Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 18/1943, SGR 18/1610 en SGR 18/2177
uitspraak van de meervoudige kamer van 7 december 2018 in de zaak tussen
[eiseres] , te [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. M.W. Kempe),
en
de minister van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Grandiek).
Procesverloop
Ontzegging toegang
Bij besluit van 3 augustus 2017 is eiseres met onmiddellijke ingang de toegang ontzegd tot de gebouwen van de Dienst Justitiële Inrichtingen (hierna: DJI) en het ministerie van Justitie en Veiligheid voor de duur van het verrichten van een disciplinair onderzoek jegens eiseres en tot een beslissing is genomen over eventuele rechtspositionele maatregelen (het primaire besluit 1).
Bij besluit van 25 januari 2018 heeft verweerder het door eiseres gemaakte bezwaar tegen de toegangsontzegging ongegrond verklaard (het bestreden besluit 1).
Vervroegd ontslag uit de proeftijd
Bij besluit van 29 november 2017 (het primaire besluit 2) heeft verweerder eiseres tussentijds ontslag uit de proeftijd verleend.
Bij besluit van 7 februari 2018 en de herziende beslissing op bezwaar van 27 februari 2018 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Verzoek schadevergoeding
Op 5 februari 2018 heeft eiseres bij verweerder een verzoek om schadevergoeding ingediend. Bij besluit van 22 februari 2018 heeft verweerder dit besluit afgewezen (het bestreden besluit 3).
Alle procedures
Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 oktober 2018.
Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voorts zijn namens verweerder verschenen drs. T.F. Tromp en C. Guyt.
Overwegingen
Het wettelijk kader
1. Op grond van artikel 77, eerste lid, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (hierna: het ARAR) kan aan de ambtenaar door het bevoegd gezag de toegang tot de dienstlokalen, dienstgebouwen of het werk, dan wel het verblijf aldaar, worden ontzegd.
Op grond van artikel 95, tweede lid, aanhef en onder a, van het ARAR kan aan de ambtenaar die is aangesteld in tijdelijke dienst, ontslag worden verleend, mits een opzegtermijn in acht wordt genomen van twee maanden, indien de ambtenaar ten tijde van de opzegging laatstelijk tenminste zes maanden doch korter dan twaalf maanden onafgebroken in dienst is geweest.
Op grond van artikel 95, achtste lid, van het ARAR kan het ontslag, al dan niet op aanvraag van de ambtenaar, ingaan voor de afloop van de opzeggingstermijn. Indien dit niet op de aanvraag van de ambtenaar geschiedt, wordt hem over de tijd, welke aan de opzeggingstermijn ontbreekt, een bedrag uitbetaald gelijk aan de laatstgenoten bezoldiging, vermeerderd met de vakantie-uitkering en de eindejaarsuitkering.
Feiten en omstandigheden
2. Eiseres is op 1 maart 2017 aangesteld in tijdelijke dienst in de functie van justitieel verpleegkundige bij de DJI, met een proeftijd van twee jaar, tot 1 maart 2019.
Naar aanleiding van een vermoeden van ernstig plichtsverzuim is eiseres op 3 augustus 2017 de toegang tot de gebouwen van de DJI en het ministerie van Justitie en Veiligheid ontzegd voor de duur van het te verrichten disciplinair onderzoek door Bureau Integriteit (hierna: BI). Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
Op 16 oktober 2017 heeft BI het onderzoeksrapport aan verweerder aangeboden. In dit rapport heeft BI geconcludeerd het vermoede plichtsverzuim niet is vastgesteld, maar dat eiseres haar contacten met politie en justitie, evenals die contacten van haar broers, niet heeft gemeld bij verweerder.
Naar aanleiding van de onderzoeksresultaten heeft verweerder de toegangsontzegging van eiseres per 9 november 2017 ingetrokken en haar per gelijke datum buitengewoon verlof verleend. Ook heeft verweerder op 9 november 2017 het voornemen geuit de proeftijd van eiseres tussentijds te beëindigen. Bij het primaire besluit 2 heeft verweerder de proeftijd van eiseres tussentijds beëindigd.
De bestreden besluiten
3. Verweerder heeft bij het bestreden besluit 1, in afwijking van het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften Algemene wet bestuursrecht inzake personele aangelegenheden Ministerie van Justitie van 9 januari 2018 (hierna: het advies van 9 januari 2018), het bezwaar van eiseres gericht tegen de ontzegging van de toegang tot de inrichting gehandhaafd.
Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat naar aanleiding van de feiten zoals deze op 3 augustus 2017 hebben plaatsgevonden, sprake was van een aan verweerder bekend geworden concrete verdenking van ernstig plichtsverzuim waardoor aan de integriteit van eiseres moest worden getwijfeld en waardoor het noodzakelijk in eiseres te stellen vertrouwen dermate geschaad was dat het niet aanvaardbaar was dat zij haar werkzaamheden bleef verrichten. Gelet hierop is verweerder van mening dat zij gebruik heeft kunnen maken van de bevoegdheid een ordemaatregel te treffen en eiseres de toegang tot het werk te ontzeggen.
4. Bij het bestreden besluit 2 heeft verweerder ook het besluit tot voortijdige beëindiging van de proeftijd gehandhaafd. Verweerder heeft hieraan het volgende ten grondslag gelegd. Van eiseres mag worden verwacht dat zij zich aan de gedragsregels houdt zoals deze zijn verwoord in de Gedragscode Integriteit Rijk en de Gedragscode DJI. Eiseres is hiervan ook op de hoogte gesteld. In strijd met deze gedragsregels heeft eiseres een boete die zij voor het plegen van een winkeldiefstal heeft gekregen, niet aan haar leidinggevende gemeld. Ook heeft zij de politiecontacten van enkele van haar gezinsleden wegens overtredingen van de Wapenwet en de Opiumwet niet bij verweerder gemeld. Door het niet melden van deze incidenten, heeft verweerder geen vertrouwen in de integriteit van eiseres. Verweerder kan, gelet op de bijzondere functie binnen een PI, geen concessies doen aan integriteit en veiligheid. Gelet op dit samenstel van feiten en omstandigheden meent verweerder in redelijkheid en op redelijke gronden gebruik te hebben gemaakt van zijn bevoegdheid de proeftijd van eiseres voortijdig te beëindigen.
5. Ten slotte heeft verweerder bij het bestreden besluit 3 het verzoek tot schadevergoeding afgewezen. Verweerder is van mening dat het besluit tot toegangsontzegging rechtmatig genomen is. Ook overigens bestaat naar de mening van verweerder geen reden tot schadevergoeding. Verweerder wijst in dit kader op jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep van 28 juli 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:2927).
De beroepsgronden
6. Eiseres kan zich met de bestreden besluiten niet verenigen, voor zover daarin haar bezwaren tegen de primaire besluiten ongegrond zijn verklaard.
6.1.
Eiseres voert aan dat geen sprake is van een concrete verdenking van ernstig plichtsverzuim. Zij wijst op het advies van 9 januari 2018, waarin de Adviescommissie heeft geadviseerd het bezwaar gegrond te verklaren. Dat geen sprake was van een concrete verdenking wordt eveneens ondersteund door de onderzoeksresultaten van BI, waaruit blijkt dat geen sprake is van plichtsverzuim door eiseres. Verweerder heeft het wettelijk voorgeschreven advies niet terzijde mogen schuiven met een beroep op artikel 3:50 van de Algemene wet bestuursrecht. Ten slotte is eiseres ten onrechte niet gerehabiliteerd. Eerherstel is voor eiseres van grote betekenis.
6.2.
Eiseres voert met betrekking tot de voortijdige beëindiging van de proeftijd het volgende aan. Eiseres wijst op de onderzoeksresultaten van BI waaruit blijkt dat zij geen plichtsverzuim heeft gepleegd. Eiseres betwist dat zij de gedragscode heeft overtreden. Eiseres heeft een VOG overgelegd. Zij is zich niet bewust geweest van het feit dat zij de genoemde incidenten had moeten melden. Drie van de vier incidenten hebben zich ruim voor haar indiensttreding voorgedaan. De diefstal die op haar documentatie staat is niet door haar, maar door een vriendin gepleegd en dit al in augustus 2016. Dit is niet zo kort voor de sollicitatie dat eiseres zich had moeten bedenken dat zij dit had moeten melden. Eiseres was voorts niet bekend met de aanhouding van een van haar broers. Dit had zij dan ook niet kunnen melden. De meldplicht is eiseres nooit expliciet meegedeeld. Daarnaast is de functie van verpleegkundige in een PI geen functie met een hoog integriteitsrisico, de meldplicht geldt daarom niet onverkort voor eiseres. Ook gaat het bij de meldplicht om omgang met personen die min of meer structureel wetten en normen overtreden, dat is in geval van de broers van eiseres niet aan de orde. Ten slotte is eiseres van mening dat een belangenafweging in haar voordeel had moeten uitvallen, zij had de gelegenheid moeten krijgen zich te verbeteren en te kwalificeren als goed ambtenaar. De schending van de meldplicht is niet dermate ernstig dat dit objectief gezien risico’s met zich heeft gebracht. Het besluit is daarom disproportioneel.
