Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Amsterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 16/23113
V-nummer: [volgnummer]
uitspraak van de enkelvoudige kamer voor vreemdelingenzaken van 9 februari 2017 in de zaak tussen
[de vrouw] ,
geboren op [geboortedatum] 1967, van Ghanese nationaliteit, eiseres
(gemachtigde: mr. J. van Koesveld),
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 14 maart 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres van 21 mei 2015 tot verlening van een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) in het kader van de procedure Toegang en Verblijf afgewezen. Het daartegen gemaakte bezwaar is bij besluit van 13 september 2016 (het bestreden besluit) kennelijk ongegrond verklaard.
Op 10 oktober 2016 heeft de rechtbank het beroepschrift van eiseres tegen dit besluit ontvangen. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 december 2016. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Ook waren ter zitting aanwezig [de man] (referent) en E.O. Tackey, tolk in de Twi taal. Verweerder is, met voorafgaande kennisgeving, niet verschenen. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
Overwegingen
1. Eiseres beoogt verblijf bij referent met wie zij op [datum] 2014 in Accra (Ghana) is getrouwd. Referent woont sinds 12 augustus 1994 in Nederland en heeft inmiddels de Nederlandse nationaliteit.
2. Op 21 mei 2015 heeft referent ten behoeve van eiseres onderhavige aanvraag tot afgifte van een mvv ingediend. Hangende de aanvraagprocedure, op 1 oktober 2015, heeft eiseres alle onderdelen van het inburgeringsexamen met negatief resultaat afgelegd. Eiseres heeft vervolgens op 7 december 2015 een verzoek om vrijstelling van het inburgeringsvereiste ingediend. Daaraan heeft eiseres ten grondslag gelegd dat zij analfabeet is en een slecht geheugen heeft. Hierbij heeft eiseres aangegeven dat zij meerdere maanden lessen heeft gevolgd in de Nederlandse taal en daarvoor lesmateriaal heeft aangeschaft, maar het haar niet is gelukt om de taal te leren. Ter ondersteuning van het verzoek heeft eiseres ongedateerde Engelstalige verklaringen overgelegd van [naam] , haar broer, en [de persoon] , haar docent in Kumasi (Ghana). Hangende de bezwaarprocedure heeft eiseres nadere, eveneens ongedateerde Engelstalige verklaringen, van [naam] en [de persoon] overgelegd.
3. Aan de afwijzing van de aanvraag heeft verweerder ten grondslag gelegd dat eiseres niet in aanmerking komt voor ontheffing van het inburgeringsvereiste. De persoonlijke omstandigheden van eiseres zijn niet zodanig dat op voorhand helder is dat deze er objectief aan in de weg staan om het examen (nogmaals) af te leggen of voor (onderdelen van) het examen te slagen. Ook is geen sprake van een situatie waarbij haar inspanningen al zo lang duren dat uitoefening van het recht op gezinshereniging onmogelijk of uiterst moeilijk wordt gemaakt. De persoonlijke omstandigheden van eiseres maken het wellicht lastiger voor haar om voor het examen te slagen, maar dit betekent niet dat geen verdere inspanningen van haar verwacht mogen worden. Voor zover medische problemen maken dat eiseres een slecht geheugen heeft, heeft eiseres dit niet onderbouwd. Eiseres heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat zij inspanningen heeft verricht die redelijkerwijs van haar verwacht kunnen worden om zich voor te bereiden op het inburgeringsexamen en om dat examen af te leggen. De overgelegde verklaringen zijn daartoe onvoldoende. Volgens verweerder is de weigering om de gevraagde mvv te verlenen niet in strijd met de artikelen 8 en 14 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
4. Eiseres voert in beroep aan dat verweerder haar ten onrechte niet heeft vrijgesteld van het inburgeringsexamen. Hierbij heeft zij verwezen naar het arrest K. en A. van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) van 9 juli 2015 (C-153/14), waarin het inburgeringsvereiste is getoetst aan Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (de Gezinsherenigingsrichtlijn). Eiseres is analfabete, ongeschoold en van middelbare leeftijd. De ter staving van deze omstandigheden overgelegde verklaringen, met name de in bezwaar overgelegde verklaring van [de persoon] heeft verweerder onvoldoende bij zijn beoordeling betrokken. Uit die verklaring blijkt duidelijk de wil van eiseres om het