ECLI:NL:RBDHA:2018:832

• Datum uitspraak: 29 januari 2018
• Publicatiedatum: 29 januari 2018
• Zaaknummer: SGR 16/10092
• Instantie: Rechtbank Den Haag
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht
• Procedures: Eerste aanleg - meervoudig
• Rechters: A.L. Frenkel; C.J. Waterbolk; D.A.J. Overdijk
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Ambtshalve aanpassing vergunningvoorschriften voor de inrichting van Shell Nederland Raffinaderij B.V. te Rotterdam

In deze uitspraak van de Rechtbank Den Haag op 29 januari 2018, in de zaak tussen Shell Nederland Raffinaderij B.V. en het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, werd het bestreden besluit van 10 november 2016 beoordeeld. Dit besluit betrof de ambtshalve wijziging van vergunningvoorschriften die verbonden waren aan een eerder verleende vergunning voor de inrichting van de raffinaderij. Shell had beroep ingesteld tegen deze wijziging, waarbij verweerder de voorschriften had aangepast op basis van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De rechtbank benoemde de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB) als deskundige, die op 13 juli 2017 een deskundigenbericht uitbracht. De rechtbank oordeelde dat de aanpassing van de vergunningvoorschriften op basis van de meest recente technische ontwikkelingen tot bescherming van het milieu gerechtvaardigd was. De rechtbank concludeerde dat verweerder bevoegd was om de vergunning ambtshalve te wijzigen en dat de voorschriften in de Tabel, die de meest recente ontwikkelingen weergeven, voldoende grondslag boden voor deze wijziging. Echter, de rechtbank verklaarde het beroep van Shell gegrond voor enkele specifieke vergunningvoorschriften, waaronder de studieverplichting en bepaalde technische eisen, en vernietigde het bestreden besluit voor deze onderdelen. De rechtbank droeg verweerder op het griffierecht te vergoeden en veroordeelde hem in de proceskosten van Shell.

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 16/10092

uitspraak van de meervoudige kamer van 29 januari 2018 in de zaak tussen

Shell Nederland Raffinaderij B.V., te Rotterdam, eiseres

(gemachtigden: mr. M.G.J. Maas-Cooymans en mr. B. Ebben),

en

het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, verweerder

(gemachtigden: mr. F.C.S Warendorf en ing. R.A.C. Ruigrok).

Procesverloop

Bij besluit van 10 november 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder voorschriften gewijzigd, die verbonden waren aan de op 27 april 2010 aan eiseres verleende vergunning voor de inrichting aan de [adres] te Rotterdam.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

De rechtbank heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB) als deskundige benoemd. De StAB heeft op 13 juli 2017 een deskundigenbericht uitgebracht.

Eiseres heeft bij brief van 21 augustus 2017 gereageerd. Verweerder heeft bij brief van 18 september 2017 gereageerd.

De StAB heeft op 13 oktober 2017 een aanvullend deskundigenbericht uitgebracht.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Eiseres heeft bij brief van 16 oktober 2017 gereageerd op de reactie van verweerder op het deskundigenbericht.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 november 2017. Namens eiseres is verschenen [persoon 1], bijgestaan door de gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden werkzaam bij de DCMR Milieudienst Rijnmond. Namens de StAB zijn verschenen [persoon 2], [persoon 3] en [persoon 4]. De zaak is ter zitting gevoegd behandeld met de zaken met kenmerk SGR 16/10089 en SGR 16/10091. Na de behandeling ter zitting zijn de zaken gesplitst.

Overwegingen

1. Eiseres drijft een inrichting ten behoeve van onder meer het opslaan en overslaan van aardolie.

2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder op grond van de artikelen 2.30 en 2.31 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ambtshalve diverse vergunningvoorschriften aangepast. Verweerder heeft daaraan ten grondslag gelegd dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder moeten worden beperkt. Verweerder heeft bij de bepaling van de beste beschikbare technieken (BBT) rekening gehouden met de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen 29 “Richtlijn voor bovengrondse opslag van brandbare vloeistoffen in verticale cilindrische tanks” uit 2008 (PGS 29:2008). Deze richtlijn is ingevolge artikel 5.4, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor), in samenhang gelezen met de bijlage bij artikel 9.2 van de Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor), in 2010 aangewezen als BBT-document. Omdat PGS 29:2008 niet meer actueel is, heeft verweerder de BBT nader bepaald aan de hand van de Tabel van erkende maatregelen (hierna: de Tabel) behorend bij de brief van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 15 februari 2016.

3. De rechtbank merkt op dat PGS 29 inmiddels is herzien. In juli 2016 is de eerste herziening gepubliceerd (PGS 29:2016, versie 1.0). In december 2016 (PGS 29:2016, versie 1.1) is daarop een aantal wijzigingen aangebracht. PGS 29:2016, versie 1.1 is per 1 oktober 2017 in het Mor opgenomen als BBT-document (Stcrt
. 2017, 53562).

