Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 16/8635
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 mei 2017 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. M.F. Vermaat),
en
het college van burgmeester en wethouders van Krimpenerwaard, verweerder
(gemachtigden: L.A. van Herpen en A.C. den Brok).
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit op bezwaar van 21 september 2016 (bestreden besluit) van verweerder inzake de toekenning van een maatwerkvoorziening voor begeleiding op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015).
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiser heeft een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 april 2017. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [persoon 1] en [persoon 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Op dit beroep zijn de Wmo 2015 en de bepalingen van de Verordening WMO gemeente Krimpenerwaard 2015 (Verordening), de Nadere regels maatschappelijke ondersteuning gemeente Krimpenerwaard 2015 (Nadere regels) en de daarbij horende bijlage Handleiding begeleiding, dagbesteding en kortdurend verblijf MH (Handleiding), van toepassing. Het bestreden besluit berust op deze regels, die de rechtbank bij partijen bekend veronderstelt.
2. Bij besluit van 29 februari 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser, die forse beperkingen in zijn functioneren ondervindt als gevolg van bij hem vastgestelde schizofrenie, in aanmerking gebracht voor:
- Begeleiding Individueel (BI), gedurende 3,5 uur per week over de periode van 1 januari 2016 tot en met 31 december 2017 met een tarief van € 9,67 in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb);
- Dagbesteding, gedurende 1 dagdeel per week in de vorm van zorg in natura.
Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
3. Bij het bestreden besluit is het bezwaar - onder verwijzing naar het advies van de Onafhankelijke Commissie voor de Bezwaarschriften van de gemeente Krimpenerwaard - gegrond verklaard, voor zover verweerder in het primaire besluit voor de hoogte van het pgb een uurtarief heeft gehanteerd van € 9,67. Verweerder heeft het tarief – op basis van een ambtshalve genomen wijzigingsbeschikking van 28 juli 2016 – per 1 januari 2016 vastgesteld op € 13,84. Eiser kan zich niet verenigen met het bestreden besluit en heeft dit gemotiveerd onderbouwd.
4. De rechtbank overweegt als volgt.
4.1
Gemeenten zijn op grond van de Wmo 2015 verantwoordelijk voor het ondersteunen van de zelfredzaamheid en participatie van mensen met een beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen. Die ondersteuning moet volgens de wetgever er op gericht zijn dat mensen zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kunnen blijven. In de Memorie van Toelichting op de Wmo 2015 (Kamerstukken II, 2013/14, 33 841, nr. 3) is uiteengezet dat het uitgangspunt is dat gemeenten burgers slechts ondersteuning bieden als dat nodig is. Mensen zijn in de eerste plaats zelf verantwoordelijk voor hun leven en dus ook voor hun zelfredzaamheid en participatie. De betrokkene moet eerst bezien in hoeverre hij zelf en zijn directe omgeving een bijdrage kunnen leveren aan het verbeteren van de eigen situatie. Gemeenten hebben de verantwoordelijkheid om de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen bij burgers te benutten en te versterken. Indien uit onderzoek van de gemeente blijkt dat (aanvullende) ondersteuning van de gemeente nodig is, beslist de gemeente – binnen de grenzen van wat daarover in het plan en de verordening bedoeld in de artikelen 2.1.2 en 2.1.3 van de Wmo 2015 is vastgelegd – tot verstrekking van een maatwerkvoorziening die bijdraagt aan het realiseren van een situatie waarin de burger in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie, zodat deze zo lang mogelijk in de eigen omgeving kan blijven wonen.
4.2
De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft in de uitspraak van 18 mei 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:1402) geoordeeld dat het gemeentebestuur grote vrijheid heeft bij de uitvoering van de Wmo 2015 en dat de beleidskeuzen van de gemeenteraad en – binnen de daarvoor gestelde grenzen – het college voor de bestuursrechter een gegeven zijn, die slechts met terughoudendheid kunnen worden getoetst. Als het om maatwerkvoorzieningen gaat, vindt deze vrijheid in ieder geval een grens in artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 dat bepaalt dat een maatwerkvoorziening een passende bijdrage moet leveren aan de zelfredzaamheid en/of participatie van de cliënt. Hieruit vloeit voort dat indien het onderzoek uitwijst dat in het concrete geval maatwerk moet worden geboden, niet kan worden volstaan met standaardoplossingen. Het is aan het college, waar mogelijk rekening houdend met de redelijke wensen van de aanvrager, om te besluiten op welke wijze het de aanvrager ondersteunt en met welk pakket van de op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de persoon afgestemde diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen of andere maatregelen een passende bijdrage aan de zelfredzaamheid en/of participatie wordt geleverd.