inburgeringsexamen te halen, dat zij gelet daarop bereid is investeringen te doen en zich in te zetten om te leren. Eiseres heeft meer dan een jaar vrijwillig onderwijs gevolgd met als enig doel het examen te behalen, maar zij pikte de stof niet op en als [de persoon] haar wel iets aangeleerd kreeg dan beklijfde dat niet. [de persoon] heeft het onvermogen te leren gekoppeld aan de ongeschoolde achtergrond van eiseres. Het standpunt van verweerder dat niet kan worden geconcludeerd dat eiseres gerede inspanningen heeft verricht om te slagen voor het inburgeringsexamen, noch dat zij niet in staat is om het examen met goed gevolg af te leggen, is voor eiseres dan ook onbegrijpelijk. Verweerder heeft hiermee miskend dat eiseres, ondanks haar wil en inzet om het examen te behalen, toch alleen onvoldoendes heeft behaald bij het examen. Gelet op het voorgaande heeft verweerder het zorgvuldigheids-, motiverings- en evenredigheidsbeginsel (zowel nationaalrechtelijk als Unierechtelijk) geschonden. Verder voert eiseres aan dat de verplichting om in het buitenland een inburgeringsexamen af te leggen strijdig is met artikel 14 van het EVRM, omdat er onderscheid wordt gemaakt op basis van nationaliteit. Het standpunt van verweerder dat artikel 14 van het EVRM enkel geschonden kan worden als een andere bepaling uit het EVRM eveneens wordt geschonden, is in strijd met alle jurisprudentie op dit punt. In dit kader heeft eiseres verwezen naar het arrest Bah tegen het Verenigd Koninkrijk van het Europees Hof voor de rechten van de Mens van 27 september 2011 (nr. 56328/07). Daar komt bij dat het overduidelijk is dat deze zaak valt in de sfeer van artikel 8 van het EVRM, zodat geen twijfel bestaat over de toepasselijkheid van artikel 14 van het EVRM. Het bestreden besluit is dan ook op dit punt niet daadkrachtig gemotiveerd. Subsidiair beroept eiseres zich op artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM. Tot slot heeft eiseres aangevoerd dat verweerder de hoorplicht heeft geschonden.
5. Tussen partijen is in geschil of verweerder op goede gronden geen vrijstelling van het inburgeringsvereiste aan eiseres heeft verleend. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
6.1
Uit het arrest K. en A. van het Hof van 9 juli 2015 en de daaropvolgende uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 19 november 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3655 en ECLI:NL:RVS:2015:3655) volgt dat een derdelander moet worden vrijgesteld van het inburgeringsvereiste indien blijkt dat dit vereiste de uitoefening van het recht op gezinshereniging in zijn geval onmogelijk of uiterst moeilijk maakt. Daarbij dient rekening te worden gehouden met één of meer omstandigheden die er objectief aan in de weg staan dat het examen niet (met goed gevolg) kan worden afgelegd. Het Hof noemt hierbij specifiek leeftijd, opleidingsniveau, financiële situatie of gezondheidstoestand (ook van de betrokken gezinsleden van de gezinshereniger). Het door verweerder ten tijde van voormeld arrest en voormelde uitspraken gehanteerde vereiste dat sprake moet zijn van een combinatie van zeer bijzondere individuele omstandigheden om in aanmerking te komen voor een ontheffing van de verplichting om te slagen voor het examen, verhoudt zich daarmee niet. Ook één enkele omstandigheid kan zo zwaar wegen dat de verplichting tot het afleggen en behalen van het examen niet als voorwaarde voor verkrijging van een mvv mag worden gesteld.
6.2
Naar aanleiding van voornoemd arrest en voornoemde uitspraken heeft verweerder zijn beleid, zoals neergelegd in paragraaf B1/4.7 van de Vreemdelingencirculaire 2000, gewijzigd (WBV 2015/22, Staatscourant 23 december 2015, nr. 45363). Het basisexamen als voorwaarde voor verkrijging van een mvv is behouden, maar er is bepaald dat beter rekening wordt gehouden met de individuele omstandigheden en de kosten van het examen en het zelfstudiepakket worden verlaagd. Ten aanzien van de bijzondere individuele omstandigheden staat in het beleid verder dat bij beoordeling daarvan getoonde wil van de vreemdeling om voor het examen te slagen en de nodige inspanningen die daartoe zijn gedaan een belangrijke rol bij de beoordeling spelen. Deze inspanningen zullen dus aangevoerd, onderbouwd en aangetoond moeten worden, aldus het beleid. Dit nieuwe beleid is op 1 januari 2016 in werking getreden.
7.
