ECLI:NL:RBDHA:2018:6122

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 17/3705

uitspraak van de meervoudige kamer van 25 mei 2018 in de zaak tussen

[eiser], te [plaats], eiser

(gemachtigde: M. Etemadi),

het Centraal Administratie Kantoor (CAK), als rechtsopvolger van het Zorginstituut Nederland,verweerder

(gemachtigde: mr. J.M. Nijman).

Procesverloop

Vanaf 1 januari 2017 oefent het CAK in zaken als deze de bevoegdheden uit die voorheen door het Zorginstituut Nederland werden uitgeoefend. In deze uitspraak wordt onder CAK mede verstaan Zorginstituut Nederland.

Bij besluit van 25 oktober 2016 (primair besluit I) heeft verweerder eiser een boete van € 366,99 opgelegd.

Bij besluit van 1 februari 2017 (primair besluit II) heeft verweerder eiser een boete van

€ 382,50 opgelegd.

Bij afzonderlijke besluiten van 13 april 2017 (bestreden besluiten I en II) heeft verweerder de bezwaren van eiser ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 oktober 2017. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [persoon A]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst en eiser in de gelegenheid gesteld om zijn bankafschriften over de periode van 25 juli 2016 tot en met 25 oktober 2016 en over de periode 1 november 2016 tot en met 1 februari 2017 te overleggen. Verweerder is in de gelegenheid gesteld om daarop te reageren.

Bij brief, ingekomen op 1 november 2017, heeft eiser bankafschriften overgelegd.

Verweerder heeft hierop bij brief van 13 november 2017 gereageerd.

De rechtbank heeft de zaak verwezen naar de meervoudige kamer. Partijen zijn door de rechtbank in de gelegenheid gesteld om kenbaar te maken of zij op een nadere zitting willen worden gehoord. Nadat geen van partijen had aangegeven van de geboden mogelijkheid gebruik te willen maken, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.

Overwegingen

1. De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden.

1.1.

Eiser is sinds 22 januari 2015 gedetineerd in Spanje. Op 18 maart 2016 heeft verweerder eiser een aanmaning gestuurd, omdat is geconstateerd dat eiser geen zorgverzekering heeft in de zin van de Zorgverzekeringswet (Zvw). Bij brief van 20 april 2016 heeft verweerder eiser bericht dat de Sociale Verzekeringsbank (SVB) een onderzoek heeft ingesteld naar de verzekeringsplicht. Bij brief van 5 september 2016 heeft de SVB eiser meegedeeld dat hij vanaf 22 januari 2015 verzekerd is voor de Wet langdurige zorg (Wlz). Bij brief van 7 september 2016 heeft verweerder eiser meegedeeld dat de aanmaningsbrief van 18 maart 2016, gelet op de vaststelling van de SVB, van kracht blijft, zodat eiser wordt geacht binnen zes weken een Nederlandse zorgverzekering af te sluiten.

1.2.

Bij primair besluit I heeft verweerder eiser een boete van € 366,99 opgelegd, omdat eiser na het verstrijken van deze termijn nog steeds geen zorgverzekering had afgesloten. Hierbij is eiser in de gelegenheid gesteld om vóór 25 januari 2017 een zorgverzekering af te sluiten. Bij primair besluit II heeft verweerder eiser opnieuw een boete opgelegd van € 382,50 omdat hij vóór 25 januari 2017 geen zorgverzekering had afgesloten.

2. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de afzonderlijke bezwaren van eiser ongegrond verklaard. Hierbij stelt verweerder zich op het standpunt dat eiser niet tijdig een zorgverzekering heeft afgesloten. De omstandigheden dat eiser in Spanje is gedetineerd en zorgverzekeraar [zorgverzekeraar] zijn aanvraag heeft geweigerd ontslaat eiser niet van zijn verantwoordelijkheid om tijdig een zorgverzekering af te sluiten. Voorts heeft eiser onvoldoende onderbouwd dat hij niet in staat is om de opgelegde boetes te voldoen.