4.3
Verweerder heeft in de Verordening, de Nadere regels en de Handleiding de mogelijk te verstrekken voorzieningen nader geconcretiseerd.
Met betrekking tot het aantal uren
4.4
Eiser voert aan dat de omvang van de BI van 3,5 uur per week tegen een uurtarief van € 13,84 verre van toereikend is. Een indicatie van 3,5 uur BI is onbegrijpelijk gelet op het advies dat in januari 2015 door de wijkverpleegkundige,
M. Lakerveld-van Ooijen, is uitgebracht en waarin is voorgesteld om voor BI 10 tot 12 uur per week te indiceren. In plaats van dit advies te volgen heeft verweerder aan de hand van de zelfredzaamheidsmatrix (ZRM) getoetst hoe zelfredzaam eiser is, waarbij niet kenbaar is hoe verweerder aan de hand daarvan tot het toegekende urenaantal van 3,5 is gekomen.
M. Lakerveld-van Ooijen, is uitgebracht en waarin is voorgesteld om voor BI 10 tot 12 uur per week te indiceren. In plaats van dit advies te volgen heeft verweerder aan de hand van de zelfredzaamheidsmatrix (ZRM) getoetst hoe zelfredzaam eiser is, waarbij niet kenbaar is hoe verweerder aan de hand daarvan tot het toegekende urenaantal van 3,5 is gekomen.
4.5
De rechtbank stelt vast dat uit de Nadere regels volgt dat het indiceren van begeleiding door verweerder zal plaatsvinden aan de hand van de Handleiding. Verweerder heeft eisers aandoeningen en beperkingen met behulp van de in bijlage 1 bij de Handleiding opgenomen ZRM vertaald in scores op bepaalde onderdelen (domeinen) en is tot de conclusie gekomen dat eiser verminderd tot niet zelfredzaam is wat betreft de domeinen financiën, dagbesteding, geestelijke gezondheid, lichamelijke gezondheid, activiteiten dagelijks leven, sociaal netwerk en maatschappelijke participatie. Vervolgens kan aan de hand van de normtijden in de in paragraaf 2.2 van de Handleiding opgenomen tabel per domein de omvang van de maatwerkvoorziening bepaald worden. Op grond van de scores in de ZRM komt eiser volgens verweerder in aanmerking voor dagbesteding/begeleiding, omvang totaal 3,5 uur BI en een dagdeel dagbesteding groep.
4.6
De rechtbank is van oordeel dat het verweerder vrij staat om met het oog op de uitvoering van de Wmo 2015 beleidsregels vast te stellen. Deze regels kunnen ook betrekking hebben op het stellen van tijdsnormen. Deze normen mogen echter niet willekeurig zijn en dienen op objectieve criteria te steunen (zie onder andere de uitspraak van de CRvB van 11 november 2015,ECLI:NL:CRVB:2015:4262).
4.7
Het is de rechtbank niet gebleken dat de normtijden die in de vorenbedoelde tabel in de Handleiding zijn opgenomen voor begeleiding berusten op een objectieve, deugdelijke onderbouwing. Dit betekent dat deze in het onderhavige geval niet als uitgangspunt hadden mogen worden genomen bij het vaststellen van de omvang van de toe te kennen maatwerkvoorziening voor BI. Daarbij overweegt de rechtbank nog het volgende. In de inleiding bij de Handleiding is vermeld:
“Deze handleiding is bedoeld voor (gemeentelijke) consulenten Wmo 2015 in de regio Midden Holland voor het bepalen van de maatwerkvoorziening, de omvang en de duur daarvan. De handleiding wordt gezien als een nadere concretisering van de nadere regels die door de gemeenten zijn opgesteld en is een werktool voor de consulenten.”Het feit dat de Handleiding interne regels bevat voor medewerkers betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat het vereiste van een objectieve onderbouwing niet geldt, nu in de Handleiding ook staat vermeld dat de normtijden dienen te worden gehanteerd bij het bepalen van de omvang van de toe te kennen maatwerkvoorziening. Dat is in eisers geval ook gebeurd.
