ECLI:NL:RBDHA:2018:743 - Rechtbank Den Haag - Beoordeling omgevingsvergunningplicht en handhaving Canta...

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 17/4158

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 januari 2018 in de zaak tussen

[eiser] , te [plaats] , eiser,

het college van burgemeester en wethouders van Kaag en Braassem, verweerder

(gemachtigden: mr. E.L.M. van Oosterum en M.A.W.M. Bolsman).

Procesverloop

Bij ongedateerd besluit, verzonden op 1 juli 2016, (het primaire besluit) heeft verweerder eiser op straffe van een dwangsom van € 2.500,00 per overtreding met een maximum van

€ 10.000,00 gelast binnen de begunstigingstermijn de overtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ten aanzien van zijn inrichting [bedrijf] aan [adres] te [plaats] (bedrijf) te beëindigen en beëindigd te houden. Voorts heeft verweerder bij dit besluit eiser op straffe van een dwangsom van € 250,00 per overtreding met een maximum van € 1.000,00 gelast binnen de begunstigingstermijn de overtreding van het Activiteitenbesluit milieubeheer en de Activiteitenregeling milieubeheer ten aanzien van zijn bedrijf te beëindigen en beëindigd te houden.

Bij besluit van 2 juni 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen voor zover dat ziet op de overtreding van het Activiteitenbesluit milieubeheer en de Activiteitenregeling milieubeheer. Voor het overige heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 januari 2018. Eiser is verschenen, vergezeld door [zoon] , zijn zoon. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

1. De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiser heeft een deel van het perceel [adres] in [plaats] in gebruik. Hier voert hij zijn bedrijf: het onderhouden en repareren van brommobielen van het merk Canta, bedoeld voor invaliden (Canta).

1.1.

Verweerder heeft op 17 juni 2014, op 4 juli 2014, op 30 oktober 2015 en op

9 februari 2016 onderzoek verricht op het bedrijf van eiser. Tijdens het laatste onderzoek op 9 februari 2016 heeft verweerder geconstateerd dat:

er gelekte vloeistof (vermoedelijk olie) onder een van de voertuigen lag;
op het buitenterrein, achter de loods, zich ongeveer vierentwintig invalidenvoertuigen, waaronder een chassis en een carrosserie, bevonden; en
naast de werkplaats ook aan de invalidenvoertuigen werd gewerkt.

Deze bevindingen zijn vastgelegd in een ongedateerd rapport (rapport).

2. Verweerder heeft naar aanleiding van deze bevindingen bij het primaire besluit op straffe van een dwangsom van € 2.500,00 per overtreding met een maximum van

€ 10.000,00 gelast binnen de begunstigingstermijn de overtreding van de Wabo ten aanzien van zijn bedrijf te beëindigen en beëindigd te houden. Verweerder heeft daaraan ten grondslag gelegd dat eiser in strijd handelt met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, in samenhang met artikel 2.3, aanhef en onder a, van de Wabo door meer dan vier Canta’s op zijn bedrijf te hebben, zonder dat hiervoor een omgevingsvergunning is verleend. Verweerder heeft daarbij bepaald dat per week maximaal één dwangsom kan worden verbeurd. Voorts heeft verweerder bij het primaire besluit eiser op straffe van een dwangsom van € 250,00 per overtreding met een maximum van € 1.000,00 gelast binnen de begunstigingstermijn de overtreding van het Activiteitenbesluit milieubeheer ten aanzien van zijn bedrijf te beëindigen en beëindigd te houden.