3. Eiser kan zich met de bestreden besluiten niet verenigen en voert daartoe aan dat hij heeft getracht een zorgverzekering af te sluiten, maar dat hij door zorgverzekeraar [zorgverzekeraar] is geweigerd. Daarnaast betoogt eiser dat hij geen inkomen heeft om de zorgpremies noch de opgelegde boetes te kunnen voldoen.

4. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.

4.1.

Eiser heeft een beroep gedaan op het bestaan van betalingsonmacht ten aanzien van het betalen van griffierecht. Gelet op hetgeen de Centrale Raad van Beroep (CRvB) in zijn uitspraak van 13 februari 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:282) heeft overwogen, als ook hetgeen door eiser is overgelegd, is de rechtbank van oordeel dat het beroep op betalingsonmacht dient te worden toegewezen. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat eiser gedetineerd is in Spanje en uit de verklaringen van de Belastingdienst volgt dat er geen inkomensgegevens van eiser zijn geregistreerd.

4.2.

Ingevolge artikel 2.1.1, eerste lid, onder a, van de Wlz is verzekerd overeenkomstig de bepalingen van deze wet degene die ingezetene is.

Ingevolge artikel 2.1.3 van de Wlz stelt de SVB ambtshalve en, desgevraagd, op aanvraag vast of een natuurlijke persoon voldoet aan de bij of krachtens de artikelen 2.1.1 of 2.1.2 vastgestelde voorwaarden voor het verzekerd zijn ingevolge deze wet.

4.3.

Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Zvw is degene die ingevolge de Wlz en de daarop gebaseerde regelgeving van rechtswege verzekerd is, verplicht zich krachtens een zorgverzekering te verzekeren of te laten verzekeren tegen het in artikel 10 bedoelde risico.

Ingevolge artikel 9a, tweede lid, van de Zvw zendt het CAK een verzekeringsplichtige die in weerwil van zijn verzekeringsplicht niet krachtens een zorgverzekering verzekerd is een schriftelijke aanmaning om zich binnen een termijn van drie maanden, te rekenen vanaf de datum van verzending van de aanmaning, alsnog op grond van zo’n verzekering te verzekeren of te laten verzekeren.

Ingevolge artikel 9b, eerste en tweede lid, van de Zvw legt het CAK, indien een verzekeringsplichtige aan wie een aanmaning als bedoeld in artikel 9a is verzonden, niet binnen drie maanden na verzending daarvan verzekerd is een bestuurlijke boete op. De hoogte van de boete is gelijk aan driemaal de tot een maandbedrag herleide standaardpremie, bedoeld in de Wet op de zorgtoeslag.

4.4.

In artikel 5:2, eerste lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder een bestraffende sanctie verstaan: een bestuurlijke sanctie voor zover deze beoogt de overtreder leed toe te voegen.

Ingevolge artikel 5:40 van de Awb wordt onder bestuurlijke boete verstaan: de bestraffende sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom.

In artikel 5:41 van de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete oplegt voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.

In artikel 5:46, derde lid, van de Awb is bepaald dat indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.

5.1.

Niet in geschil is dat eiser ten tijde in geding op grond van artikel 2 van de Zvw verzekeringsplichtig was. De rechtbank stelt vast dat eiser niet heeft voldaan aan de aanmaningen om binnen de gestelde termijn (alsnog) een zorgverzekering af te sluiten. Reeds gelet hierop was verweerder ingevolge artikel 9b, eerste lid, van de Zvw gehouden hem een boete op te leggen. Dat de rechten en plichten uit de zorgverzekering ingevolge artikel 24 van de Zvw met ingang van 1 juli 2016 geschorst kunnen worden gedurende de periode dat een verzekerde buiten Nederland in detentie is genomen, maakt het voorgaande niet anders. Immers, in artikel 24 van de Zvw is geregeld dat de aanspraak en premieplicht op grond van zorgverzekering van een verzekerde die in Nederland of het buitenland gedetineerd is gedurende de detentieperiode worden opgeschort. De regeling ziet dus op de situatie waarbij een zorgverzekering is afgesloten door de gedetineerde en waarbij de rechten en plichten die voortvloeien uit die zorgverzekering gedurende de detentie worden opgeschort. In het geval van eiser is echter geen zorgverzekering afgesloten.