“Deze handleiding is bedoeld voor (gemeentelijke) consulenten Wmo 2015 in de regio Midden Holland voor het bepalen van de maatwerkvoorziening, de omvang en de duur daarvan. De handleiding wordt gezien als een nadere concretisering van de nadere regels die door de gemeenten zijn opgesteld en is een werktool voor de consulenten.”Het feit dat de Handleiding interne regels bevat voor medewerkers betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat het vereiste van een objectieve onderbouwing niet geldt, nu in de Handleiding ook staat vermeld dat de normtijden dienen te worden gehanteerd bij het bepalen van de omvang van de toe te kennen maatwerkvoorziening. Dat is in eisers geval ook gebeurd.
4.8
Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder, naast het voorgaande, ook te kort geschoten in zijn onderzoeksplicht naar eisers behoefte aan een maatwerkvoorziening. Deze tekortkoming is tweeledig.
4.9
In de eerste plaats ligt aan verweerders standpunt geen medisch oordeel over eisers aandoening en de daaruit voortvloeiende beperkingen ten grondslag. Er is geen medisch advies gevraagd en medische informatie is in het geheel niet in het dossier aanwezig. Dat de indicatie is gesteld door een ervaren consulent maakt dit niet anders. Deze is immers niet aan te merken als een medisch deskundige, laat staan als een specialist op het gebied van schizofrenie. Een wijkverpleegkundige is dit overigens ook niet.
Naar het oordeel van de rechtbank kan in deze zaak, waarin een groot verschil van inzicht bestaat tussen de familie van eiser en verweerder over de noodzakelijke compensatie van eisers beperkingen, verweerders standpunt niet uitsluitend worden gebaseerd op het onderzoek van de consulent, zoals dat aan de besluitvorming ten grondslag is gelegd. In zoverre leidt het bestreden besluit aan een zorgvuldigheidsgebrek.
4.1
In de tweede plaats stelt de rechtbank op grond van het dossier en naar aanleiding van het verhandelde ter zitting vast dat eiser voorheen de onder de AWBZ toegekende uren voor PV (12,9 u) blijkbaar mocht inzetten voor BI. Het advies van de Onafhankelijke Commissie voor de Bezwaarschriften van de gemeente Krimpenerwaard vermeldt daarover:
“Op verzoek van reclamant is de verstrekkingsvorm van de indicaties omgewisseld van zorg in natura naar PGB en vice versa, waardoor 10 - 12,9 uur de persoonlijke verzorging door reclamant als PGB werd gedeclareerd en 3,5 uur in natura werd geleverd.”Dit betekent dat eiser feitelijk een veel hoger aantal uren aan zorg opsoupeerde dan 3,5. Verweerder neemt daarover het standpunt in dat dit nu niet meer kan en aan eiser evenveel zorg is toegewezen als onder de AWBZ, namelijk 3,5 uren BI, zodat eiser er feitelijk niet op achteruit is gegaan.
Hier gaat de rechtbank echter niet in mee. De zorgbehoefte van eiser is het uitgangspunt en blijkbaar lag die voorheen een stuk hoger dan 3,5 uur per week en werd dit verschil onder de AWBZ opgevangen door de extra uren PV. Dit heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank dan ook ten onrechte niet in zijn onderzoek betrokken.
Met betrekking tot het tarief
4.11
Eiser is het niet eens met het toegekende tarief en wijst er in dit verband op dat de Verordening een grondslag biedt voor het toekennen van een uurtarief van maximaal € 20,--. Eiser heeft zijn verzoek om een uurtarief van € 20,-- toe te kennen onderbouwd met verklaringen van de wijkverpleegkundige M. Lakerveld-van Ooijen en L.M. van den Nieuwendijk, landelijk deskundige pgb en landelijk bestuurslid van Ypsilon, de landelijke vereniging van naastbetrokkenen van mensen met een psychotische kwetsbaarheid of schizofrenie.