7.1
De rechtbank overweegt dat niet in geschil is dat eiseres analfabeet en van middelbare leeftijd is. Daarnaast is niet in geschil dat eiseres éénmaal het inburgeringsexamen heeft afgelegd en dat zij voor geen van de onderdelen van dat examen is geslaagd. Het geschil spitst zich dan ook toe op de vraag of eiseres voldoende inspanningen heeft geleverd om voor het inburgeringsexamen te slagen.
7.2
Analfabetisme betekent op zichzelf niet dat het behalen van het inburgeringsexamen voor eiseres redelijkerwijs niet mogelijk is. Hierbij acht de rechtbank van belang dat het door verweerder beschikbaar gestelde lespakket een alfabetiseringscursus bevat, het examen ook in delen kan worden afgelegd en het niet noodzakelijk is gealfabetiseerd te zijn om de toetsen Spreekvaardigheid en Kennis Nederlandse Samenleving te kunnen behalen. Het is aan eiseres om met objectieve gegevens aannemelijk te maken dat zij vanwege de aangevoerde omstandigheden – haar leeftijd, leervermogen en analfabetisme – redelijkerwijs niet in staat is om (delen van) het inburgeringsexamen te behalen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de verklaringen van [de persoon] daartoe onvoldoende kunnen achten. Uit die verklaringen blijkt weliswaar dat eiseres van oktober 2014 tot november 2015 onderwijs heeft gevolgd en dat zij niet in staat is om te leren, maar de inhoud van de verklaringen is onvoldoende concreet. Zo is niet vermeld hoe vaak eiseres onderwijs kreeg en hoe lang een les duurde. Het betoog ter zitting dat eiseres éénmaal per week twee uren onderwijs kreeg leidt niet tot een ander oordeel. In de verklaringen van [de persoon] is namelijk ook geen informatie gegeven over de inhoud van het gegeven onderwijs.
7.3
Weliswaar mogen de inspanningen niet zo lang duren dat uitoefening van het recht op gezinshereniging onmogelijk of uiterst moeilijk wordt gemaakt, maar in dit geval kan niet worden geconcludeerd dat eiseres met de overgelegde verklaringen voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat zij de inspanningen die in haar situatie redelijkerwijs van haar mogen worden verwacht heeft verricht. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat het voor eiseres weliswaar moeilijk kan zijn om het inburgeringsexamen te behalen, maar dat zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat dit voor haar redelijkerwijs niet mogelijk is. Het betoog van eiseres slaagt niet.
8.
8.1
Voor wat betreft de grond van eiseres dat de verplichting om in het buitenland een inburgeringsexamen af te leggen strijdig is met artikel 14 van het EVRM, in samenhang gelezen met artikel 8 van het EVRM, overweegt de rechtbank als volgt. Eiseres voert terecht aan dat het standpunt van verweerder dat geen sprake is van schending van één van de rechten van het EVRM, waardoor geen sprake kan zijn van het discriminatieverbod als bedoeld in artikel 14 van het EVRM, onjuist is. Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking vanwege strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank ziet echter aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
8.2
Zoals uit punt 71 van het arrest K. en A. van het Hof van 9 juli 2015 blijkt, moet artikel 7, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn zo worden uitgelegd dat de lidstaten van derdelanders mogen verlangen dat zij, voordat hun toestemming voor toegang en verblijf op hun grondgebied wordt verleend uit hoofde van gezinshereniging, met goed gevolg een inburgeringsexamen afleggen. Het onderscheid dat in artikel 17, eerste lid, van de Vw 2000 is gemaakt door de minister van Buitenlandse Zaken, wordt gemaakt ter bescherming van de Nederlandse economisch orde, zodat voor dit onderscheid een redelijke en objectieve rechtvaardigingsgrond bestaat. De rechtbank verwijst in dit kader naar de uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2006 (ECLI:NL:RVS:2006:AV1445). Het stellen van de voorwaarde dat het inburgeringsexamen moet zijn behaald levert dan ook geen ongeoorloofde discriminatie naar nationaliteit op in de zin van artikel 14 van het EVRM.
9. Omdat eiseres niet aan het inburgeringsvereiste voldoet, heeft verweerder de aanvraag van eiseres op goede gronden afgewezen. Van een onvoldoende zorgvuldig en gemotiveerd besluit of strijd met het evenredigheidsbeginsel is geen sprake.
10. Eiseres wordt niet gevolgd in haar stelling dat verweerder de hoorplicht heeft geschonden. