ECLI:NL:RBDHA:2019:4879

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 18/4234

uitspraak van de meervoudige kamer van 14 mei 2019 in de zaak tussen

[eiser] , eiser

(gemachtigde: mr. M.F. Wijngaarden),

de minister van Buitenlandse Zaken, verweerder

(gemachtigden: mr. R. Gerards, mr. M.E. ter Kuilen, mr. Y.C. Bijl).

Procesverloop

Bij besluit van 14 juli 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser aangewezen als persoon op wie de Sanctieregeling Terrorisme 2007-II van toepassing is.

Bij besluit van 5 april 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Verweerder heeft onder verwijzing naar artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) medegedeeld dat ten aanzien van de onderliggende stukken van het ambtsbericht van de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) van 28 maart 2017 (ambtsbericht) alleen de rechtbank van deze stukken kennis mag nemen. Bij beslissing van 30 januari 2019 heeft deze rechtbank (in een andere samenstelling) bepaald dat de verzochte beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is. Eiser heeft de rechtbank toestemming gegeven om mede op basis van die stukken uitspraak te doen.

Met toepassing van artikel 8:12 van de Awb heeft de meervoudige kamer de voorzitter opgedragen om in zijn hoedanigheid van rechter-commissaris en vergezeld van de griffier kennis te nemen van de inhoud van de onderliggende informatie behorende bij het ambtsbericht en de leden daarover te rapporteren.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 maart 2019.

Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F.T.C. Dölle, waarnemer van zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

1. Verweerder heeft, in overeenstemming met de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Financiën, eiser als persoon aangewezen op wie de Sanctielijst Terrorisme 2007-II van toepassing is. Deze aanwijzing heeft onder meer tot gevolg dat de tegoeden van eiser zijn bevroren en hem geen middelen ter beschikking mogen worden gesteld. Aan dit besluit ligt een individueel ambtsbericht ten grondslag. Op basis van dit ambtsbericht heeft verweerder geconcludeerd dat eiser betrokken is bij de door de Europese Unie als terroristisch aangemerkte organisatie Devrimci Halk Kurtuluş Partisi-Cephesi ( DHKP/C ). Aan de bevriezingsmaatregel heeft verweerder de volgende argumenten ten grondslag gelegd:

- De DHKP/C is per 27 juli 2013 op de Europese terrorismelijst geplaatst en is onder meer verantwoordelijk voor de aanslag op de Amerikaanse ambassade in Ankara op 1 februari 2013 en de zelfmoordaanslag in Istanbul op 6 januari 2015.

- Uit informatie van de AIVD blijkt dat eiser zich bezighoudt met het werven van fondsen ten behoeve van de DHKP/C .

- Tevens houdt hij zich bezig met het verheerlijken van terroristische activiteiten door het tijdschrift van de DHKP/C ( [TIJDSCHRIFT] ) te verspreiden.

- Als leidinggevend lid van de DHKP/C ondersteunt eiser terroristische activiteiten van de DHKP/C .

2.1

Eiser is het niet eens met het bestreden besluit. Hij voert aan dat de Europese terrorismelijst niet aan het bestreden besluit ten grondslag mag worden gelegd. Hij betwist de geldigheid van de plaatsing van de (politieke tak van de) DHKP/C op deze lijst. Uit de door verweerder ter inzage aan eiser toegezonden Statement of Reasons volgt dat de plaatsing is gebaseerd op beslissingen van het Verenigd Koninkrijk (VK) en de Verenigde Staten (VS). Deze nationale beslissingen vormen volgens eiser echter onvoldoende grondslag voor plaatsing op de Europese terrorismelijst. De plaatsing en handhaving van de DHKP/C op de Europese lijst is niet op recente gegevens gebaseerd. De nationale beslissing van het VK is van 2001 en gebaseerd op handelen van de DHKP/C van 1994 tot 1999. Het VK heeft in 2013 het verbod voor het laatst geëvalueerd. Eiser verwijst naar een arrest van het Gerecht van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Gerecht) van 15 november 2018 in een zaak van Kurdistan Workers’ Party (PKK) tegen Raad van de Europese Unie (Raad) (zaak T-316/14, www.curia.europa.eu). Hierin heeft het Gerecht handelingen van de Raad in de periode 2014-2017 om de plaatsing van de PKK op de Europese terrorismelijst te handhaven nietig verklaard, omdat de Raad deze handelingen – die elk half jaar worden bezien – ontoereikend had gemotiveerd. Het Gerecht overwoog dat er geruime tijd was verstreken tussen de vaststelling van de beslissingen die ten grondslag lagen aan de aanvankelijke plaatsing van de PKK op de Europese terrorismelijst (VK van 2001 en VS van 1997 en 2001) en de vaststelling van de bestreden handelingen van de Raad tot handhaving van de PKK op de Europese terrorismelijst (2014). Louter op grond van het feit dat een tijdspanne van meer dan tien jaar was verstreken, kan volgens het Gerecht worden aangenomen dat de beslissingen van het VK en de VS niet langer volstonden om te beoordelen of op de dag van de vaststelling van de bestreden handelingen nog steeds het gevaar bestond dat de PKK bij terroristische activiteiten was betrokken. Eiser voert aan dat de Raad de handhaving van de DHKP/C op de Europese terrorismelijst net als de handhaving van de PKK niet op voldoende recente gegevens heeft gebaseerd.