Grondslag bestreden besluit

4.1

Eiseres betoogt dat verweerder niet bevoegd is de vergunning ambtshalve te actualiseren met toepassing van artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, gelezen in samenhang met artikel 2.30, eerste lid, van de Wabo, omdat wijziging van de PGS 29 dan wel de Tabel niet is aan te merken als de ontwikkeling van technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu. PGS 29:2008 was bovendien al voor de verlening van de vergunning van 27 april 2010 als BBT-document in het Mor aangewezen. Voor zover de vergunningvoorschriften in het bestreden besluit zijn gebaseerd op PGS 29:2008, had verweerder deze voorschriften dus bij de vergunning van 27 april 2010 moeten opnemen. Dit kan niet alsnog bij de onderhavige vergunning. Eiseres verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 17 augustus 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2245). Eiseres stelt zich subsidiair op het standpunt dat verweerder per vergunningvoorschrift had moeten motiveren of sprake is van een nieuwe technische ontwikkeling. Verder heeft verweerder ten onrechte geen maatwerk geleverd.

4.2.1

In 2013 is gestart met het actualiseren van PGS 29:2008, omdat deze richtlijn niet meer direct toepasbaar was en een aantal onjuistheden en onduidelijkheden bevatte. In het kader van die procedure hebben deskundigen van het bedrijfsleven en de overheid onder de verantwoordelijkheid van de PGS Programmaraad met inbreng van een onder het Brzo+ functionerende stuurgroep op basis van nieuwe inzichten overeenstemming bereikt over een aantal te wijzigen voorschriften. Deze zijn opgenomen in de Tabel. Daarin zijn voorschriften geactualiseerd, verduidelijkt en specifieker gemaakt en wordt verwezen naar de juiste en geactualiseerde normen. Voorts is een aantal voorschriften uit PGS 29:2008 niet meer opgenomen.

4.2.2

De rechtbank is op grond van deze feiten en omstandigheden van oordeel dat de voorschriften die zijn opgenomen in de Tabel de meest recente ontwikkelingen weergeven op het gebied van de bovengrondse opslag van brandbare vloeistoffen in verticale cilindrische tanks en zijn aan te merken als de meest recente technische ontwikkelingen tot bescherming van het milieu. De Tabel biedt daarmee voldoende grondslag voor ambtshalve wijziging van de vergunningvoorschriften op grond van artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, in samenhang gelezen met artikel 2.30, eerste lid, van de Wabo. Dat blijkens de lijst van non‑consensus maatregelen behorende bij de brief van de staatssecretaris van 15 februari 2016 niet over alle voorschriften uit de Tabel overeenstemming tussen het bedrijfsleven en de overheid is bereikt, brengt als zodanig niet met zich dat deze voorschriften niet als BBT kunnen worden beschouwd. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat om BBT te kunnen vaststellen, niet is vereist dat daarover algehele overeenstemming bestaat. Voorts is niet gebleken dat de maatregelen in hun algemeenheid onuitvoerbaar zijn of een onuitvoerbare last voor de bedrijfstak met zich brengen.

4.3

De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet is gehouden bij een dergelijke grootschalige actualisering per vergunningvoorschrift te motiveren dat sprake is van een technische ontwikkeling. De maatregelen in de Tabel vormen het resultaat van voortschrijdend inzicht in het treffen van de noodzakelijke maatregelen om een zogenoemd Buncefieldscenario te voorkomen en veiligheidsrisico’s te beheersen en dienen meer in het algemeen de bescherming van het milieu. Deze maatregelen vormen een samenhangend geheel, dat vertaald is naar de bij het bestreden besluit aan de vergunning verbonden voorschriften. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder bij de motivering of een voorschrift, gelet op de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu is geïndiceerd, heeft kunnen volstaan met de algemene verwijzing naar de Tabel. Voorts heeft eiseres niet toegelicht welke maatregelen in de Tabel identiek zijn aan de in PGS 29:2008 opgenomen voorbeeldvoorschriften. Reeds daarom gaat de rechtbank voorbij aan haar betoog dat verweerder de bestreden voorschriften reeds bij de vergunning van 27 april 2010 had moeten voorschrijven en thans niet bevoegd is de vergunning ambtshalve te actualiseren.

4.4

Het betoog van eiseres dat de vergunning onvoldoende is toegespitst op de voor haar van toepassing zijnde situatie slaagt evenmin. Niet is gebleken dat verweerder ten onrechte de PGS 29 op de inrichting van eiseres van toepassing heeft geacht. Indien eiseres van mening is dat een bepaald voorschrift niet (onverkort) op haar inrichting dan wel een bepaalde tank van toepassing zou moeten zijn, staat het haar vrij daartoe argumenten naar voren te brengen, zoals zij dat in deze procedure ook heeft gedaan, dan wel gelijkwaardigheid aan te tonen van de in haar inrichting aanwezige afwijkende voorzieningen.

4.5

Gelet op het bovenstaande, is de rechtbank van oordeel dat verweerder bevoegd was de vergunning ambtshalve te wijzigen met toepassing van artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, in samenhang gelezen met artikel 2.30, eerste lid, van de Wabo.

