Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 17/1001
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 augustus 2018 in de zaak tussen
[eiser] , eiser
(gemachtigde: mr. H.M.A.E. van Ooijen),
en
het college van burgemeester en wethouders van Teylingen, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 31 mei 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder een verzoek van eiser om de van hem en zijn minderjarige kinderen in de Basisregistratie Personen (hierna: BRP) geregistreerde nationaliteit te wijzigen in ‘staatloos’, afgewezen.
Bij besluit van 4 januari 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiser heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 oktober 2017.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Als tolk is R. El Haddar verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.J.M. van Rietveld, [persoon 1] en [persoon 2] .
De rechtbank heeft ter zitting het onderzoek geschorst en bepaald dat het vooronderzoek wordt hervat. De rechtbank heeft daarbij bepaald dat verweerder de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: IND) opnieuw om een mededeling als bedoeld in artikel 2.17 van de Wet BRP dient te vragen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 januari 2018.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Als tolk is M. Chaker verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.J.M. van Rietveld, [persoon 1] en [persoon 2] .
De rechtbank heeft ter zitting het onderzoek opnieuw geschorst en bepaald dat het vooronderzoek wordt hervat. De rechtbank heeft daarbij bepaald dat verweerder binnen zes weken een aanvullend besluit neemt, waarbij de door eiser na de zitting van 3 oktober 2017 overgelegde informatie dient te worden betrokken.
Bij besluit van 4 april 2018 (het aanvullend besluit) heeft verweerder het bestreden besluit in stand gelaten.
Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord, waarna de rechtbank het onderzoek met toepassing van artikel 8:64, vijfde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:57, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft gesloten.
Overwegingen
1. Eiser en zijn twee (thans: drie) minderjarige kinderen staan in de BRP geregistreerd met de nationaliteiten Libisch dan wel Libanees. Eiser heeft verweerder verzocht om dit te wijzigen in ‘staatloos’.
2. Verweerder heeft bij primair besluit het verzoek afgewezen. Verweerder heeft daartoe overwogen dat voor een dergelijke registratie de staatloosheid met absolute zekerheid moet vaststaan. Het was voor verweerder niet mogelijk de staatloosheid van eiser en zijn minderjarige kinderen vast te stellen. Eiser heeft daartoe onvoldoende documenten overgelegd. Verweerder heeft daarom van de IND een mededeling als bedoeld in artikel 2.17 van de Wet BRP verzocht. De IND heeft, na onderzoek, geconcludeerd dat de nationaliteit van eiser en zijn kinderen niet kan worden bepaald. Dit betekent evenwel niet dat zij staatloos zijn, maar dat hun nationaliteit onbekend is. Eisers kaart van de United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East (hierna: UNRWA) en zijn door de Libische autoriteiten afgegeven rijbewijs, leiden evenmin tot het oordeel dat eiser en zijn minderjarige kinderen staatloos zijn, nu de UNRWA-kaart niet wordt gebruikt om de identiteit of nationaliteit vast te stellen en het rijbewijs volgens het Algemeen Ambtsbericht Libië geen identiteitsdocument is. Verweerder heeft derhalve de nationaliteit van eiser en zijn minderjarige kinderen gewijzigd in ‘onbekend’.
Verweerder heeft het primaire besluit in bezwaar gehandhaafd.
3. Het wettelijk kader.
Ingevolge artikel 2.15, eerste lid, van de Wet BRP worden gegevens over een vreemde nationaliteit ontleend aan een beschikking of uitspraak van een daartoe volgens het ter plaatse geldend recht bevoegde administratieve of rechterlijke instantie, die tot doel heeft tot bewijs te dienen van de betreffende nationaliteit, dan wel opgenomen met toepassing van het betreffende nationaliteitsrecht.
Ingevolge het tweede lid kunnen, indien gegevens over een vreemde nationaliteit niet overeenkomstig het eerste lid kunnen worden verkregen, deze gegevens worden ontleend aan een geschrift van een volgens het ter plaatse geldend recht bevoegde autoriteit, dat gegevens vermeldt over die nationaliteit.