2.2

Omdat het jegens eiser vastgestelde aanwijzingsbesluit is gebaseerd op het besluit van de Raad tot plaatsing en de handeling tot handhaving van de DKHP/C op de Europese terrorismelijst, is van belang of hetgeen hij aanvoert, meebrengt dat getwijfeld moet worden aan de geldigheid hiervan. In geval van zodanige twijfel moet de rechtbank die geldigheid door middel van een prejudiciële vraag ter beoordeling voorleggen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie, aangezien een nationale rechterlijke instantie niet bevoegd is om zelf de ongeldigheid van een handeling van een instelling van de Europese Unie vast te stellen, zoals het Hof van Justitie heeft overwogen in het arrest van 22 oktober 1987, 314/85, Foto-Frost, punt 20 (www.curia.europa.eu).

2.3

De rechtbank stelt vast dat de Raad in de Statement of Reasons van 23 november 2017 heeft geconcludeerd dat de DHKP/C op de Europese terrorismelijst moet worden gehandhaafd. Dit is mede gebaseerd op een beslissing van het VK van 2001 (gebaseerd op aanslagen van 1994 tot 1999) en die het VK heeft geëvalueerd in oktober 2013. De evaluatie van het VK in oktober 2013 heeft tot handhaving van de DHKP/C op hun terrorismelijst geleid vanwege aanslagen van 2012 tot 2013. Anders dan in het door eiser aangehaalde arrest van de PKK waarin sprake was van een tijdsverloop van meer dan tien jaar, is in het geval van de DHKP/C sprake van een tijdsverloop van vier jaar tussen de nationale beslissing en de handeling van de Raad tot handhaving op de Europese terrorismelijst. Hierdoor kan naar het oordeel van de rechtbank niet gesteld worden dat louter op grond van het tijdsverloop de nationale beslissingen niet langer volstonden als grondslag voor de handhaving op de Europese terrorismelijst. Daarbij overweegt de rechtbank dat in het door eiser aangehaalde arrest over de PKK meespeelde dat sprake was van gewijzigde omstandigheden, te weten dat de PKK sinds 2009 eenzijdig een aantal staakt‑het‑vuren had afgekondigd en in 2012 en 2013 vredesonderhandelingen hadden plaatsgevonden tussen de PKK en de Turkse regering. Vergelijkbare gewijzigde omstandigheden bij de DHKP/C kunnen niet worden vastgesteld. Eisers verwijzing naar het overlijden van een leider van de DHKP/C in 2008 kan niet als zodanig gelden, nu de handhaving is gebaseerd op ernstige gewelddadige feiten uit 2012 en 2013. Een ander verschil met de zaak van de PKK is dat in die zaak de verweten feiten betwist werden, terwijl de DHKP/C de verantwoordelijkheid heeft geëist voor de haar verweten feiten uit 2013. Een bevestiging voor het standpunt dat de handhaving van de DHKP/C op de Europese terrorismelijst met voldoende actuele gegevens is gemotiveerd, is ook te vinden in het arrest van het Gerecht van 6 maart 2019 in een zaak van Hamas tegen de Raad (zaak T-289/15, www.curia.europa.eu), waarop verweerder ter zitting een beroep deed. In deze zaak heeft het Gerecht in punt 156 geoordeeld dat de feiten van 2011 tot 2014 in ieder geval recent genoeg zijn om de bestreden handelingen (handhaving van de plaatsing in 2015) te rechtvaardigen. Overigens haalt de rechtbank uit dit arrest eveneens dat de nationale beslissingen van de VS niet vereist zijn als grondslag voor de handhaving, zodat bespreking achterwege kan blijven van de in bezwaar door eiser aangevoerde gronden dat deze beslissingen geen grondslag mogen vormen voor de handhaving op de Europese terrorismelijst.