Verwijzingen naar de NFPA-normen

5.1

Eiseres betoogt dat diverse vergunningvoorschriften tot rechtsonzekerheid leiden omdat wordt verwezen naar normen van de National Fire Protection Association (NFPA), zonder nadere concretisering welke delen van deze norm van toepassing zijn. Zij verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 15 september 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BN7026) waaruit volgt dat alleen met een verwijzing naar een ander document kan worden volstaan als voldoende duidelijk is welke verplichtingen in het concrete geval daaruit voortvloeien. Als dit onduidelijk is, zijn de voorschriften in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel dat eist dat de verplichtingen die voortkomen uit vergunningvoorschriften duidelijk en niet voor meerderlei uitleg vatbaar zijn. Vanwege de omvang, keuzemogelijkheden en mogelijke tegenstrijdigheden van de NFPA-normen met het bestreden besluit, had het op de weg van verweerder gelegen in de vergunningvoorschriften te specificeren welke elementen van de NFPA-normen concreet van toepassing zijn. Eiseres stelt dat de uitvoeringspraktijk van de normen voor haar helder is en dat verweerder heeft erkend dat bedrijven zelf het beste weten hoe met de normen moet worden omgegaan. Zij kan er echter niet op vertrouwen dat verweerder in het kader van toezicht en handhaving ook afgaat op de uitvoeringspraktijk van eiseres. Omdat de NFPA-normen zeer omvangrijk zijn, is het voor eiseres niet mogelijk alle mogelijke problemen vooraf te signaleren.

5.2

Verweerder stelt zich op het standpunt dat het verwijzen naar NFPA-normen in vergunningvoorschriften een internationaal aanvaarde werkwijze is. Reeds in de voorbeeldvoorschriften van PGS 29:2005 werd in zijn algemeenheid naar NFPA-normen verwezen. Voorts bestrijdt verweerder dat in het bestreden besluit integraal wordt verwezen naar NFPA-normen. In de vergunningvoorschriften is bepaald dat welk NFPA-normblad gebruikt moet worden en voor welk doel. Een dergelijke verwijzing is voldoende duidelijk voor de bij eiseres werkzame deskundigen op het gebied van brandveiligheid. Omdat de inrichting van eiseres over diverse brandveiligheidsvoorzieningen beschikt, is ervoor gekozen om niet voor elke voorziening naar specifieke onderdelen van NFPA-normbladen te verwijzen, maar algemene doelen te formuleren (bijvoorbeeld de benodigde hoeveelheid koelwater of schuimvormend middel) en van daaruit naar de NFPA-normen te verwijzen.

5.3

De StAB stelt in het deskundigenbericht vast dat de door eiseres bestreden vergunningvoorschriften zijn gebaseerd op de Tabel en PGS 29. In alle versies van deze richtlijn wordt verwezen naar integrale normen en richtlijnen als de NFPA, hoewel de verwijzing in sommige gevallen is verbijzonderd. De normen waarnaar in de vergunningvoorschriften is verwezen, voorzien veelal in een breed palet aan keuzemogelijkheden, toepassingsgebieden of scenario’s. Daardoor kunnen bij de handhaving discussies ontstaan over de interpretatie of over welk onderdeel van toepassing is.

5.4

De rechtbank is van oordeel dat verweerder in zijn algemeenheid heeft kunnen volstaan met de verwijzingen naar de NFPA-normen. In de door eiseres bestreden vergunningvoorschriften waarin wordt verwezen naar deze normen, wordt aangegeven op welke specifieke installaties binnen de inrichting zij van toepassing zijn en wordt het te bereiken doel geconcretiseerd. Hierdoor wordt voldoende duidelijk welke verplichtingen uit het vergunningvoorschrift voortvloeien. Het voert te ver om van verweerder te eisen in elk vergunningvoorschrift en per (onderdeel van de) installatie in de inrichting nader te concretiseren aan welke (sub)onderdelen van de NFPA-normen moet worden voldaan. Dat de handhaving sinds enige jaren is verscherpt, zoals eiseres betoogt, maakt dit niet anders. Door eiseres zijn ook geen concrete voorbeelden genoemd van situaties waarin handhavend is opgetreden door verweerder en sprake was van een dergelijke verwijzing naar een NFPA‑norm.

Vergunningvoorschriften

6.1

Vergunningvoorschrift 38 bevat een studieverplichting ten aanzien van de pompput. Naar aanleiding van de beroepsgronden en het tekstvoorstel van de StAB is verweerder akkoord gegaan met het vergunningvoorschrift als volgt te wijzigen:

“Vergunninghouder moet een studie uitvoeren waarbij wordt onderzocht in hoeverre wordt voldaan aan voorschrift 2.3.8 van de PGS 29:2016, versie 1.1. Indien niet aan dit voorschrift wordt voldaan, wordt in de studie aangegeven op welke wijze er alsnog aan kan worden voldaan.”