Ingevolge het derde lid wordt, indien de betrokkene geen nationaliteit bezit of de nationaliteit niet kan worden vastgesteld, dit gegeven opgenomen. Indien een rechterlijke uitspraak op grond van artikel 17 van Pro de Rijkswet op het Nederlanderschap is gedaan, waarbij is vastgesteld dat de betrokkene niet de Nederlandse nationaliteit bezit, wordt daarvan melding gemaakt.
Ingevolge artikel 2.17 van de Wet BRP worden, bij de inschrijving van een vreemdeling op grond van artikel 2.4, gegevens inzake de geboortedatum en de nationaliteit die niet als zodanig kunnen worden opgenomen overeenkomstig de artikelen 2.8 en 2.15, ontleend aan een mededeling daarover van Onze Minister van Veiligheid en Justitie voor zover deze gegevens door hem zijn vastgesteld in het kader van de toelating van de betrokkene tot Nederland.
Ingevolge artikel 3:9 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) dient het bestuursorgaan, indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, zich ervan te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.
4. Eiser betoogt dat hij, gelet op zijn vluchtsituatie, niet in staat is om nadere stukken over te leggen. Ook wijst eiser erop dat de UNRWA door de Verenigde Naties is ingesteld en dat verweerder zijn UNRWA-kaart niet heeft mogen negeren. Ook heeft verweerder zijn door de Palestijnse vertegenwoordiging afgegeven affidavit en de door hem overgelegde vertalingen van zijn huwelijks- en geboorteakte, waarop staat dat hij Palestijn is, genegeerd. De door verweerder gebruikte onofficiële vertalingen van de marechaussee zijn onjuist en onvolledig, aldus eiser.
Eiser betoogt verder dat hij verweerder niet heeft verzocht zelf onderzoek naar zijn nationaliteit te doen, maar alleen om de door de IND vastgestelde staatloosheid te registreren. De IND heeft in de gehele asielprocedure eisers staatloosheid geloofwaardig geacht. Ook in de beschikking waarin hem een verblijfsvergunning wordt verleend wordt uitgegaan van zijn staatloosheid. De IND heeft verweerder dan ook schriftelijk laten weten dat de nationaliteitsvermelding in de BRP onjuist is. De omstandigheid dat het koppelingsbureau intern heeft besloten niet langer de staatloosheid vast te stellen is oneigenlijk en is geen dwingend wettelijke bepaling. Verweerder had dit ingevolge artikel 3:9 van Pro de Awb niet zonder nader onderzoek kunnen laten.
Voorts betoogt eiser dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in haar uitspraak van 30 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3179) onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het niet vaststellen van staatloosheid geen inbreuk op artikel 8 van Pro het Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) oplevert. Het weigeren om een nationaliteit correct te registreren is niet verenigbaar met het recht op identiteit.
Voor zover de rechtbank van oordeel is dat de huidige regelgeving niet voorziet in een mogelijkheid voor eiser om zijn staatloosheid geregistreerd te krijgen, verzoekt eiser de rechtbank prejudiciële vragen te stellen over de term ‘staatloze’.
5. Ter zitting van 3 oktober 2017 heeft eiser een verklaring van de UNRWA van 2 oktober 2017 overgelegd waarin wordt verklaard dat [eiser] , geboren op [geboortedatum] 1979, bij de UNRWA in Libanon staat geregistreerd als Palestijns vluchteling. In een e‑mailbericht van 11 mei 2016 van een medewerker van de IND lijkt verweerder te worden geadviseerd over de status van een kaart van de UNRWA. In dit e-mailbericht lijkt de betreffende IND‑medewerker mede te delen dat een UNRWA-kaart een rol kan spelen bij de vaststelling van de nationaliteit. Gelet op deze twee elementen heeft de rechtbank het onderzoek ter zitting geschorst en verweerder opgedragen, met verwijzing naar deze twee elementen, de IND opnieuw om een mededeling als bedoeld in artikel 2.17 van de Wet BRP te vragen.
