Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 18/1437
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 oktober 2018 in de zaak tussen
[eiseres], te [plaats], gemeente Bodegraven-Reeuwijk, eiseres
(gemachtigde: mr. M.S. Kikkert),
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder
(gemachtigde: mr. H.J. ‘t Hart).
Procesverloop
Bij besluit van 21 september 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 44.000,- wegens tien overtredingen van artikel 2.4:13, tweede lid, van het Arbeidstijdenbesluit jo. artikel 32, eerste lid, van Verordening (EU) 165/2014 (hierna Vo 165/2014).
Bij besluit van 12 januari 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 september 2018.
Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1.
De relevante bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
1.2.
Uit het ambtsedig opgemaakt boeterapport van 11 april 2017 en aanvullend rapport van 11 september 2017 blijkt het volgde. Op 27 maart 2017 is een chauffeur in dienst van eiseres, [de bestuurder] (hierna: de bestuurder), die reed op de openbare weg met een motorrijtuig met oplegger door een toezichthouder van de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: inspecteur) gecontroleerd op naleving van de Arbeidstijdenwet (Atw) en het Arbeidstijdenbesluit vervoer (Atbv). Daarbij is vastgesteld dat de bestuurder in de afgelopen 28 dagen op 11 verschillende dagen heeft gereden zonder bestuurderskaart in de digitale tachograaf. De bestuurder had deze rijtijden wel op de rittenstaten ingevuld. Aldus constateerde de inspecteur 11 overtredingen van artikel 2.4:13, tweede lid, van het Atbv jo. artikel 32, eerste lid, van Vo 165/2014.
1.3.
Bij brief van 4 mei 2017 heeft verweerder eiseres kenbaar gemaakt dat hij het voornemen heeft eiser een boete op te leggen van € 48.400,- wegens 11 overtredingen van artikel 2.4:13, tweede lid, van het Atbv jo. artikel 32, eerste lid, van Vo 165/2014 aangezien eiseres als werkgever niet heeft toegezien op het juiste gebruik van de bestuurderskaart door haar werknemer op 11 verschillende dagen in maart 2017.
1.4.
Bij het primaire besluit heeft verweerder overeenkomstig dit voornemen beslist, echter met dien verstande dat één overtreding, de als laatst in het boeterapport omschreven overtreding van 24 maart 2017, komt te vervallen, omdat overeenkomstig de handhavingsinstructies bij constatering van deze overtredingen in geval van een transportinspectie maximaal 10 overtredingen in het boeterapport worden opgenomen. De opgelegde boete bedroeg daardoor € 44.000,-.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder deze oplegde boete gehandhaafd.
Verweerder heeft hieraan – kort weergegeven – ten grondslag gelegd dat volgens de Beleidsregel sprake is van een heel belangrijke inbreuk (hbi), omdat door deze overtredingen de controle op de naleving van de arbeids- en rusttijden wordt bemoeilijkt. Door geen gebruik te maken van de bestuurderskaart kunnen de arbeids- en rusttijden in ernstige mate worden veronachtzaamd. Dit kan de verkeersveiligheid en het welzijn van de chauffeur ernstig in gevaar brengen. Ook kan de werkgever zijn verplichting tot het voeren van een deugdelijke administratie van arbeids- en rusttijden daardoor niet nakomen.
Bovendien is bij een controle op 4 september 2017 weer vastgesteld dat eiseres artikel 2.4:13, tweede lid, van het Atbv jo. artikel 32, eerste lid, van Vo 165/2014 heeft overtreden door niet zorg te dragen dat de toen gecontroleerde chauffeur [gecontroleerde chauffeur] zijn bestuurderskaart op een correcte wijze gebruikte. Ook is een chauffeur van eiseres betrokken geweest bij een verkeersongeval op 30 oktober 2017, waarbij geen registratie van arbeids- en rusttijden was.
Voorts heeft verweerder in het bestreden besluit over het in de Beleidsregel gemaakte onderscheid tussen bedrijfsinspectie en wegcontrole overwogen dat bij een bedrijfsinspectie de naleving van de Arbeidstijdenwet wordt gecontroleerd op basis van de volledige bedrijfsadministratie van de vervoersonderneming. Op basis van deze administratie kan de inspecteur vaststellen hoeveel chauffeurs in de controleperiode onder gezag van de onderzochte vervoersondernemer vervoer hebben verricht. Op basis hiervan kan bepaald worden hoeveel chauffeurs in het boeterapport worden meegenomen (artikel 4 van Pro de Beleidsregel) en tevens kan op basis hiervan bij een eerste bedrijfsinspectie toepassing worden gegeven aan artikel 5 van Pro de Beleidsregel. Deze beoordeling kan niet worden gemaakt bij een weginspectie. Daarom kan artikel 5 van Pro de Beleidsregel niet worden toegepast bij een weginspectie.
3. Eiseres voert aan dat tegen eiseres niet eerder punitief door verweerder is opgetreden. Dit in aanmerking genomen zou, indien sprake zou zijn geweest van een bedrijfsinspectie, de boete maximaal € 20.500,- bedragen. Eiseres heeft immers 17 werknemers, zodat op grond van artikel 5 van Pro de Beleidsregel de maximale boete € 82.000,- maal 0,25 bedraagt. Nu echter geen sprake was van een bedrijfsinspectie, maar van een weginspectie, is artikel 5 van Pro de Beleidsregel niet van toepassing en bedraagt de boete € 44.000,-. Eiseres acht het onevenredig dat verweerder een onderscheid maakt in boetebedrag op basis van de wijze van inspectie. Verweerder dient de geschonden rechtsnorm te beboeten los van de vorm van de inspectie. Dit betekent volgens eiseres dat ook bij een wegcontrole de maximale boete van € 20.500,- die geldt bij een bedrijfscontrole evenredig is.
Verder voert eiseres aan dat de boete dient te worden gematigd met 50% omdat de oplegde boete niet evenredig is. Zij voert daartoe aan dat er geen sprake is van structurele overtreding van artikel 2.4:13, tweede lid, van het Atbv jo. artikel 32, eerste lid, van Vo 165/2014 door eiseres. Eiseres onderscheidt zich van een onderneming die geheel geen arbeids- en rusttijden registreert. Voorts betreffen de overtredingen één kenteken (17-BFB-1), één chauffeur, en een korte pleegperiode van 21 dagen. Eiseres verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 9 december 2014 (ECLI:NL:RVS:2015: 3749).
Ter zitting heeft eiseres betoogd dat de boete dient te worden herroepen op grond van de recente uitspraak van de Afdeling van 12 september 2018 (ECLI:NL:RVS:2018: 2987), nu zich in de onderhavige zaak eenzelfde situatie voordoet.
4. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
In de uitspraak van de Afdeling van 12 september 2018 is over de vergelijkbare toezichtverplichting uit de oude verordening (artikel 13 van Pro Vo 3821/85) overwogen dat uit het enkele feit dat is gebleken dat voor een onderneming werkzame chauffeurs onjuist gebruik hebben gemaakt van tachografen en bestuurderskaarten niet zonder meer volgt dat de onderneming onvoldoende toezicht heeft gehouden op het juiste gebruik van de tachografen en bestuurderskaarten.
Vervolgens is overwogen:
“De op de werkgever rustende toezichtsverplichting houdt mede in dat de werkgever de bestuurders instructies moet geven over het juiste gebruik van de tachografen en bestuurderskaarten. Zoals de minister terecht stelt, vergt deze bepaling echter meer van de werkgever. Deze bepaling omvat ook de verplichting voor de werkgever om te controleren of de tachografen en bestuurderskaarten op de juiste manier worden gebruikt door de bestuurders. De minister heeft bevestigd dat deze controle alleen achteraf - dat wil zeggen: nadat de tachografen en bestuurderskaarten tijdens het rijden zijn gebruikt - kan worden uitgevoerd. Gebleken is dat de controle een tamelijk diepgaand onderzoek vergt, waarbij diverse gegevens van de gereden ritten met elkaar moeten worden vergeleken. De werkgever kan dus niet in één oogopslag zien dat onjuist gebruik is gemaakt van een tachograaf of bestuurderskaart. Indien een werkgever merkt dat voor hem werkzame bestuurders de tachografen en bestuurderskaarten niet op de juiste manier gebruiken, mag van hem worden verwacht dat hij intensievere controles uitvoert.”
4.2.
De rechtbank is van oordeel dat in de onderhavige zaak van eiseres gevergd mocht worden niet 28 dagen te wachten met het uitlezen van de bestuurderskaart van de bestuurder. Verweerder heeft aangetoond, zoals ter zitting nader onderbouwd, dat eiseres dan – evenals de inspecteur dat heeft gedaan – vrij snel had kunnen zien dat de bestuurder de bestuurderskaart niet op de juiste manier gebruikte, door te rijden zonder de bestuurderskaart in de tachograaf te doen. De rechtbank acht hierbij van belang dat eiseres in haar zienswijze heeft aangegeven dat zij door de toegenomen werkzaamheden (veel tijdsdruk van cliënten) te weinig tijd heeft besteed aan de wetgeving.
De rechtbank is dus van oordeel dat verweerder op goede gronden heeft vastgesteld dat eiseres haar verplichting om te controleren of de tachografen en bestuurderskaarten op de juiste manier worden gebruikt door de bestuurder niet is nagekomen en daarmee artikel 2.4:13, tweede lid, van het Arbeidstijdenbesluit jo. artikel 32, eerste lid, van Vo 165/2014 heeft overtreden. Verweerder was daarom bevoegd eiseres een boete op te leggen.
4.3.
Ingevolge vaste jurisprudentie (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 28 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:192) gaat het bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van verweerder. Verweerder moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Awb, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Verweerder kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient verweerder bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete in aanvulling op of in afwijking van het beleid zodanig te worden vastgesteld, dat het bedrag daarvan passend en geboden is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de minister met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
4.4.
De bepalingen van de Atw en het Atbv beogen de veiligheid en gezondheid van de bestuurder te beschermen en de verkeersveiligheid en eerlijke concurrentie te bevorderen. Met de ter uitvoering van deze bepalingen opgestelde Beleidsregel beoogt verweerder bedrijven en bestuurders te dwingen altijd een juiste registratie van de arbeids- en rusttijden te voeren. Gelet hierop is de in de bij de Beleidsregel behorende Tarieflijst vastgestelde boete van € 4.400,00 voor overtreding van artikel 2.4:13, tweede lid, van het Atbv in verbinding met artikel, 32, tweede lid, van Vo 165/2014 in het algemeen niet onredelijk. Voor zover de Beleidsregel artikelen bevat die alleen zien op de constatering van een overtreding bij een bedrijfsinspectie heeft verweerder in het verweerschrift draagkrachtig de achtergrond daarvan en het onderscheid met een weginspectie uitgelegd. De rechtbank acht de Beleidsregel in zoverre niet onjuist of kennelijk onredelijk.
4.5.
Aan eiseres is in overeenstemming met artikel 10:5, derde lid, van de Atw een boete van tien maal € 4.400,00 opgelegd. Gebleken is dat de tien beboete overtredingen in één vrijwel aaneengesloten periode zijn begaan en daarbij één bestuurder en één voertuig is betrokken. Voorts is niet gebleken dat eiseres eerder door verweerder is beboet voor het niet toezien op het juiste gebruik van de bestuurderskaart door haar werknemers. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een structurele overtreding van artikel 2.4:13, tweede lid, van het Atbv in verbinding met artikel, 32, eerste lid, van Vo 165/2014 geen rekening kan worden gehouden met latere overtredingen die nog niet in rechte vast staan.
Onder deze omstandigheden onderscheidt eiseres zich van een onderneming die in het geheel geen registratie voert. Dit verschil is niet tot uitdrukking gebracht in de opgelegde boete van tien maal € 4.400,00. Dit leidt tot het oordeel dat de hoogte van de opgelegde boete niet passend en geboden is en niet leidt tot een evenredige sanctie. Dit betekent dat het betoog van eiseres met een beroep op de uitspraak van de Afdeling van 9 december 2014 (ECLI:NL:RVS:2015:3749) dat de boete dient te worden gematigd met 50% slaagt.
4.6.
Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank zal, gelet op artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht, zelf in de zaak voorzien door de boeten met 50% te matigen. Dit betekent dat de boete met herroeping van het primaire besluit wordt vastgesteld op € 22.000,-.