3. Verweerder heeft bij het bestreden besluit het bezwaar gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen voor zover dat ziet op de overtreding van het Activiteitenbesluit milieubeheer en de Activiteitenregeling milieubeheer. Voorts heeft verweerder in afwijking van het advies van de Regionale Commissie Bezwaarschriften Servicepunt 71 (bezwaarschriftencommissie) het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd dat binnen het bedrijf meer dan vier Canta’s aanwezig zijn die niet of in onvoldoende rijtechnische staat verkeren en Canta’s die eiser alleen gebruikt als donorvoertuig. Op basis van de staat waarin deze Canta’s zich bevinden, is verweerder van mening dat het hier ‘wrakken’ betreft, meer specifiek ‘overige voertuigwrakken’, omdat ‘wrakken’ van gehandicaptenvoertuigen niet voldoen aan de definitie van artikel 1.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Overige voertuigwrakken worden beschouwd als een afvalstof in de zin van artikel 1.1 van de Wet milieubeheer en de Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van

19 november 2008 betreffende afvalstoffen (Kaderrichtlijn afvalstoffen) en tot intrekking van een aantal richtlijnen (waaronder Richtlijn 2006/12/EG). Verweerder stelt dat de Canta’s bij het bedrijf van eiser binnenkomen in de afvalstoffase en geen sprake is van een tweedehands product, omdat de Canta’s niet zonder voorafgaande werking kunnen worden hergebruikt en het hergebruik niet zeker is. Verweerder beschouwt daarom de Canta’s binnen het bedrijf van eiser als overige voertuigwrakken die moeten worden aangemerkt als afvalstoffen bedoeld in artikel 1.1 van de Wet milieubeheer. Er is derhalve sprake van een inrichting die valt onder bijlage 1, onderdeel C, categorie 28.1, aanhef en onder a, sub 3 van het Besluit omgevingsrecht (Bor). De inrichting van eiser valt niet onder een van de uitzonderingen als bedoeld in bijlage 1, onderdeel C, categorie 28.10 van het Bor, zodat een vergunningplicht geldt voor deze inrichting.

4. Eiser kan zich niet verenigen met het bestreden besluit en voert hiertoe – samengevat weergegeven – aan dat hij geen omgevingsvergunning nodig heeft voor zijn bedrijf.

Eiser stelt dat verweerder het bestreden besluit niet binnen de beslistermijn heeft genomen. Daarnaast stelt eiser dat verweerder ten onrechte in afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie het bestreden besluit heeft genomen. Eiser is van mening dat hiermee de functie van de bezwaarschriftencommissie komt te vervallen. Voorts stelt eiser zich op het standpunt dat de Canta’s niet kunnen worden aangemerkt als wrakken, dan wel als overige voertuigwrakken.

5. De rechtbank ziet zich allereerst geplaatst voor de vraag of verweerder het voor handhaving bevoegde gezag is.

5.1.

Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het oprichten, het veranderen of veranderen van de werking of het in werking hebben van een inrichting of mijnbouwwerk.

Ingevolge artikel 2.3, aanhef en onder a, van de Wabo is het verboden te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning dat betrekking heeft op activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e.

Ingevolge artikel 5.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo heeft het bevoegd gezag tot taak zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van de op grond van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wetten voor degene die het betrokken project uitvoert, geldende voorschriften.

5.2.

Ingevolge artikel 3.3, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bor zijn gedeputeerde staten van de provincie waar het betrokken project in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, bevoegd te beslissen op overige aanvragen die betrekking hebben op activiteiten met betrekking tot inrichtingen die behoren tot een categorie ten aanzien waarvan dat in bijlage I, onderdeel C, is bepaald, voor zover het betreft activiteiten met betrekking tot een inrichting waartoe een IPPC-installatie behoort.

5.3.

De rechtbank stelt vast dat tussen partijen (terecht) niet in geschil is dat het terrein van eiser geen inrichting betreft waartoe een IPPC-installatie behoort. Gelet hierop is geen sprake van een geval als bedoeld in artikel 3.3, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bor, zodat verweerder in beginsel het bevoegde gezag is om handhavend op te treden.

6. Vervolgens is in geschil de vraag of verweerder in het onderhavige geval bevoegd is om handhavend op te treden. Hiervoor dient de rechtbank eerst te beoordelen of eiser in strijd handelt met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, in samenhang met artikel 2.3, aanhef en onder a, van de Wabo.

6.1.