5.1
Bij brief van 10 november 2017 heeft verweerder de rechtbank medegedeeld geen aanleiding te zien alsnog de staatloosheid van eiser en zijn minderjarige kinderen vast te stellen. Verweerder heeft daarbij verwezen naar de reactie van de IND van 7 november 2017, waarin de IND te kennen heeft gegeven dat een gemeente alleen bij een eerste registratie in de BRP eenmalig een mededeling als bedoeld in artikel 2.17 van de Wet BRP bij de IND kan opvragen. Nu de IND reeds een dergelijke mededeling heeft afgegeven, ziet zij geen aanleiding nogmaals een artikel 2.17-mededeling af te geven.
6. Eiser betoogt naar aanleiding hiervan dat de registratie van de nationaliteit in de BRP plaatsvindt op basis van artikel 2.15 van de Wet BRP. Pas wanneer dit niet mogelijk is, kan op basis van een artikel 2.17-mededeling een nationaliteit in de BRP worden geregistreerd. Verweerder heeft volgens eiser dan ook ten onrechte alleen verwezen naar de brief van de IND van 7 november 2017. Eiser betoogt dat verweerder zijn brief van 10 november 2017 onvoldoende heeft gemotiveerd, nu daarin geen zelfstandige overweging wordt gemaakt over de nieuwe door eiser overgelegde documenten. Eiser heeft na de schorsing ter zitting nog een kopie met een beëdigde vertaling overgelegd van een identiteitsbewijs voor Palestijnse vluchtelingen dat door het Libanese Ministerie van Binnenlandse Zaken en Gemeenten is afgegeven. De UNRWA heeft eiser bericht dat dit document is opgenomen in hun Refugee Records Information System (hierna: RRIS). In dit identiteitsbewijs staat uitdrukkelijk dat eiser Palestijn is en in die hoedanigheid een vluchtelingenkaart van de Libanese overheid heeft gekregen, aldus eiser.
6.1
Ter zitting van 11 januari 2018 is gebleken dat verweerder deze informatie niet bij zijn beoordeling heeft betrokken. De rechtbank heeft, in overleg met partijen en de door hen uitgesproken wens tot finale geschilbeslechting te komen, het onderzoek ter zitting wederom geschorst en verweerder de gelegenheid geboden binnen zes weken een aanvullend besluit te nemen, waarin hij beoordeelt of eiser en zijn minderjarige kinderen op grond van artikel 2.15 van de Wet BRP als staatloos in de BRP kunnen worden ingeschreven op basis van de genoemde informatie.
7. Bij aanvullend besluit van 4 april 2018 heeft verweerder overwogen dat de minderjarige kinderen inmiddels met hun moeder in een andere gemeente staan ingeschreven en dat het aanvullend besluit derhalve alleen nog op eiser zelf ziet. Verweerder heeft voorts overwogen dat de UNRWA-kaart in combinatie met de informatie uit het RRIS niet voldoende is om eiser als ‘staatloos’ te registreren. Verweerder heeft daarbij verwezen naar de bij de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken (hierna: NVVB), de IND, Bureau Documenten van de IND en het team Identiteitsfraude/Basisinformatie van de gemeente Amsterdam, ingewonnen informatie. De genoemde door eiser overgelegde documenten zijn kopieën die niet op echtheid kunnen worden onderzocht. Bovendien is het identiteitsbewijs afgegeven in 2002 en de UNRWA-kaart in 2008. Eiser is pas in 2014 in Nederland gekomen. Het is niet na te gaan of eiser in de tussentijd wellicht een andere nationaliteit heeft verkregen. Daarbij komt dat de nationaliteit van de ouders van eiser niet met documenten is aangetoond, waardoor ook de nationaliteit van eiser zelf niet kan worden vastgesteld, aldus verweerder.
Het beroep van eiser wordt met toepassing van artikel 6:19 van Pro de Awb geacht mede te zijn gericht tegen dit aanvullend besluit.
8. Eiser betoogt dat het onderzoek van verweerder onzorgvuldig is geweest. Hij voert daartoe aan dat uit de correspondentie die verweerder met derden heeft gevoerd blijkt dat eerder overgelegde informatie niet bij het onderzoek naar zijn nationaliteit is betrokken. Zo blijkt bijvoorbeeld uit de geboorteakte van eiser dat zijn vader Palestijn was en zijn moeder Libanees. Verder is niet inzichtelijk gemaakt of en hoe verweerder de in het aanvullend besluit genoemde stappen heeft genomen. Voorts is de UNRWA-kaart van eiser reeds in zijn asielprocedure echt bevonden, aldus eiser.