2.4

De rechtbank heeft gelet op het voorgaande geen twijfel over de geldigheid van de handeling van de Raad betreffende handhaving van de DHKP/C op de Europese terrorismelijst. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen.

Met betrekking tot eisers stelling dat de DHKP/C zowel een militaire als een politieke tak kent, heeft verweerder mogen tegenwerpen dat de Europese Unie de DHKP/C als geheel als terroristisch heeft aangemerkt. Eiser heeft onvoldoende onderbouwd dat de DHKP/C een politieke tak kent die als een van de DHKP/C onderscheiden organisatie zou moeten worden beschouwd, die in het geheel niet betrokken is bij de acties die aanleiding vormden voor de plaatsing op de Europese terrorismelijst. Gelet hierop ziet de rechtbank ook op dit punt geen aanleiding om prejudiciële vragen te stellen.

3.1

Eiser voert verder aan dat verweerder zijn vergewisplicht onvoldoende heeft uitgevoerd. Verweerder heeft weliswaar kennis genomen van de onderliggende stukken van het ambtsbericht, maar uit het bestreden besluit blijkt niet dat verweerder zich ervan heeft vergewist of de AIVD informatie van de Turkse autoriteiten aan het ambtsbericht ten grondslag heeft gelegd. Eiser acht dit van belang, omdat de Turkse autoriteiten volgens hem snel aannemen dat iemand terroristische activiteiten ondersteunt.

Eiser voert verder aan dat verweerder zijn verdedigingsrechten als bedoeld in artikel 47 en 48 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie schendt, door alleen het ambtsbericht met conclusies aan eiser te overleggen. Verweerder heeft volgens eiser ondeugdelijk gemotiveerd waarom de openbare veiligheid zich verzet tegen volledige verstrekking. Omdat eiser de feitelijke grondslag voor het besluit niet kent, heeft hij de facto niet al zijn bezwaren naar voren kunnen brengen.

3.2

De rechtbank stelt vast dat verweerder kennis heeft genomen van de onderliggende stukken van het ambtsbericht. Anders dan eiser betoogt, strekt verweerders vergewisplicht niet zo ver dat verweerder onderzoek had moeten instellen naar de bronnen die de AIVD heeft gebruikt bij het verkrijgen van de onderliggende informatie. De AIVD controleert de betrouwbaarheid van haar bronnen.

Ook de rechtbank heeft kennis genomen van de inhoud van de aan het individueel ambtsbericht ten grondslag liggende stukken. Dat verweerder eisers verdedigingsrechten heeft geschonden door alleen het ambtsbericht aan eiser te verstrekken, volgt de rechtbank niet. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt gesteld dat de aan de weigering ten grondslag gelegde gegevens niet aan eiser kunnen worden verstrekt, gelet op de vertrouwelijkheid hiervan. Het is de AIVD die zorgdraagt voor de geheimhouding van daarvoor in aanmerking komende gegevens en bronnen en de veiligheid van de personen met wier medewerking gegevens worden verzameld. Hierop vindt controle plaats door de Commissie van Toezicht op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten. Hoewel eiser de aan het individuele ambtsbericht ten grondslag liggende stukken niet heeft kunnen inzien, heeft verweerder hem kort na het primaire besluit medegedeeld welke argumenten aan de bevriezingsmaatregel ten grondslag zijn gelegd. Deze argumenten zijn naar het oordeel van de rechtbank voldoende concreet om daartegen bezwaren naar voren te kunnen brengen. Het standpunt van eiser ter zitting dat hij zich in geen van die argumenten herkent is onvoldoende om hieraan te doen twijfelen. Zoals hiervoor is overwogen, heeft verweerder in redelijkheid niet meer van de door de AIVD geheim gehouden informatie hoeven openbaren.