6.3.
Het verzoek om schadevergoeding is gebaseerd op het onrechtmatig handelen van verweerder door eiseres de toegang tot de werkplek te ontzeggen en een disciplinair onderzoek in te stellen. Als gevolg van deze omstandigheden heeft eiseres inkomensschade en immateriële schade geleden.
Het oordeel van de rechtbank
7. De rechtbank overweegt als volgt.
Ontzegging toegang
7.1.
De rechtbank dient te beoordelen of verweerder heeft kunnen besluiten hangende verder onderzoek eiseres de toegang te ontzeggen tot de gebouwen van DJI en het ministerie van Justitie en Veiligheid. De rechtbank stelt hierbij voorop dat het niet gaat om de vraag of het plichtsverzuim uiteindelijk is vastgesteld, maar om de vraag of verweerder, op het moment van de toegangsontzegging, een concrete verdenking van plichtsverzuim jegens eiseres kon hebben. Naar het oordeel van de rechtbank is dat het geval. Hiertoe acht de rechtbank het volgende van belang.
De feitelijke gang van zaken op 3 augustus 2017, zoals door verweerder weergegeven in het bestreden besluit, bevat onder andere de volgende elementen. Om 8.10 uur neemt [penitentiair inrichtingswerker], een penitentiair inrichtingswerker, waar dat een gedetineerde onaangekondigd naar de spreekkamer van eiseres loopt, zogezegd om zich te laten wegen. [penitentiair inrichtingswerker] ziet vervolgens dat de gedetineerde en eiseres met elkaar spreken en gedetineerde zich niet laat wegen. Eiseres en de gedetineerde wisselen iets uit en de gedetineerde verlaat de spreekkamer van eisers met een doos onder zijn arm. Deze doos heeft de gedetineerde in zijn cel geplaatst, waarna hij naar buiten is gegaan. Daarna is de gedetineerde wederom naar de spreekkamer gegaan, zonder eerst zijn cel te bezoeken. Rond 9.15 uur heeft de PI medewerker de gedetineerde kort uit het oog verloren; gedurende deze periode heeft de gedetineerde twee mobiele telefoons verstopt in de keuken, waarvan één in een rekverband. De doos die eiseres aan de gedetineerde heeft overhandigd, werd in een container nabij de cel van de gedetineerde aangetroffen.
Al eerder was een melding ontvangen dat eiseres betrokken zou zijn bij de overhandiging van een oplaadsnoer aan dezelfde gedetineerde.
De door verweerder weergegeven feiten rechtvaardigen naar het oordeel van de rechtbank het bij verweerder ontstane vermoeden dat eiseres betrokken was bij het binnensmokkelen van telefoons. Dat het onderzoek door BI uiteindelijk niet tot een vaststelling van dit vermoeden heeft geleid, maakt de toegangsontzegging niet onrechtmatig.
Dat verweerder in het bestreden besluit is afgeweken van het advies van Adviescommissie van 9 januari 2018 is, naar het oordeel van de rechtbank, gelet op de daartoe gegeven motivering in het bestreden besluit, niet onrechtmatig.
Met verweerder is de rechtbank voorts van oordeel dat middels de uitgaande mailberichten aan het personeel afdoende duidelijk gemaakt is dat de toegangsweigering die aan een personeelslid is opgelegd gelet op de onderzoeksresultaten is ingetrokken. Hierbij is de naam van eiseres niet genoemd. Van een verdergaande rehabilitatieplicht is geen sprake.
Voortijdige beëindiging van de proeftijd
7.2.
De rechtbank stelt voorop dat de bevoegdheid om een tijdelijk dienstverband, zoals een proeftijd, tussentijds te beëindigen van discretionaire aard is. Uit vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep blijkt dat de toetsing van een dergelijk besluit terughoudend is en zich, naast de overigens in aanmerking komende toetsing van het bestreden besluit aan geschreven of ongeschreven rechtsregels en algemene rechtsbeginselen, beperkt tot de vraag of het bestuursorgaan in redelijkheid tot het oordeel is gekomen dat de betrokken ambtenaar niet aan de door het bestuursorgaan redelijkerwijs te stellen eisen en verwachtingen heeft voldaan.