6.2

Eiseres kan zich ook niet verenigen met het gewijzigde voorschrift, omdat zij het opleggen van een studieverplichting in een omgevingsvergunning in strijd vindt met de systematiek van de Wabo. Volgens eiseres is verweerder is ingevolge artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, in samenhang gelezen met artikel 2.30, eerste lid, van de Wabo alleen bevoegd de vergunning ambtshalve te actualiseren indien op basis van beschikbare gegevens vaststaat dat de vergunning niet meer actueel is. Indien verweerder onvoldoende gegevens heeft voor deze beoordeling, moet hij met toepassing van artikel 2.31a, tweede lid, van de Wabo gegevens van eiseres opvragen en op basis daarvan bezien of de vergunning moet worden geactualiseerd.

6.3

Verweerder heeft ter zitting bevestigd dat de studie ook met toepassing van artikel 2.31a, tweede lid, van de Wabo had kunnen worden gevraagd. Het opnemen van een studieverplichting in een vergunningvoorschrift is echter een gebruikelijke werkwijze. Het vergunningvoorschrift moet – met aangepaste tekst – worden gehandhaafd.

6.4

Het betoog van eiseres slaagt. De in dit vergunningvoorschrift opgelegde studieverplichting kan niet worden aangemerkt als een ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, als bedoeld in artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo. Verweerder had de zijns inziens voor de ambtshalve wijziging benodigde gegevens voor zover niet voorhanden bij eiseres kunnen opvragen. De rechtbank ziet daarom aanleiding het beroep gegrond te verklaren en het bestreden besluit te vernietigen wat betreft vergunningvoorschrift 38.

7. Wat betreft de hierna te bespreken voorschriften, ziet de rechtbank aanleiding het beroep gegrond te verklaren, het bestreden besluit te vernietigen en met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht, zelf in de zaak te voorzien, op de wijze zoals in het dictum van deze uitspraak is weergegeven.

8.1

Vergunningvoorschrift 3 ziet op het periodiek meten van de aardverspreidingsweerstand. Het voorschrift bepaalt onder andere dat een deskundige de aardverspreidingsweerstand periodiek moet meten op basis van een inspectieschema gebaseerd op de NEN-EN_IEC 62305-3.

8.2

Eiseres betoogt dat de deskundige in beginsel de norm bepaalt waarop de aardverspreidingsweerstand periodiek wordt gemeten. Wanneer deze een andere norm hanteert dan de NEN-EN_IEC 62305-3, kan eiseres het vergunningvoorschrift niet naleven of zal zij een deskundige moeten zoeken die bereid is op basis van deze voorgeschreven norm te inspecteren.

8.3

De StAB stelt in het deskundigenbericht vast dat, anders dan eiseres veronderstelt, NEN-EN_IEC 62305-3 geen specifieke meetmethode voorschrijft. Wel bevat de norm bepalingen over inspectie en onderhoud, waaronder regels over de termijnen en frequentie. Uit het vergunningvoorschrift volgt dat het inspectieschema conform deze NEN-norm moet worden gevolgd, met dien verstande dat een maximale termijn van vijf jaar mag worden aangehouden.

8.4

De rechtbank volgt de uitleg die de StAB aan het vergunningvoorschrift heeft gegeven. Ter zitting hebben partijen meegedeeld dat zij zich daarin kunnen vinden. Zij hebben overeenstemming bereikt over een aanpassing van de tekst van het vergunningvoorschrift.

9.1

Vergunningvoorschrift 24 stelt regels aan de bescherming van (draagconstructies van) blus- en koelleidingen in verband met hittestraling. Het voorschrift bepaalt onder meer dat als voor de bescherming gebruik wordt gemaakt van coatings, deze overeenkomstig de norm UL 1709 (Standard for Rapid Fire Tests of Protection Materials for Structural Steel) moet zijn geborgd.

9.2

Eiseres vreest dat zij als gevolg van het voorschrift alle bestaande (draagconstructies van) blus- en koelleidingen moet coaten. Dit zou alleen voor nieuwe situaties moeten gelden.

9.3

In het deskundigenbericht en het aanvullend deskundigenbericht is vermeld dat vergunningvoorschrift 24 niet voorschrijft dat alle blus- en koelleidingen moeten worden voorzien van coatings. Uit het voorschrift volgt dat op het moment dat functiebehoud niet langer geborgd is en er gekozen wordt voor het aanbrengen van een coating, deze overeenkomstig de norm UL 1709 moet zijn geborgd.

9.4

De rechtbank volgt de interpretatie van het voorschrift door de StAB. Eiseres heeft ter zitting aangegeven dat zij zich met deze uitleg kan verenigen. Partijen zijn akkoord met aanpassing van de tekst van het vergunningvoorschrift.

10.1

Vergunningvoorschrift 54 luidt als volgt:

“Het bluswaternet moet zijn ontworpen overeenkomstig de normen van de NFPA. De volgende normen zijn daarbij van toepassing op de onderdelen van het bluswaternet:

- NFPA 20, voor pompinstallaties ten behoeve van het bluswaternet;

- NFPA 22, voor het gebruik van watertanks (mits van toepassing) als voeding voor het bluswaternet;

- NFPA 24, voor het bluswaternet zelf en toebehoren daarvan.”