4. De rechtbank volgt eiser niet in zijn standpunt dat verweerder hem voorafgaand aan het primaire besluit ten onrechte geen gelegenheid tot het indienen van een zienswijze heeft gegeven. Verweerder heeft in het bestreden besluit voldoende gemotiveerd dat eiser, zonder het verrassingseffect dat hiermee gepaard gaat, de op zijn bankrekening aanwezige tegoeden eraf kon halen. Het besluit doorstaat de toetsing aan artikel 4:11, aanhef en onder c, van de Awb.

5.1

Eiser voert aan dat verweerder zijn besluit niet op grond van artikel 2 van de Sanctiewet 1977 kan baseren, nu hieruit volgt dat uitsluitend op grond van internationale verplichtingen kan worden overgegaan tot bevriezing van de tegoeden van een persoon, terwijl er geen internationale verplichting hiervoor bestaat. Resolutie van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties van 28 september 2001 (Resolutie 1373) verplicht niet tot sanctionering, nu de betrokken bepaling onvoldoende nauwkeurig is om rechtstreekse werking te hebben. De verplichting in paragraaf 1, aanhef en onder c, van Resolutie 1373 dat
‘all States shall freeze without delay funds and other financial assets or economic resources of persons who commit, or attempt to commit, terrorist acts or participate in or facilitate the commission of terrorist acts’geeft volgens eiser namelijk onvoldoende duidelijk aan wie tot deze kring van personen behoren. Ter vergelijking verwijst eiser naar de conclusie van Advocaat-Generaal mr. E.J. Hofstee van 11 oktober 2016 (ECLI:NL:PHR:2016:967) bij het arrest van de Hoge Raad van 4 april 2017 (ECLI:NL:HR:2017:574), waarin het standpunt wordt ingenomen dat de verplichting in paragraaf 2, aanhef en onder e, van Resolutie 1373
“to ensure that such acts are punished by penalties consistent with their grave nature”onvoldoende nauwkeurig is om rechtstreekse werking te hebben. Omdat eiser niet vermeld staat op een Europese sanctielijst, brengt ook het EU-recht geen verplichting tot het nemen van een bevriezingsmaatregel, aldus eiser.

5.2

De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat paragraaf 1, aanhef en onder c, van Resolutie 1373 een verplichting voor staten inhoudt om tegoeden te bevriezen van personen die terroristische activiteiten faciliteren. Het betreft een bindende resolutie van de Veiligheidsraad die op hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties is gebaseerd. Dat deze verplichting geen rechtstreekse werking heeft zodat individuen hierop geen beroep kunnen doen voordat deze is geïmplementeerd in nationale wet- en regelgeving, hetgeen tussen partijen niet in geschil is, doet er niet aan af dat de verplichting voor de Nederlandse staat bindend is.

De rechtbank onderschrijft het standpunt dat de internationale verplichting om tegoeden te bevriezen van personen die terroristische activiteiten faciliteren, op juiste wijze is geïmplementeerd in nationale wet- en regelgeving. Op grond van artikel 2, tweede lid, van de Sanctiewet 1977, kan de minister van Buitenlandse Zaken regels vaststellen die strekken ter uitvoering van verplichtingen die voortvloeien uit verdragen of uit bindende besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Sanctieregeling Terrorisme 2007-II, voor zover van belang, kan verweerder een aanwijzingsbesluit vaststellen ten aanzien van personen die behoren tot de kring van personen bedoeld in Resolutie 1373. Met betrekking tot de formulering van artikel 2, eerste lid, van de Sanctieregeling heeft verweerder gesteld dat het woord ‘kan’ er niet op duidt dat hem een discretionaire bevoegdheid toekomt om al dan niet tot het vaststellen van een aanwijzingsbesluit over te gaan. Niet uitgesloten is, aldus verweerder, dat op internationaal niveau op basis van internationale regels al tot bevriezing van de tegoeden van de betrokkene is overgegaan. Het woord ‘kan’ in artikel 2, eerste lid, van de Sanctieregeling strekt er naar de mening van verweerder slechts toe hem uitsluitend onder die omstandigheden de mogelijkheid te bieden van het vaststellen van een aanwijzingsbesluit en daarmee het bevriezen van tegoeden af te zien. De rechtbank ziet geen aanleiding het standpunt van verweerder voor onjuist te houden, nu alleen deze uitleg strookt met het imperatieve karakter van artikel 1 van Resolutie 1373, op grond waarvan verweerder gehouden is over te gaan tot het vaststellen van een aanwijzingsbesluit indien sprake is van voldoende aanwijzingen dat de betrokkene tot de kring van personen of organisaties als bedoeld in Resolutie 1373 behoort.

