16 december 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3819). De door de schadeadviescommissie gehanteerde berekeningsmethode acht de rechtbank, in navolging van de Afdeling, op zichzelf dus redelijk en aanvaardbaar. Eiseres zal concrete feiten en omstandigheden moeten aandragen waarom toch getwijfeld kan worden aan de berekening van de schadeadviescommissie.
13.5.1.
Eiseres stelt dat de schadeadviescommissie ten onrechte geen correctie heeft toegepast voor de maand maart 2010. Daarnaast heeft de schadeadviescommissie volgens eiseres een verkeerde referentieperiode toegepast voor zowel de correctie over de periode medio september tot en met eind oktober 2013 als de berekende omzetderving in 2014. Aangezien de omzetontwikkeling over de jaren 2010 tot en met 2012 een bestendig stijgende lijn laat zien, had voor de correctie van 2013 alleen het referentiejaar 2012 in acht moeten worden genomen. Nu de omzetontwikkeling zich in 2013 heeft voortgezet, uitgaande van de aangepaste correctie over 2013, had de schadeadviescommissie voor de berekening van de omzetderving in 2014 alleen het jaar 2013 in aanmerking moeten nemen, aldus eiseres.
13.5.2.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraken van 15 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1650, en van 12 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2677) wordt binnen het stelsel van nadeelcompensatie de omvang van de gestelde schade doorgaans berekend door de in de schadeperiode gerealiseerde omzetten te vergelijken met de gerealiseerde omzetten in een referentieperiode. Uitgangspunt daarbij is dat deze periode in voldoende mate representatief dient te zijn voor de ontwikkeling van de omzetten in de schadeperiode, de schadeveroorzakende ontwikkeling weggedacht. Het is gebruikelijk om van een periode van drie jaar uit te gaan en bij een stabiel verloop van de omzetten deze te middelen en de uitkomsten daarvan als referentieomzet te hanteren. Van dit uitgangspunt kan en moet soms worden afgeweken. Daarvoor kan aanleiding zijn indien de omzetontwikkeling over deze drie jaren een bestendig dalende of stijgende ontwikkeling laat zien. In het geval van een bestendig dalende of stijgende omzet zou middeling over drie jaren immers tot gevolg hebben dat de verslechtering of verbetering van de omzet voorafgaande aan de schadeperiode niet wordt betrokken bij de schadeberekening.
13.5.3.
De rechtbank stelt vast dat de schadeadviescommissie de omzet in 2013 heeft gecorrigeerd voor het omzetverlies dat heeft plaatsgevonden als gevolg van het feit dat het strandpaviljoen van eiseres in 2013 per 1 oktober in plaats van 1 november van het strand verwijderd moest zijn. Daarbij is de schadeadviescommissie ervan uitgegaan dat de afbouw van het paviljoen ongeveer twee weken in beslag heeft genomen. Voor de berekening van de correctie over de periode van medio september 2013 tot en met 31 oktober 2013 heeft de schadeadviescommissie dezelfde periode in de jaren 2010 tot en met 2012 als referentieperiode in acht genomen. Voor de berekening van de omvang van de inkomensschade over de periode medio april tot en met oktober 2014 heeft de schadeadviescommissie dezelfde periode in de jaren 2010 tot en met 2013 als referentieperiode in aanmerking heeft genomen. Voor de berekening van de omzetderving heeft de schadeadviescommissie de normomzet voor heel 2014 afgezet tegen de gederfde omzet over de periode medio april tot en met oktober in 2014.
13.5.4.
Blijkens zijn rapport van 20 juni 2018 heeft [C] voor de berekening van de correctie voor 2013, anders dan de schadeadviescommissie, gecorrigeerd naar het hele jaar door de omzetten over de maanden maart tot en met oktober van 2010, 2011 en 2012 in aanmerking te nemen. Volgens [C] levert deze methode het meest betrouwbare resultaat op. De omstandigheid dat [C] de correctie op andere wijze berekent, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat de door de schadeadviescommissie gehanteerde berekening reeds daarom onjuist of ondeugdelijk is. De rechtbank acht de keuze van de schadeadviescommissie om de periode van medio september tot en met oktober in de jaren 2010 tot en met 2012 als referentieperiode te nemen niet onredelijk of onaanvaardbaar, nu de correctie betrekking heeft op dezelfde periode in 2013. Het feit dat de schadeadviescommissie de gemiddelde omzet over de periode medio september tot en met oktober over de jaren 2010 tot en met 2012 voor de correctie in aanmerking heeft genomen, maakt voorts niet dat eiseres in haar belangen is geschaad. Dit gemiddelde is namelijk hoger dan de omzet over die periode in uitsluitend 2012 (€ 93.886,- versus € 93.868,-).