9. De rechtbank overweegt als volgt.
9.1
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling), zoals de uitspraken van 10 februari 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:305) en 12 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2704), dient voorop te worden gesteld dat de gegevens in de BRP betrouwbaar en duidelijk moeten zijn. De gebruikers van de gegevens moeten erop kunnen vertrouwen dat de gegevens in beginsel juist zijn. Het bewijs dat eenmaal in de BRP opgenomen gegevens feitelijk onjuist zijn, kan alleen maar worden geleverd door overlegging van de juiste brondocumenten. Voor het wijzigen van eenmaal in de BRP geregistreerde gegevens zal gelet op het systeem van de Wet BRP onomstotelijk moeten vaststaan dat deze feitelijk onjuist zijn.
9.2
Eiser stelt terecht dat het aan verweerder is op grond van artikel 2.15 van de Wet BRP de nationaliteit in de BRP te registreren en dat, wanneer dat niet mogelijk is, de door de IND geregistreerde nationaliteit op grond van artikel 2.17 van de Wet BRP kan worden gevolgd.
Zoals de Afdeling voorts in haar uitspraak van 30 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3179) reeds heeft overwogen, ontstaat uit artikel 2.15 van de Wet BRP voor verweerder geen verplichting om nader te onderzoeken of eiser staatloos is danwel om de staatloosheid zelf vast te stellen. Het is aan eiser zijn staatloosheid door middel van documenten aan te tonen.
9.3
Eiser heeft, naar het oordeel van de rechtbank, terecht betoogd dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte de nadruk heeft gelegd op de mededeling als bedoeld in artikel 2.17, in plaats van zelf eerst te beoordelen of eiser op grond van artikel 2.15 van de Wet BRP als staatloos in de BRP kan worden geregistreerd. Dit levert een motiverings- en zorgvuldigheidsgebrek op. De rechtbank ziet aanleiding dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb te passeren, nu verweerder dit gebrek in het aanvullend besluit heeft hersteld en niet is gebleken dat eiser daardoor is benadeeld. Anders dan eiser heeft betoogd heeft verweerder in het aanvullend besluit voldoende gemotiveerd waarom verweerder de gestelde staatloosheid van eiser op basis van de verklaring van UNRWA in combinatie met de in het RRIS geregistreerde identiteitsbewijs niet heeft kunnen vaststellen en registreren. Verweerder heeft daartoe terecht overwogen dat de door eiser overgelegde ID-kaart en UNRWA-kaart kopieën zijn, die niet op echtheid kunnen worden onderzocht. Derhalve kan van deze documenten niet worden uitgegaan. De enkele stelling van eiser dat de UNRWA-kaart in de asielprocedure echt zou zijn bevonden, doet daar niet aan af. Ook de verklaring van de UNRWA kan niet leiden tot vaststelling van de staatloosheid van eiser, aangezien de identiteit van eiser niet kan worden vastgesteld. Bovendien zijn dit geen brondocumenten. Voor zover eiser heeft betoogd dat verweerder de andere eerder door eiser overgelegde documenten niet bij het aanvullend besluit heeft betrokken, wordt overwogen dat de rechtbank bij de schorsing van het onderzoek ter zitting van 11 januari 2018 uitdrukkelijk heeft bepaald dat verweerder diende te onderzoeken of eiser op grond van de verklaring van de UNRWA en het in het RRIS geregistreerde identiteitsbewijs in de BRP kon worden ingeschreven. Dit neemt evenwel niet weg dat verweerder de overige door eiser overgelegde documenten in een eerder stadium voldoende heeft betrokken, zoals blijkt uit het in de bezwaarprocedure overgelegde verweerschrift van verweerder en uit het primaire besluit. Bovendien kunnen deze documenten, zoals de geboorte- en huwelijksakte van eiser, niet leiden tot vaststelling van diens staatloosheid zolang de identiteit van eiser niet is vastgesteld.