10.2

In het deskundigenbericht is vermeld dat eiseres en verweerder overeenstemming hebben bereikt over aanpassingen aan de tekst van vergunningvoorschrift 54.

10.3

Eiseres heeft ter zitting aangegeven zich toch niet geheel in dit tekstvoorstel te kunnen vinden, omdat dit ertoe leidt dat ook bij vervanging van kleine onderdelen de bovenstaande NFPA-normen moeten worden toegepast en verschillende (inspectie)regimes gelden voor één installatie. Dat is voor haar onwerkbaar en leidt tot fouten.

10.4

De StAB heeft ter zitting toegelicht dat het tekstvoorstel ertoe strekt dat voor bestaande situaties de genoemde NFPA-normen of equivalente normen die golden ten tijde van de constructie kunnen worden toegepast. Voor nieuwe situaties gelden de NFPA-normen. Door de tweede zinsnede van het tekstvoorstel te schrappen, wordt de strekking van het vergunningvoorschrift duidelijk. De toe te passen NFPA-normen moeten wel worden opgesomd in het vergunningvoorschrift.

10.5

De rechtbank volgt het tekstvoorstel van de StAB, zoals dat ter zitting is gewijzigd. Het betoog van eiseres dat het voorschrift, ook in gewijzigde vorm, onwerkbaar is, slaagt niet. Voor zover verschillende (inspectie)regimes zouden gaan gelden voor bepaalde onderdelen van het bluswaternet, is niet aannemelijk gemaakt dat dit zodanig bezwarend is voor eiseres dat het voorschrift niet in redelijkheid kan worden verbonden aan de vergunning
.

11. Uit het verhandelde ter zitting volgt dat partijen akkoord zijn met de volgende aanpassingen van de vergunningvoorschriften, die eveneens worden weergegeven in het dictum van deze uitspraak. Vergunningvoorschrift 9 wordt vervangen door de tekst van voorbeeldvoorschrift 2.3.2, onder a, van PGS 29:2016, versie 1.1. Vergunningvoorschrift 10 wordt vervangen door de tekst van voorbeeldvoorschrift 2.3.2, onder b en c, van PGS 29:2016, versie 1.1. De toelichting op dit vergunningvoorschrift vervalt. Vergunningvoorschrift 15 wordt vervangen door de tekst van voorbeeldvoorschrift 2.3.13 van PGS 29:2016, versie 1.1. Vergunningvoorschrift 22 wordt vervangen door de tekst van voorbeeldvoorschrift 4.3.7 van PGS 29:2016, versie 1.1. De termijnen genoemd in vergunningvoorschrift 36b worden verlengd tot 1 juli 2019. Vergunningvoorschrift 43 wordt vervangen door de tekst van voorbeeldvoorschrift 3.5.7 van PGS 29:2016, versie 1.1 en vergunningvoorschrift 70 vervalt. Vergunningvoorschrift 45, 49, 56 en 64 worden vervangen door de in het dictum opgenomen teksten. De toelichting op vergunningvoorschrift 56 vervalt. Vergunningvoorschrift 73 wordt vervangen door de tekst van voorbeeldvoorschrift 4.3.9 van PGS 29:2016, versie 1.1. In vergunningvoorschrift 74 wordt tevens een asterisk geplaatst achter “afmetingen en nominale capaciteit van tankfundering en tankput”. Vergunningvoorschrift 78 wordt vervangen door de tekst van voorbeeldvoorschrift 3.8.3 van PGS 29:2016, versie 1.1 en vergunningvoorschrift 79 vervalt. Tot slot wordt het onderdeel “algemeen” van de begrippenlijst in bijlage 2 bij het bestreden besluit aangepast conform de in het dictum opgenomen tekst.

12. Voor zover eiseres kanttekeningen heeft geplaatst bij de klasseindeling naar brandgevaar in de begripsbeschrijving van “klasse” in bijlage 2 bij het bestreden besluit, heeft zij dit naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende geconcretiseerd, zodat de rechtbank hieraan voorbij gaat.

13. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

14. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.252,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 0,5 punt voor het geven van een schriftelijke zienswijze naar aanleiding van het deskundigenbericht van de StAB en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,- en wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit voor zover het betreft de vergunningvoorschriften 3, 9, 10, 15, 22, 24, 36b, 38, 43, 45, 49, 54, 56, 64, 70, 73, 74, 78, 79 en de begripsbepaling “algemeen” in bijlage 2 bij het bestreden besluit;

- bepaalt dat deze vergunningvoorschriften overeenkomstig onderstaande teksten komen te luiden, met uitzondering van vergunningvoorschrift 38, 70 en 79, die zijn vervallen;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 334,- aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.252,50.

Vergunningvoorschrift 3:

“De aardverspreidingsweerstand moet periodiek worden gemeten door een deskundige op basis van een inspectieschema gebaseerd op de NEN-EN_IEC 62305-3. In afwijking van de NEN-EN_IEC 62305-3 mag een maximale termijn van 5 jaar worden aangehouden. Het resultaat van de metingen moet worden weergegeven in een verklaring van de deskundige en moet worden opgenomen in het documentatiesysteem. De aarding en de flexibele verbindingen moeten minimaal elk jaar visueel worden gecontroleerd.