4.12
De rechtbank is van oordeel dat verweerder bevoegd is om differentiatie aan te brengen in de hoogte van pgb’s. Gemeenten mogen, blijkens de voornoemde Memorie van Toelichting, verschillende tarieven hanteren voor verschillende vormen van ondersteuning en voor verschillende typen hulpverleners. Gemeenten kunnen bij het vaststellen van tarieven in de verordening bijvoorbeeld onderscheid maken tussen ondersteuning die wordt geleverd door het sociale netwerk, door hulpverleners die werken volgens de kwaliteitsstandaarden en hulpverleners die dat niet doen (zoals werkstudenten, zzp-ers zonder diploma’s). Op grond van artikel 2.3.5 van de Wmo 2015 is het college wel gehouden een tarief voor een pgb vast te stellen dat redelijkerwijs noodzakelijk is te achten om de cliënt in staat te stellen tot zelfredzaamheid of participatie.
4.13
Met betrekking tot de bovengenoemde bevoegdheid vermeldt de Verordening:
“Een cliënt aan wie een pgb wordt verstrekt, kan diensten en evt. andere maatregelen betrekken van een persoon die behoort tot het sociaal netwerk, onder de volgende voorwaarden betreffende het tarief:
a. deze persoon krijgt een lager tarief betaald voor zijn diensten vergelijkbaar met het brutouurloon conform de Wet Minimumloon of maximaal het op grond van de Wet langdurige zorg geldende pgb-uurtarief voor hulp van niet-professionele zorgverleners;”
In artikel 5.2, eerste lid, van de Nadere regels staat, voor zover hier van belang, dat afhankelijk van de persoonlijke situatie de hoogte van het persoonsgebonden budget wordt bepaald. Als richtlijnen wordt het volgende gehanteerd. Voor begeleiding thuis geldt voor het type ondersteuner “niet professional” een pgb-tarief van maximaal de hoogte van het minimum (jeugd)loon.
4.14
In zijn verweerschrift en ter zitting heeft verweerder toegelicht dat het tarief, in afwijking van het lagere tarief in de Nadere regels, ingevolge de Verordening maximaal € 20,-- kan bedragen. Uit de dossierstukken en het verhandelde ter zitting is het de rechtbank, mede in het licht van de hiervoor onder 4.11 vermelde onderbouwing van eisers standpunt, niet gebleken op grond waarvan het tarief van € 13,84 in eisers geval door verweerder passend is geacht. Het ter zitting ingenomen standpunt van verweerder, dat de keuze voor aansluiting bij het minimumloontarief in het beleid een politieke keuze betreft, acht de rechtbank daartoe onvoldoende draagkrachtig.
5. De rechtbank komt tot de slotsom dat verweerder in strijd met de artikelen 7:12 en 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) onvoldoende uitvoering heeft gegeven aan zijn onderzoeksplicht en ontoereikend heeft gemotiveerd waarom hetgeen aan eiser in het kader van de Wmo 2015 is toegekend als een toereikende maatwerkvoorziening kan worden beschouwd. Het beroep is dan ook gegrond en het bestreden besluit wordt vernietigd.
6. Uit het voorgaande blijkt dat de rechtbank niet beschikt over de feitelijke gegevens om zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank zal voorts geen bestuurlijke lus toepassen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden, gelet op het nog te verrichten onderzoek in deze zaak. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Verweerder zal in een nieuw te nemen besluit op bezwaar objectief onderbouwd moeten aangeven waarop de normtijden in de Handleiding zijn gebaseerd. Daarnaast dient verweerder alsnog een zorgvuldig onderzoek naar eisers behoefte aan een maatwerkvoorziening te doen. Een nieuw besluit op bezwaar dient in elk geval mede gebaseerd te worden op deugdelijk medisch onderzoek. Ook zal verweerder alsnog moeten onderbouwen hoe eiser met het door verweerder gehanteerde tarief voldoende wordt gecompenseerd voor zijn beperkingen, zodat hij in staat is tot zelfredzaamheid of participatie. De rechtbank zal verweerder voor de nieuw te nemen beslissing geen termijn stellen, maar brengt uitdrukkelijk onder de aandacht dat verweerder blijkens de Memorie van Toelichting behorende bij artikel 8:72 van de Awb gehouden is de nieuwe beslissing zo spoedig als redelijkerwijs mogelijk is te nemen en dat daarbij in elk geval met bijzondere voortvarendheid dient te worden gehandeld.
7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
8. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495,-- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 46,-- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 990,--.
Deze uitspraak is gedaan door mr. F.X. Cozijn, rechter, in aanwezigheid van mr. M.B. Weel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 mei 2017.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.