5.2.

Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de beboete gedragingen niet aan eiser kunnen worden verweten, als bedoeld in artikel 5:41 van de Awb. Aan eiser is immers bij meerdere brieven uitdrukkelijk bericht dat hij geen zorgverzekeringen op grond van de Zwv had en dat hij binnen drie maanden alsnog een dergelijke verzekering diende af te sluiten. Dat eiser is afgewezen bij zorgverzekeraar [zorgverzekeraar] brengt niet met zich dat eiser geen verwijt gemaakt kan worden. In deze weigering had eiser naar het oordeel van de rechtbank aanleiding moeten zien zich tot een andere zorgverzekeraar te wenden. Het betoog van eiser dat hij de premie van de zorgverzekering niet kon voldoen, wat daar ook van zij, ontslaat hem niet van de plicht een zorgverzekering af te sluiten. Dat [zorgverzekeraar] eiser wellicht verkeerd heeft voorgelicht inzake de opschorting van de premiebetaling, acht de rechtbank betreurenswaardig, maar leidt niet tot een ander oordeel. Bij onbekendheid met de materie had het op de weg van eiser gelegen om hiervoor tijdig hulp in te schakelen, dan wel contact op te nemen met verweerder (zie onder andere de uitspraak van de CRvB van 24 februari 2016, ECLI:NLCRVB:2016:620).

5.3.

De bij de bestreden besluiten gehandhaafde bestuurlijke boetes zijn zogeheten gefixeerde boetes, waarvan de hoogte is vastgesteld bij wettelijk voorschrift, te weten artikel 9b van de Zvw. Aan de memorie van toelichting bij artikel 5:46 van de Awb, dat betrekking heeft op gefixeerde boetes, wordt de volgende passage ontleend:

“(…) Een en ander betekent dat de rechter in beginsel uit kan gaan van de afweging door de wetgever (zie ook CBb 29 april 2004, LJN-nr. AO 9910). Het EVRM dwingt niet tot een ambtshalve toets op evenredigheid door de rechter, de klager zal hier derhalve uitdrukkelijk een beroep op moeten doen (zie in dit verband ook T. Barkhuysen in zijn VAR-preadvies 2004, Het EVRM als integraal onderdeel van het Nederlandse materiële bestuursrecht, VAR-reeks 132, Den Haag 2004, met name p. 61–64 en 90). Ook het bestuur dient in beginsel uit te gaan van deze afweging door de wetgever, tenzij het bestuur sterke aanwijzingen heeft dat de hoogte van de boete in een bepaalde casus onevenredig uitpakt, bijvoorbeeld vanwege de geringe draagkracht van de overtreder. Een dergelijke aanwijzing zal het bestuur in de meeste gevallen krijgen doordat de betrokkene een beroep doet op dergelijke bijzondere omstandigheden, bijvoorbeeld bij het geven van zijn zienswijze over een voorgenomen boete-oplegging. Dit betekent dat het bestuur in het overgrote deel van de gevallen niet gehouden is ambtshalve te toetsen of de wettelijk gefixeerde boete evenredig is. Het valt echter niet geheel uit te sluiten dat uit het «dossier» in kwestie sterke aanwijzingen blijken die zouden moeten leiden tot een matiging van de hoogte van de bestuurlijke boete, zonder dat de betrokkene hier expliciet een beroep op heeft gedaan.(…)”(Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 142, 143).