Indien een aardlus (meer dan 1 aardelektrode) aanwezig is, mag ook gebruik worden gemaakt van een (indicatieve) meting door middel van twee stroommeettangen of één aardmeettang (bijvoorbeeld van Chauvin Arnoux). Indien de gemeten waarde hoger is dan 80% van de grenswaarde moet een drie- of vierpuntsmeting worden uitgevoerd.

Als er in de directe omgeving van de aardelektroden werkzaamheden plaatsvinden waardoor er kans op beschadiging bestaat dan moet meteen de aarding visueel worden geïnspecteerd en beschadigingen worden hersteld.”

Vergunningvoorschrift 9:

“De tankput moet 100 % van het grootste werkvolume van een tank in de tankput kunnen bevatten. Indien van toepassing moet het volume van de tankput worden aangevuld met het volume van de schuimlaag om uitdamping van toxische stoffen te voorkomen of blus- en koelwater dat in de tankput kan worden gebracht voor de bestrijding van een uitgewerkt scenario van een tankputbrand (voor PGS-klasse 1 en 2 in vastdaktanks).
Bij de bepaling van de opvangcapaciteit moet rekening worden gehouden met het volume dat wordt ingenomen door andere elementen in de tankput zoals terpen, fundaties en andere opslagvoorzieningen.
Het werkvolume wordt bepaald door het niveau waarbij de hoogniveaualarmering wordt geactiveerd.

De dikte van de schuimlaag is afhankelijk van het type schuim en moet door

de inrichting worden onderbouwd op basis van een erkende norm zoals

NFPA 11.”

Vergunningvoorschrift 10:

“Als regenwater in een tankput aanwezig kan zijn, moet dit volume in mindering worden gebracht op de beschikbare opvangcapaciteit.

In verband met mogelijk optredende golfslag door de wind, moet rekening worden gehouden met additionele dijkhoogte. Hiertoe moet de tankputdijk verhoogd worden met 15 cm, tenzij kan worden aangetoond met een numeriek golfmodel dat dit niet nodig is.”

Vergunningvoorschrift 15:

“Een overgang over de putdijk moet van voldoende stevigheid zijn voor het te verwachten transport en de primaire functie van de putdijk intact laten. De overgang moet zijn afgesloten voor verkeer, tenzij het gebruik is beschreven in een procedure of is beschreven in een werkvergunning.”

Vergunningvoorschrift 22:

“Kortdurende blootstelling aan een hogere warmtebelasting dan 3 kW/m2, uitsluitend voor de bediening van aansluit- en bedieningspunten van stationaire koel- en/of blussystemen en/of afsluiters, is enkel toegestaan indien het scenario aantoonbaar een stabiel verloop kent en onder de volgende voorwaarden:

-voor personeel van de (bedrijfs-) brandweer met beschermende brandweerkleding die voldoet aan NEN-EN 469, wordt onder een kortdurende blootstelling minder dan drie minuten verstaan. De warmtestralingsbelasting mag in die situatie niet groter zijn dan 4,6 kW/m2.

- voor personeel van de (bedrijfs-)brandweer met speciaal gealuminiseerde brandweerkleding die voldoet aan NEN-EN 1486, wordt onder een kortdurende blootstelling minder dan vijf minuten verstaan. De warmtestralingsbelasting mag niet groter zijn dan 6,3 kW/m2.”

Vergunningvoorschrift 24:

“De blus- en koelleidingen en de draagconstructie daarvan in tankputten waar het maximaal brandscenario zodanig is dat deze als gevolg van hittestraling kunnen bezwijken moeten zo uitgevoerd zijn dat functiebehoud hiervan is geborgd. Als voor de bescherming van de blus- en koelleidingen en de draagconstructie gebruik gemaakt wordt van coatings, moet deze overeenkomstig de UL 1709 zijn geborgd.”

Vergunningvoorschrift 36b:

“Tanks met klasse 1 producten of toxische producten (gevaarszinnen H330 en H 331) moeten uiterlijk 1 juli 2019 zijn uitgevoerd met een fysiek onafhankelijke instrumentele overvulbeveiliging die bij het bereiken van het hoogst toelaatbare vloeistofniveau in de tank de toevoer naar de tank doet stoppen.

Tanks met klasse 2 en 3 producten met een opslagtemperatuur groter dan het vlampunt + ((T vlampunt - 30) / 2,33) moeten uiterlijk 1 juli 2019 zijn uitgevoerd met een fysiek onafhankelijke instrumentele overvulbeveiliging die bij het bereiken van het hoogst toelaatbare vloeistofniveau in de tank de toevoer naar de tank doet stoppen.