13.5.5.
Uitgaande van de jaaromzetcijfers zoals weergegeven in het advies van de schadeadviescommissie is over de jaren 2010 tot en met 2013 geen bestendige stijging waar te nemen. Nog afgezien van de vraag of over de maand maart 2010 een correctie zou moeten worden toegepast, stijgen de omzetten weliswaar over de jaren 2010 tot en met 2012, maar daalt de omzet vervolgens in 2013, het jaar voorafgaand aan het schadejaar. De rechtbank volgt eiseres dan ook niet in haar betoog dat voor de berekening van de gederfde omzet in 2014 als referentieperiode uitsluitend naar het jaar 2013 gekeken had moeten worden. Het betoog faalt.
13.6.1.
Eiseres stelt voorts dat de schadeadviescommissie een verkeerde branchecorrectie heeft toegepast. Zij had gebruik moeten maken van de specifieke Standaard Bedrijfsindeling-code (SBI-code) voor restaurants (56101) in plaats van de algemene SBI-code voor eet- en drinkgelegenheden (56).
13.6.2.
Uit de gegevens van het Centraal Bureau voor de Statistiek leidt de rechtbank af dat de SBI-code 56 de volgende codes omvat: 56101 (restaurants), 56102 (fastfoodrestaurants, cafetaria's, ijssalons, eetkramen e.d.), 562 (kantines en catering) en 563 (cafés).
13.6.3.
Blijkens het zich in het dossier bevindende uittreksel van de Kamer van Koophandel (KvK) vallen de activiteiten van eiseres onder de SBI-code 56102. Ter zitting heeft eiseres verklaard dat haar activiteiten meeromvattend waren en feitelijk onder die van een restaurant te scharen zijn. Voor zover de activiteiten van het strandpaviljoen feitelijk al te beschouwen waren als die van een restaurant, heeft eiseres deze niet als zodanig laten registreren bij de KvK. Naar het oordeel van de rechtbank bestaat er dan ook geen grond voor het oordeel dat de schadeadviescommissie niet van de SBI-code 56 had mogen uitgaan.
13.7.1.
Eiseres stelt verder dat de schadeadviescommissie de SBI-code voor restaurants ook als branchecorrectie had moeten toepassen bij de berekening van de normomzet van de verhuur van de ligstoelen, naar de rechtbank begrijpt de verhuur van de strandcabines. Volgens eiseres is de doelgroep voor de huur van de strandcabines namelijk dezelfde als die van een restaurant.
13.7.2.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog. De activiteiten van de verhuur van strandcabines zijn niet gelijk te stellen met die van het strandpaviljoen zelf. De omstandigheid dat strandgasten een bezoek aan het strandpaviljoen combineren met de huur van een strandcabine, maakt het voorgaande niet anders.
13.8.1.
Eiseres stelt ten slotte dat de schadeadviescommissie ten onrechte voor de inflatiecorrectie de consumentenprijsindex (CPI) van het basisjaar 1969 in acht heeft genomen. De schadeadviescommissie had van een recenter basisjaar moeten uitgaan. Het productenpakket dat wordt gebruikt voor de CPI van 1969 is niet meer representatief.
13.8.2.
Met betrekking tot de gebruikte index heeft de schadeadviescommissie zich op het standpunt gesteld dat deze, weergegeven als een ononderbroken reeks sedert 1969 zonder aanpassingen van de wegingen in het productenpakket, een goed inzicht biedt in de historische ontwikkeling van de prijsinflatie.
13.8.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat het productenpakket van de CPI van 1969 niet meer aansluit bij het huidige bestedingspatroon van de consument. De enkele stelling ter zitting dat daarin vermoedelijk nog de prijs van bijvoorbeeld een mud kolen is begrepen, is daartoe onvoldoende. Het betoog faalt.