7.2.1.
Eiseres is aangesteld als justitieel verpleegkundige bij de DJI. In deze functie heeft zij één-op-één contact met gedetineerden. Gelet hierop is het integriteitsrisico van haar functie hoog en kunnen hoge eisen gesteld worden aan het handelen van eiseres.
7.2.2.
Verweerder heeft het voortijdig beëindigen van de proeftijd gebaseerd op schending van de meldplicht. Eiseres heeft een eigen vermelding in de politiesystemen met betrekking tot een winkeldiefstal niet gemeld. Daarnaast heeft zij mutaties van haar broers in de politiesystemen, betrekking hebbend op overtreding van de Opiumwet en de Wet wapens en munitie, niet gemeld. Op basis van de Gedragscode DJI had melding plaats moeten vinden.
7.2.3.
De Gedragscode DJI vermeldt onder meer het volgende:
‘Meldplicht
De gedragscode integriteit Rijk geeft aan in welke situaties je verplicht bent je leidinggevende op de hoogte te stellen. Daarnaast heb je bij DJI een meldplicht in de volgende situaties:
- Als je zelf verdachte bent in een strafzaak of in aanraking bent gekomen met de politie of het Openbaar Ministerie.
- Als er iemand uit je privékring in aanraking komt met de politie of het Openbaar ministerie.’
Anders dan door eiseres gesteld is niet de Gedragscode Rijk, maar de Gedragscode DJI leidend bij de beoordeling van welke contacten met de politie of het Openbaar ministerie voor melding in aanmerking komen.
7.2.4.
De rechtbank is van oordeel dat eiseres, die op de hoogte was van de Gedragscode DJI, nu zij deze bij indiensttreding heeft ontvangen, haar meldplicht heeft geschonden door geen melding te maken van haar eigen vermelding in de politiesystemen en die van haar broers, volgens eiseres eigen verklaring, in verband met een politie -inval in haar ouderlijke woning voorafgaand aan haar indiensttreding. Juist gelet op de hoge integriteitseisen die aan verpleegkundigen in de DJI gesteld kunnen worden, en van welke eisen eiseres op de hoogte is gebracht, had zij in moeten zien dat deze feiten met de leidinggevende besproken hadden moeten worden. Ten aanzien van de winkeldiefstal geldt dit temeer, nu deze relatief kort voor indiensttreding is begaan en de boete op het moment van indiensttreding nog niet betaald was.
Overigens is de rechtbank van oordeel dat het incident met de broer van eiseres, die is aangehouden in de auto van eiseres niet aan eiseres had mogen worden tegengeworpen, nu niet duidelijk is of eiseres voorafgaand aan het moment waarop zij geconfronteerd werd met dit incident, hiervan al op de hoogte was.
7.2.5.
De rechtbank overweegt vervolgens dat eiseres, zelfs op het moment dat zij geconfronteerd werd met een disciplinair onderzoek, en zij zich dus extra bewust had moeten zijn van haar meldplicht, zij ook zelf geen openheid gegeven heeft over de justitiële contacten van haarzelf en haar familieleden. Enkel door de resultaten van het onderzoek zijn deze aan het licht gekomen.
Ter zitting is de rechtbank overigens gebleken dat eiseres ook in haar vervolgsollicitaties, onder meer bij het [X], geen melding heeft gemaakt van het bestaan van onderhavige procedure, hetgeen de rechtbank ernstig doet twijfelen aan het bewustzijn van eiseres van het belang van integriteitskwesties in functies die zij ambieert.
Verzoek om schadevergoeding
7.3.
De rechtbank acht, gelet op de hierboven weergegeven overwegingen, het primaire besluit tot de ontzegging van de toegang en de handhaving daarvan in bezwaar materieel gezien niet onrechtmatig jegens eiseres. Ook de voortijdige beëindiging van de proeftijd acht de rechtbank niet onrechtmatig. De schade die eiseres stelt als gevolg daarvan te hebben geleden komt derhalve niet voor vergoeding in aanmerking. De rechtbank wijst het verzoek om schadevergoeding van eiseres daarom af.
8. Het beroep is ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Sleeswijk Visser-de Boer, voorzitter, en mr. J.J.P. Bosman en mr. A.G.J. van Ouwerkerk, leden, in aanwezigheid van mr. I.M. Bijvank, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 december 2018.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.