Er moet een methodiek worden gehanteerd die de samenhang tussen de risico’s, vastgesteld middels veiligheidsstudies, en (de betrouwbaarheid van de) instrumentatie en bijbehorende maatregelen aantoont en documenteert. De betrouwbaarheid van de instrumentatie en bijbehorende maatregelen moet in relatie staan tot het veiligheidsrisico. Een tussenkomst van een operator als een “independent protection layer (IPL)” is hierbij niet toegestaan.

Een fysiek onafhankelijke instrumentele overvulbeveiliging mag voor de klasse 1,2 en 3 producten achterwege blijven indien wordt aangetoond dat er zich geen Buncefieldscenario kan voordoen. Hiervoor kan vergunninghouder schriftelijk een gemotiveerd verzoek indienen bij het bevoegd gezag binnen een termijn van zes maanden na het in werking treden van deze vergunning. Er mag pas gebruik worden gemaakt van de ontheffing na het verkrijgen van de schriftelijke goedkeuring.

Onder een Buncefieldscenario wordt verstaan een dampwolk met een concentratie >100 % LEL buiten de tankput. Dit dient te worden aangetoond op basis van hoofdstuk 11, appendix 1: Vapour Cloud Analyses Method van het rapport Vapour cloud formation, experiments en modelling, uitgebracht door de Health and Safety Executive in 2012. Hierbij moet in de berekening worden uitgegaan van een buitentemperatuur van 12° C en een relatieve vochtigheid van 83 %.

Opslagtanks moeten gedurende de periode dat deze fysiek onafhankelijke instrumentele overvulbeveiliging ontbreekt een overvulbeveiliging hebben, waarvan de betrouwbaarheid van de instrumentatie en bijbehorende maatregelen in relatie staan tot het veiligheidsrisico en waarbij de tussenkomst van een operator als een “independent protection layer (IPL)” tijdelijk is toegestaan.

Toelichting:

Onder fysiek onafhankelijk wordt verstaan:

- Los van niveaumeting;

- Aparte stuursignaal

Onder overvulbeveiliging wordt verstaan:

- Elk systeem dat de toevoer tot de tank automatisch doet stoppen zonder tussenkomst van een operator.”

Vergunningvoorschrift 43:

“Pijpleidingen met een werkdruk kleiner of gelijk aan 0,5 bar, waarin giftige en/of brandgevaarlijke stoffen voorkomen, alsmede het toebehoren, moeten vóór ingebruikname een drukweerstandsproef hebben ondergaan zoals bedoeld in de oorspronkelijke ontwerpcode.”

Vergunningvoorschrift 45:

“Als de mogelijkheid bestaat dat er in een leidingsleuf een plasbrand groter dan 500 m² kan ontstaan van een klasse 1 of klasse 2 vloeistof, dan moeten er maatregelen worden genomen om de plas te beperken. Als maatregelen niet mogelijk zijn, moet vergunninghouder binnen zes maanden na het in werking treden van het voorschrift een rapportage ter goedkeuring aan het bevoegd gezag overleggen. Hieruit moet blijken op welke wijze een eventuele brand effectief en verantwoord kan worden bestreden.”

Vergunningvoorschrift 49:

“Ondergrondse pijpleidingen met toebehoren waardoor bodembedreigende stoffen worden vervoerd, moeten tegen corrosie zijn beschermd. Indien door bodemonderzoek is vastgesteld dat:

• de specifieke elektrische bodemweerstand kleiner is dan 50 ohm.m (in waterwingebieden 100 ohm.m), of
• de zuurgraad (pH) kleiner is dan 6, of
• de beïnvloeding door zwerfstromen groter is dan met de toegelaten interferentiecriteria overeenkomt, of
• verbindingen voorkomen tussen ongelijksoortige metalen, die galvanische corrosie kunnen veroorzaken, of
• het milieu anaëroob is,

dan moeten, tenzij er om andere technische redenen bezwaren bestaan (zoals beschreven in de toelichting), ondergrondse installatieleidingen met toebehoren waardoor bodemverontreinigende stoffen worden vervoerd, uitwendig tegen corrosie zijn beschermd door middel van een kathodische bescherming volgens NEN 6912.

Kathodische bescherming is niet nodig bij bijvoorbeeld wegdoorvoeringen en dijkdoorvoeringen en leidingen die op een andere wijze beschermd zijn tegen bodemcorrosie zoals thermisch geïsoleerde leidingen. Indien relevant moet ook NEN-EN 50162 “bescherming tegen corrosie door zwerfstromen uit gelijkspanningssystemen” toegepast worden.

Protocol 6801 van de AS SIKB 6800 kan toegepast worden bij het onderzoek. Aanvullend hierop moet in plaats van de hierin genoemde grenswaarde van de metaal-elektroliet-potentiaal steeds de polarisatiepotentiaal worden gehanteerd. De kathodische bescherming moet door een deskundige op ontwerp, uitvoering en goede werking zijn gecontroleerd en goedgekeurd in overeenstemming met de handleiding die NEN-EN 13509 biedt.