Ingevolge artikel 2.1, tweede lid, van het Bor worden als categorieën vergunningplichtige inrichtingen aangewezen de categorieën inrichtingen waartoe een IPPC-installatie behoort en de categorieën inrichtingen die als zodanig zijn aangewezen in bijlage I, onderdeel B, en onderdeel C.

Bijlage I, onderdeel C, categorie 28.1, aanhef en onder a, sub 3º, van het Bor luidt: “Inrichtingen voor het opslaan van 5 of meer autowrakken en overige voertuigwrakken;”.

6.2.

De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat de Canta’s niet kunnen worden aangemerkt als autowrakken. Voor de vraag of verweerder bevoegd is om handhavend op te treden is daarom van doorslaggevend belang of de Canta’s kunnen worden aangemerkt als ‘overige voertuigwrakken’.

6.2.1.

Bijlage I, onderdeel A, van het Bor, voor zover relevant, luidt:

“
overig voertuigwrak: motorrijtuig op meer dan twee wielen dat een afvalstof is in de zin van artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, niet zijnde een autowrak”.

6.2.2.

Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt onder afvalstoffen verstaan: alle stoffen, preparaten of voorwerpen, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.

6.2.3.

Ingevolge vaste jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling; zie bijvoorbeeld de uitspraak van 16 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3057) moet het begrip ‘afvalstof’ worden uitgelegd met inachtneming van de door het Hof van Justitie (Hof) over dit begrip gevormde jurisprudentie. Het is vaste rechtspraak van het Hof dat de vraag of een stof een afvalstof is, moet worden beantwoord met inachtneming van alle omstandigheden van het geval (arrest van 15 juni 2000, ARCO Chemie Nederland en anderen, ECLI:EU:C:2000:318, en het arrest van 18 april 2002, Palin Granit, ECLI:EU:C:2002:232). Bij beantwoording van die vraag is vooral het gedrag van de houder in relatie tot de betekenis van de woorden “zich ontdoen van” relevant (arrest van

18 december 2007, Commissie/Italië, ECLI:EU:C:2007:808, punt 32, en het arrest van

24 juni 2008, Commune de Mesquer, ECLI:EU:C:2008:359, punt 53). In dit verband dient volgens het Hof bijzondere aandacht of de stof in kwestie voor de houder ervan geen nut heeft of meer heeft, zodat deze stof een last is waarvan hij zich wil ontdoen (arrest van

12 december 2013, Shell Nederland, ECLI:EU:C:2013:821), punt 42). Als dat het geval is, bestaat er een risico dat de houder zich van het voorwerp of de stof in zijn bezit ontdoet op een manier die nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben, bijvoorbeeld door het voorwerp of de stof onbeheerd achter te laten of ongecontroleerd te lozen of te verwijderen. Dergelijke voorwerpen of stoffen vallen onder het begrip afvalstof in de zin van Richtlijn 2006/12/EG.

6.2.4.

Uit de uitspraak van de Afdeling van 15 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:386 volgt dat de omstandigheid dat een voertuig in een zodanige staat van onderhoud verkeert dat het niet op economisch rendabele wijze in rijtechnische staat te brengen is, een aanwijzing vormt dat het voertuig een afvalstof is. Ook kan uit die uitspraak worden afgeleid dat de omstandigheid dat een voertuig of onderdelen daarvan nog economische waarde hebben op zichzelf niet maakt dat een voertuig niet als afvalstof kan worden aangemerkt. Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer is uiteindelijk bepalend of de houder van het voertuig zich ervan ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen. Het hangt van de omstandigheden van het geval af of, hoewel het voertuig niet op economisch rendabele wijze in rijtechnische staat te brengen was, de persoon die het voertuig aan eiser heeft verkocht of geschonken zich er desondanks niet van heeft ontdaan (zie ook de uitspraak van de Afdeling van 26 april 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AW3985).

6.2.5.

De rechtbank leidt uit het voorgaande af dat een Canta onder bepaalde omstandigheden kan worden aangemerkt als een ‘overig voertuigwrak’ als bedoeld in Bijlage I, onderdeel A, van het Bor.