4.7.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
4.8.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.503,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit, bepaalt het bedrag van de door eiseres verschuldigde boete op € 22.000,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.500,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.P. Bosman, rechter, in aanwezigheid van
mr. J.A. Leijten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
10 oktober 2018.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
BIJLAGE
Ingevolge artikel 4:3, eerste lid, van de Arbeidstijdenwet (Atw) voert een werkgever en een persoon als bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, een deugdelijke registratie terzake van de arbeids- en rusttijden welke het toezicht op de naleving van deze wet en de daarop berustende bepalingen mogelijk maakt.
Ingevolge het tweede lid kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld welke aangeven op welke wijze aan de in het eerste lid neergelegde verplichting wordt voldaan. Deze regels kunnen voor verschillende sectoren verschillend worden gesteld.
Ingevolge artikel 10:5, derde lid, van de Atw gelden de ter zake van deze wet en de daarop berustende bepalingen gestelde overtredingen ten opzichte van elke persoon, met of ten aanzien van wie de overtreding is begaan, en met betrekking tot elke dag in de loop waarvan deze overtreding is begaan.
Ingevolge artikel 10:7, eerste lid, van de Atw bedraagt de bestuurlijke boete die voor een overtreding kan worden opgelegd ten hoogste het bedrag van de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.
Ingevolge artikel 2.4.13, tweede lid, van het Atbv is het, voor zover verordening (EG) nr. 561/2006 van toepassing is, verboden te handelen in strijd met de artikelen 1, eerste lid, tweede alinea, 3, eerste lid, 27, 29, tweede lid, 32, eerste tot en met vierde lid, 33, eerste en tweede lid, 34, behoudens het derde lid, onder b, tweede alinea, 35, 36, eerste en tweede lid, 37, eerste lid, eerste volzin en tweede lid van verordening (EU) nr. 165/2014 (hierna: Vo 165/2014).
Ingevolge artikel 32, eerste lid, van Vo 165/2014 – voor zover thans van belang – zorgen vervoersondernemingen en bestuurders ervoor dat digitale tachografen en bestuurderskaarten correct werken en correct worden gebruikt.
Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, van het Atbv levert het niet naleven van – onder meer – artikel 2.4.13, tweede lid, van Atbv een overtreding op.
Ingevolge het tweede lid, wordt, behoudens de artikelen 2.4:4 en 2.4:13, tweede tot en met vierde lid, indien de bestuurder werknemer is, ingeval van het niet naleven van een tot de bestuurder gerichte bepaling de werkgever aangemerkt als degene die die bepaling niet heeft nageleefd.
De boetebedragen zijn vastgelegd in de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer) 2016 (hierna: Beleidsregel).
De boetenormbedragen staan in bijlage 1 van de beleidsregel. Het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2.4:13, tweede lid, van het Atbv jo artikel 32, eerste lid, Vo 165/2014 is € 4.400,-. (feitcode B 2.4:5 (6)).
Artikel 2 van Pro de Beleidsregel luidt:
Onverminderd de artikelen 3, 5 en 6 bestaat de bij een boetebeschikking op te leggen bestuurlijke boete, in geval er sprake is van meerdere overtredingen, uit de som van de per overtreding berekende boetebedragen.
Artikel 4 van Pro de Beleidsregel luidt:
1. Bij een bedrijfsinspectie bedraagt het maximaal in het boeterapport op te nemen aantal personen ter zake waarvan een of meer overtredingen is vastgesteld voor een werkgever met:
a. minder dan 25 werknemers: 3,
b. 25 of meer, maar minder dan 50 werknemers: 6,
c. 50 of meer, maar minder dan 100 werknemers: 9,
d. 100 of meer werknemers: 12.
Artikel 5 van Pro de Beleidsregel luidt:
1. De boete die maximaal per boetebeschikking kan worden opgelegd bij een eerste bedrijfsinspectie voor een bedrijf met 100 of meer werknemers, bedraagt ten hoogste het bedrag van de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.
2 Voor de werkgever die een van het eerste lid afwijkend aantal werknemers in dienst heeft, worden de volgende uitgangspunten gehanteerd voor de maximaal op te leggen boete bij een eerste bedrijfsinspectie:
a. 0,25 maal het bedrag genoemd in het eerste lid bij minder dan 25 werknemers;
b. 0,50 maal het bedrag genoemd in het eerste lid bij 25 of meer, maar minder dan 50 werknemers;
c. 0,75 maal het bedrag genoemd in het eerste lid bij 50 of meer maar minder dan 100 werknemers.