5.4.

Eiser betoogt dat hij geen inkomsten en dus geen draagkracht heeft om de premie voor de zorgverzekering te betalen. De rechtbank is van oordeel dat deze grond is te beschouwen als een ‘sterke aanwijzing’ als bedoeld in de hiervoor weergegeven passage uit de memorie van toelichting die tot matiging van de hoogte van de boete zou kunnen leiden. De rechtbank vindt hiervoor steun in de uitspraak van de CRvB van 25 september 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:3134.

5.5.

Zoals overwogen onder 4.1 heeft de rechtbank het beroep op betalingsonmacht toegewezen. Hieraan ligt ten grondslag dat er volgens de verklaringen van de Belastingdienst geen inkomensgegevens van eiser zijn geregistreerd en evenmin is gebleken dat eiser beschikt over enig vermogen. Weliswaar wordt door de ouders en broer van eiser regelmatig geld overgemaakt naar de rekening van eiser, maar de rechtbank acht de omvang van deze bedragen zodanig dat nog altijd sprake is van een zeer geringe draagkracht aan de zijde van eiser. Temeer nu deze bedragen ervoor dienen in zijn levensonderhoud te kunnen voorzien, hetgeen niet is betwist door verweerder. Onder deze omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat sprake is van een zeer bijzondere situatie die noopt tot matiging van de door verweerder vastgestelde boete (vergelijk ook de uitspraak van de CRvB van 25 september 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:3134).

5.6.

Dit betekent dat de bestreden besluiten niet in stand kunnen blijven en beoordeeld dient te worden welke boete in het onderhavige geval wel passend is. Hierbij stelt de rechtbank voorop dat ook in een geval waarin sprake is van zeer geringe draagkracht, het niettemin geboden is een boete op te leggen vanwege de prikkel tot verzekering tegen ziektekosten die, ook gelet op het belang van de volksgezondheid, daarvan moet uitgaan. Het enkele feit dat de premieplicht ingevolge artikel 24 van de Zvw sinds 1 juli 2016 opgeschort kan worden gedurende eisers detentie, zodat hij feitelijk geen premie hoeft te voldoen, doet daaraan niet af, nu er bij de regeling van wordt uitgegaan dat er een zorgverzekering is, waarvan de rechten en plichten gedurende de detentie worden opgeschort. De rechtbank verwijst naar hetgeen zij onder 5.1 heeft overwogen.
Wel dient rekening gehouden te worden met de inkomens- en vermogenspositie van eiser, de hoogte van de - in dit geval niet betaalde - standaardpremie (€ 122,- in 2016 en € 127,- in 2017) en de in artikel 9b, tweede lid, van de Zvw neergelegde berekeningsmethode van de boete. Gelet hierop en in navolging van de reeds voornoemde uitspraak van de CRvB ziet de rechtbank aanleiding om de boetes te verlagen en vast te stellen op (ieder) € 160,-.

6. Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond. De rechtbank zal de bestreden besluiten vernietigen, de primaire besluiten herroepen en ingevolge artikel 8:72a van de Awb, de boetes vaststellen op (ieder) € 160,-.

7. Nu het beroep op betalingsonmacht ten aanzien van het betalen van griffierecht is toegewezen en geen sprake is van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand zijn er geen te vergoeden proceskosten aan de zijde van eiser.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt bestreden besluit I van 13 april 2017;
vernietigt bestreden besluit II van 13 april 2017;
herroept het primaire besluit van 25 oktober 2016 en legt eiser een boete op van € 160,-;
herroept het primaire besluit van 1 februari 2017 en legt eiser een boete op van € 160,-;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde bestreden besluiten.

Deze uitspraak is gedaan door mr. D.R. van der Meer, voorzitter, en mr. B. Hammer en mr. M.M. Meessen, leden, in aanwezigheid van mr. C.J.M. Manders, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 mei 2018.

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.