6.1

Eiser betwist dat hij gerekend moet worden tot de kring van personen bedoeld in artikel 1, sub c, van Resolutie 1373. Primair betwist hij (een leidinggevend) lid te zijn van de DHKP/C . Subsidiair voert eiser aan dat iemand die deel zou uitmaken van de DHKP/C niet zonder meer ook behoort tot de kring van personen waarop Resolutie 1373 ziet. In Nederland houden veel sympathisanten zich alleen bezig met politieke activiteiten, zonder dat sprake is van (mede)plegen of medeplichtigheid aan terroristische daden. Verweerder heeft ook niet onderbouwd waarom iemand die een tijdschrift verspreidt dat terroristische daden verheerlijkt, behoort tot deze kring van personen. Verheerlijken betreft niet medeplegen of medeplichtigheid aan terroristische daden. Bovendien is niet gemotiveerd dat er een (financiële) relatie zou zijn tussen het tijdschrift en de DHKP/C . Meer subsidiair voert eiser aan dat ook indien het werven van gelden voor het tijdschrift gelijk te stellen is met het werven van fondsen voor de DHKP/C , niet is voldaan aan artikel 1, sub c, van de Resolutie 1373. Het werven van fondsen voor een organisatie op de EU-lijst valt immers niet onder deze definitie, eerder onder artikel 1, sub d, van Resolutie 1373.

6.2

De rechtbank is van oordeel dat de aan het ambtsbericht ten grondslag liggende stukken een voldoende concrete onderbouwing bevatten van de in het ambtsbericht opgenomen conclusie dat eiser zich bezighoudt met het werven van fondsen ten behoeve van de DHKP/C . Eisers niet gemotiveerde ontkenning hiervan kan niet worden aangemerkt als een concreet aanknopingspunt voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het ambtsbericht. De rechtbank volgt verweerder dat het werven van fondsen voor een organisatie op de Europese terrorismelijst dient te worden aangemerkt als faciliteren van terroristische activiteiten, dat valt onder artikel 1, sub c, van Resolutie 1373. Nu eiser daarmee reeds tot de kring van personen bedoeld in deze bepaling behoort, behoeven eisers betwistingen van de overige conclusies in het ambtsbericht geen bespreking.

7. Voor zover eisers fondsenwerving bestaat uit het verspreiden van het tijdschrift [TIJDSCHRIFT] , volgt de rechtbank eiser niet in zijn standpunt dat de bevriezingsmaatregel een inmenging vormt op de vrijheid van meningsuiting in de zin van artikel 10, tweede lid, van het (Europees) Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Zoals verweerder terecht stelt maakt de bevriezingsmaatregel niet dat eiser niet door kan gaan met de verspreiding van het tijdschrift. Dat dit de facto vanwege een
chilling effectwel het gevolg zal zijn, heeft eiser onvoldoende onderbouwd.

8. Uit de voorgaande overwegingen volgt dat eiser behoort tot de kring van personen bedoeld in artikel 1, sub c, van Resolutie 1373 en dat op verweerder in dat geval de internationale verplichting rust een aanwijzingsbesluit ten aanzien van eiser vast te stellen. Voorts blijkt uit verweerders besluitvorming dat daarbij de beginselen van subsidiariteit, proportionaliteit en evenredigheid zijn betrokken. Anders dan eiser, is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft gesteld dat de ingrijpende effecten van de bevriezingsmaatregel in juiste verhouding staan tot het doel daarvan, te weten het afsnijden van potentiële financiële voeding van terroristische activiteiten. Hierbij heeft verweerder terecht betrokken dat eiser de mogelijkheid heeft ontheffing voor primaire levensbehoeften te verzoeken.

9. Het beroep is ongegrond.

10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, voorzitter, en mr. R.H. Smits en mr. G. van Zeben-de Vries, leden, in aanwezigheid van mr. M.E. Pluymaekers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 mei 2019.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.