Toelichting:

Bij bestaande installaties is het in sommige gevallen niet mogelijk om achteraf een kathodische bescherming aan te brengen. Hierbij valt te denken aan elektrisch geleidende verbindingen met bovengrondse installatiedelen die niet opgeheven kunnen worden, leidingen die dicht naast elkaar liggen of leidingen die onder staalconstructies doorlopen. In deze gevallen zal op basis van een risicobeoordeling een periodieke inspectie plaatsvinden van de integriteit van de uitwendige coating.”

Vergunningvoorschrift 54:

“Het bluswaternet moet zijn ontworpen overeenkomstig de gespecificeerde onderstaande normen van de NFPA of een equivalente norm zoals die gold ten tijde van de constructie, die is afgeleid van industrie standaards:

- NFPA 20, voor pompinstallaties ten behoeve van het bluswaternet;

- NFPA 22, voor het gebruik van watertanks (mits van toepassing) als voeding voor het bluswaternet;

- NFPA 24, voor het bluswaternet zelf en toebehoren daarvan.”

Vergunningvoorschrift 56:

“De benodigde hoeveelheid blus- en koelwater moet onder alle omstandigheden voor minstens 4 uur kunnen worden aangevoerd.

Met goedkeuring van de Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond kan hiervan op basis van uitgewerkte scenario’s worden afgeweken. Hierbij is de beschikbaarheid van secundaire bluswatervoorzieningen en de mate waarin door middel van stationaire middelen wordt geblust of gekoeld van belang. Het bevoegd gezag dient toegestane afwijkingen schriftelijk te bevestigen.”

Vergunningvoorschrift 64:

“De onderstaande locaties:

- Pompputten;

- Koppelbakken;

- Laad- en losplaatsen (schip, spoorketelwagons, tankwagens)

moeten als manipulatie plaatsvindt van producten klasse 1 en 2 voorzien zijn van een stationair automatisch branddetectiesysteem of een gas- of lekdetectiesysteem dat aantoonbaar alarmeert voordat brand optreedt.

Voor laad- en losplaatsen mag in afwijking van stationaire brand- of lekdetectiesystemen worden voorzien in toezicht, mits dit procedureel is geborgd. Vergunninghouder bepaalt hierbij ook de vakbekwaamheid van het uitvoerend personeel en borgt dit ook procedureel.”

Vergunningvoorschrift 73:

“Bestaande en nieuwe brandmeldinstallaties moeten worden onderhouden conform NEN 2654-1. De repressieve brandbeheers- en bestrijdingsmiddelen en voorzieningen moeten in een onderhouds- en beheerssysteem zijn opgenomen. De frequenties en verrichtingen inzake inspectie, testen en onderhoud moeten vastgesteld en uitgevoerd worden gebaseerd op de van toepassing zijnde voorschriften van NFPA 25 en de hoofdstukken 11 en 12 van NFPA 11.”

Vergunningvoorschrift 74:

“Als aanvulling op voorschrift 5.6, behorende bij het besluit van 27 april 2010, met het kenmerk [kenmerk], geldt het volgende. Het registratiesysteem moet ten minste de volgende data bevatten:

- tanknummer en locatie;

- bouwjaar;

- afmetingen en nominale capaciteit;

- bouwspecificaties en opsomming van materiaal soorten, dikte en kwaliteit*;

- afmetingen en nominale capaciteit van tankfundering en tankput*;

- bouwspecificaties en opsomming van materiaalsoorten van tankfundering en tankput*;

- uitgangspunten voor het onderhoudssysteem;

- gegevens van eventuele reparaties;

- gegevens van eventuele wijzigingen;

- gegevens van keuringen;

- data van keuring en herkeuring;

- specificatie van keuring en keuringsresultaten (meetresultaten, foto’s);

- specificatie van de instantie, die de metingen en keuringen heeft verricht.

* indien deze gegevens ontbreken, worden hiermee de gegevens uit de ‘Fit-for-purpose’ analyse/berekening bedoeld.

Vergunningvoorschrift 78:

“Voor het slopen van een tank (of een serie tanks) moeten de richtlijnen worden gevolgd zoals die zijn omschreven in EEMUA 154. De gebruiker stelt de aannemer op de hoogte van de huidige conditie van de tank(s) om de sloopwerkzaamheden veilig te kunnen uitvoeren.”

Begrippenlijst, bijlage 2, onder “algemeen”:

“Voor zover in een voorschrift verwezen wordt naar een code, norm of richtlijn, wordt de uitgave bedoeld die voor de datum waarop de vergunning is verleend het laatst is uitgegeven met tot die datum uitgegeven aanvullingen of correctiebladen.

Indien er sprake is van reeds bestaande constructies, toestellen, werktuigen en installaties is de code, norm of richtlijn, inclusief de tot die datum uitgegeven aanvullingen of correctiebladen, van toepassing die bij de aanleg of installatie van die constructies, toestellen, werktuigen en installaties is toegepast, tenzij in het voorschrift of de begrippenlijst anders is bepaald.”

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L. Frenkel, voorzitter, en mr. C.J. Waterbolk, en mr. D.A.J. Overdijk, leden, in aanwezigheid van mr. J.V. Veldwijk en mr. E.L. Denters, griffiers. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 januari 2018.

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.