Of een Canta inderdaad kan worden aangemerkt als een ‘overig voertuigwrak’ is afhankelijk van de omstandigheid of de (voormalig) houder zich van de betreffende Canta heeft ontdaan. Of hiervan sprake is, moet worden beoordeeld aan de hand van alle omstandigheden van het individuele geval. Hierbij is bijvoorbeeld relevant of de Canta geen nut meer heeft voor de (voormalig) houder, maar ook of de Canta als last wordt gezien door de (voormalig) houder. Dit moet derhalve per individuele Canta worden beoordeeld. Indien onduidelijk is of de (voormalig) houder zich van de Canta heeft ontdaan, is daarnaast de omstandigheid dat een voertuig in een zodanige staat van onderhoud verkeert dat het niet op economisch rendabele wijze in rijtechnische staat te brengen is, een aanwijzing voor de conclusie dat het voertuig een afvalstof is.

6.2.6.

De rechtbank stelt voorop, nu het gaat om de bevoegdheid tot handhaving, dat het op de weg van verweerder ligt om aannemelijk te maken dat sprake is van overtreding van een wettelijk voorschrift en dus dat de Canta’s kunnen worden aangemerkt als een afvalstof in de zin van artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer. De rechtbank is van oordeel dat verweerder hierin niet is geslaagd. Uit het bestreden besluit noch uit het verweerschrift volgt dat verweerder heeft beoordeeld of de voormalige houders van de Canta’s zich van de Canta’s hebben ontdaan, zoals hiervoor bedoeld. Daar komt bij dat eiser ter zitting heeft verklaard dat een deel van de Canta’s is gekocht en/of is ingeruild. Het komt de rechtbank niet onaannemelijk voor dat deze Canta’s niet als afvalstof kunnen worden aangemerkt, nu de voormalige houders zich (naar alle waarschijnlijkheid) niet van deze Canta’s hebben ontdaan als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Voorts heeft eiser verklaard dat hij een deel van de Canta’s heeft gekregen. Verweerder heeft niet aannemelijk gemaakt dat de voormalige houders van die geschonken Canta’s zich hiervan hebben ontdaan. Dit volgt immers niet uit het bestreden besluit, dan wel uit de daaraan ten grondslag liggende rapportages. Voorts volgt evenmin uit de besluitvorming en het procesdossier, bij gebreke van de voornoemde beoordeling, dat verweerder heeft getoetst of deze Canta’s in een zodanige staat van onderhoud verkeren dat deze niet op economisch rendabele wijze in rijtechnische staat te brengen zijn. Dit, terwijl eiser ter zitting heeft gesteld dat voor vrijwel elke Canta, die deel uitmaakte van de werkvoorraad, gold dat deze op economisch rendabele wijze in rijtechnische staat te brengen was. De beroepsgrond slaagt dan ook.

6.3.

Uit het voorgaande volgt dat niet aannemelijk is gemaakt dat de Canta’s moeten worden aangemerkt als overige voertuigwrakken. Dit betekent dat evenmin aannemelijk is gemaakt dat het bedrijf van eiser moet worden aangemerkt als een inrichting bedoeld in bijlage I, onderdeel C, categorie 28.1., aanhef en onder a, sub 3º, van het Bor, zodat ook niet aannemelijk is dat eiser in strijd handelt met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo. Er is derhalve niet gebleken dat verweerder bevoegd is om handhavend op te treden.

7. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Nu de grondslag voor handhaving ontbreekt, zal de rechtbank, zelf in de zaak voorziend, het bezwaar alsnog gegrond verklaren en het primaire besluit herroepen. Daarbij acht de rechtbank van belang dat verweerder geen nader onderzoek meer kan doen naar de periode van belang om aannemelijk te maken dat de Canta’s die destijds op het terrein van het bedrijf van eiser stonden, als afvalstoffen zijn aan te merken.

8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.

9. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eiser te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. F.X. Cozijn, rechter, in aanwezigheid van
mr. F.M.E. Schulmer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
25 januari 2018.

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.