13.9.
De rechtbank concludeert dat hetgeen eiseres heeft aangevoerd onvoldoende reden vormt om aan de berekening van de schadeadviescommissie te twijfelen. Dit betekent dat Katwijk de door eiseres geleden schade op het bedrag van € 65.503,- heeft mogen stellen. Dit komt overeen met 6,9% van de normomzet op jaarbasis. Gelet hierop ziet de rechtbank ook geen aanleiding een financieel deskundige te benoemen om de schade definitief voor haar te berekenen.
Normaal (maatschappelijk) ondernemersrisico
14. De rechtbank dient zich vervolgens te buigen over de vraag voor wiens rekening de berekende schade dient te komen.
15. Gelet op de aard en de duur van de werkzaamheden en in lijn met de relevante jurisprudentie heeft de schadeadviescommissie een ondergrens in de vorm van het normale ondernemersrisico gehanteerd van 15% van de omzet op jaarbasis. Katwijk heeft dit percentage overgenomen.
16. De vraag of schade tot het normale maatschappelijke risico (lees: het normale ondernemersrisico) behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Daarbij is onder meer van belang of de overheidshandeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden in de zin dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. Verder zijn onder meer de aard en de duur van de overheidshandeling en de aard en de omvang van de toegebrachte schade van belang. De rechtbank wijst bij wijze van voorbeeld naar de uitspraak van de Afdeling van 23 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3986.
17. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 april 2014; ECLI:NL:RVS:2014:1198), is de vaststelling van de omvang van het normaal maatschappelijk risico of normaal ondernemersrisico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan. Deze komt daarbij beoordelingsruimte toe. Het bestuursorgaan zal zijn vaststelling naar behoren moeten onderbouwen. De bestuursrechter toetst de besluitvorming op rechtmatigheid en daarmee dus ook aan het égalitébeginsel.
18. Blijkens haar advies heeft de schadeadviescommissie zich op het standpunt gesteld dat ingrepen in de infrastructuur, waaronder verkeersmaatregelen en de gevolgen daarvan voor de ondernemingen en bewoners in de omgeving van de locatie waar deze ingreep plaatsvindt, in beginsel behoren tot het normaal maatschappelijk risico.
19. Katwijk heeft zich, in navolging van de schadeadviescommissie, op het standpunt gesteld dat het bouwen van een parkeergarage, waarvan de ruwbouw 4,5 maand en de totale bouw 10 maanden heeft geduurd, in een gebied met een voorheen bestaand groot parkeerprobleem, over welk project jarenlange besluitvorming heeft plaatsgevonden en uitvoerig met de betrokkenen is gecommuniceerd, moet worden aangemerkt als een normale maatschappelijke ontwikkeling.
20.1.
Eiseres stelt zich primair, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 5 juni 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:CA2052 Hollandse Brug), op het standpunt dat ten onrechte een drempel is gehanteerd. Daartoe stelt zij dat de schade het gevolg is van een zeer uitzonderlijke situatie, die niet is aan te merken als een normale maatschappelijke ontwikkeling. Het betreft een uniek project. De bouw van de ondergrondse parkeergarage is niet aan te merken als een infrastructurele maatregel. De bouw ervan is vertraagd uitgevoerd, waardoor de werkzaamheden in de zomer hebben plaatsgevonden en niet in de winter. Daarnaast is sprake van een verlate vergunningaanvraag voor de bouw van de parkeergarage waardoor de daarmee samenhangende herinrichting vertraging heeft opgelopen. Verder was de toegankelijkheid van [X] ten tijde van de bouw van de parkeergarage en de herinrichting slecht tot zeer slecht en is sprake geweest van een ernstige inbreuk op het exclusieve gebruiksrecht van het door haar eiseres gehuurde strandgedeelte. Ten slotte moeten volgens eiseres de verlenging van de dijk en de aangepaste herinrichting in aanmerking worden genomen.
20.2.
Anders dan eiseres betoogt, is de bouw van de parkeergarage aan te merken als een infrastructurele ingreep, nu deze een onderdeel vormt van het totaal van onroerende voorzieningen die het verkeer regelen. Deze ingreep was niet ingegeven door een calamiteit of onvoorziene omstandigheid. Dat het parkeerprobleem in Katwijk moest worden opgelost was al langer bekend en lag in de lijn der verwachting. De situatie is anders dan in de eiseres aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 5 juni 2013, waarin sprake was van een plotselinge wegafsluiting voor vrachtverkeer die een aaneengesloten periode van – achteraf bezien – veertien maanden duurde. Naar het oordeel van de rechtbank dient de bouw van de parkeergarage dan ook te worden aangemerkt als een normale maatschappelijke ontwikkeling. De door eiseres genoemde omstandigheden leiden niet tot een ander oordeel. De dijk-in-duinconstructie is uitgevoerd conform het projectplan en van vertraging of wijzigingen in de uitvoering is de rechtbank niet gebleken. Uit hetgeen hierboven reeds is besproken, blijkt dat niet is gegarandeerd dat de bouw van de parkeergarage uitsluitend in de winter zou plaatsvinden. De duur van de werkzaamheden is ook niet abnormaal lang geweest. [X] was ten tijde van de bouw van de parkeergarage bereikbaar en operationeel. Wel heeft zij hinder ondervonden van de werkzaamheden. Dat wordt door Katwijk ook niet ontkend. Het bestaan van overlast maakt evenwel niet dat het aanleggen van de parkeergarage niet als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden aangemerkt.
21.1.
Eiseres stelt subsidiair dat Katwijk ten onrechte heeft gekozen voor verdiscontering van het maatschappelijk risico in de vorm van een drempel in plaats van een korting. Ter onderbouwing van haar standpunt stelt eiseres dat de drempelmethode volgens vaste rechtspraak uitsluitend is bedoeld voor reguliere infrastructurele werkzaamheden. Daarvan is in dit geval geen sprake. Kustwerk Katwijk is een uniek project waarbij buitengewone omstandigheden spelen die zij onder het primaire standpunt reeds uiteen heeft gezet. Het toepassen van een korting van 15% acht eiseres redelijk.
21.2.
De rechtbank is niet bekend met vaste jurisprudentie op grond waarvan alleen een drempel mag worden toegepast bij reguliere infrastructurele maatregelen. Door de Afdeling is het toepassen van een drempel ook bij niet gebruikelijke infrastructurele werkzaamheden aanvaard. De rechtbank wijst bij wijze van voorbeeld op de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:127). In deze uitspraak werd overigens niet alleen een drempel, maar ook een korting toegepast. Naar het oordeel van de rechtbank heeft Katwijk dan ook, in navolging, van de schadeadviescommissie, een drempel mogen hanteren.
22. In geschil is ten slotte de hoogte van de gehanteerde drempel.
23. De schadeadviescommissie heeft zich op het standpunt gesteld dat eiseres haar activiteiten op het strand heeft kunnen voortzetten, maar dat zij wel gevolgen heeft ondervonden van de werkzaamheden. Deze zijn naar hun aard tijdelijk en niet zodanig dat aanleiding bestaat een lagere drempel dan 15% te hanteren. Katwijk heeft de hoogte van de drempel overgenomen.
24. Eiseres stelt dat Katwijk ten onrechte een drempel van 15% heeft toegepast in plaats van een bij deze situatie passende drempel. Volgens eiseres is de gehanteerde drempel, kort gezegd, onredelijk hoog. Er had een veel lagere drempel moeten worden toegepast, gezien de slechte toegankelijkheid en bereikbaarheid gedurende de relevante schadeperiode, het aanzienlijke omzetverlies en de aanwezige bijzondere kostenstructuur. Volgens eiseres ligt een drempel van 2% meer in de rede.
25. Daargelaten de hoogte van de gehanteerde drempel van 15%, is de rechtbank van oordeel dat de omvang van de schade, zijnde 6,9% van de normomzet op jaarbasis, in dit geval niet geacht kan worden het normaal ondernemersrisico te overstijgen. De schade dient dan ook voor rekening van eiseres te worden gelaten.
Conclusie in beide zaken
26. De beroepen zijn ongegrond.
27. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.R. van der Meer, voorzitter, en mr. F.X. Cozijn en mr. M. Rigter, leden, in aanwezigheid van mr. R.A.E. Bach en mr. L.F.A. Bouwens-Bos, griffiers. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 mei 2019.
griffiers voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.