9.4
Het voorgaande betekent dat niet onomstotelijk is komen vast te staan dat de in de BRP geregistreerde gegevens feitelijk onjuist zijn. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 17 augustus 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2233) heeft erkend, is het niet eenvoudig om staatloosheid aan te tonen. Deze bewijsnood kan in een procedure naar aanleiding van bijvoorbeeld een verzoek tot naturalisatie aan de orde worden gesteld.
De rechtbank begrijpt dat het voor eiser, gelet op zijn vluchtsituatie, lastig is de juiste documenten te overleggen. Gelet op de beoogde betrouwbaarheid van de BRP, kunnen op grond van artikel 2.15 van de Wet BRP echter enkel gegevens worden ingeschreven die middels de juiste brondocumenten kunnen worden aangetoond. Aangezien vreemdelingen gebaat zijn bij opneming van hun persoonsgegevens in de BRP is juist artikel 2.17 van de Wet BRP bedoeld om het probleem van bewijsnood te ondervangen.
9.5
Verweerder heeft zich gelet op voorgaande derhalve terecht op het standpunt gesteld dat de gestelde staatloosheid van eiser niet kan worden vastgesteld en op grond van artikel 2.15 van de Wet BRP niet in het register kan worden ingeschreven. Verweerder was vervolgens gehouden de nationaliteit van eiser, comform de mededeling van de IND als bedoeld in artikel 2.17 van de Wet BRP, als ‘onbekend’ te registreren. Voor zover eiser heeft betoogd dat de IND in de gehele asielprocedure van de staatloosheid van eiser is uitgegaan, wordt overwogen dat de beoordeling van de geloofwaardigheid in het kader van die procedure een andere is dan de vaststelling van de staatloosheid. De vaststelling van staatloosheid is geen zelfstandige toets binnen de asielprocedure. De wijze waarop de IND de nationaliteit van een vreemdeling in het kader van een artikel 2.17-mededeling vaststelt, kan in deze procedure niet ter discussie staan, nu verweerder niet de bevoegdheid heeft van die mededeling af te wijken. De mededeling kan daarom ook niet worden aangemerkt als een advies. Artikel 3:9 van Pro de Awb is dan ook niet van toepassing.
9.6
De Afdeling heeft in haar uitspraak van 30 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3179) overwogen dat de weigering de staatloosheid van de betrokkene vast te stellen geen inmenging op het recht op familie- of gezinsleven, als bedoeld in artikel 8 van Pro het EVRM, oplevert. De Afdeling heeft daartoe overwogen dat die weigering geen consequenties heeft voor het verblijfsrecht van betrokkene dat hem in staat stelt tot het uitoefenen van familieleven in Nederland.
De rechtbank ziet geen aanleiding om ten aanzien van het recht op identiteit van die uitspraak af te wijken. Verweerder heeft, naar eiser zelf ook heeft erkend, veel moeite gedaan om eiser tegemoet te komen. Echter, het recht op identiteit maakt, gelet op de gewenste betrouwbaarheid van de in de BRP opgenomen gegevens, niet dat een onjuiste nationaliteit in de BRP dient te worden geregistreerd.
De rechtbank ziet geen aanleiding om ten aanzien van het recht op identiteit van die uitspraak af te wijken. Verweerder heeft, naar eiser zelf ook heeft erkend, veel moeite gedaan om eiser tegemoet te komen. Echter, het recht op identiteit maakt, gelet op de gewenste betrouwbaarheid van de in de BRP opgenomen gegevens, niet dat een onjuiste nationaliteit in de BRP dient te worden geregistreerd.
9.7
Gelet op voorgaande ziet de rechtbank geen aanleiding om prejudiciële vragen te stellen over de term ‘staatloze’.
10. Het beroep is ongegrond.
11. De rechtbank veroordeelt verweerder, gelet op de toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb, in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.753,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 2 punten voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het indienen van een reactie op het aanvullend besluit met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.753,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Sleeswijk Visser-de Boer, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Nobel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 augustus 2018.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.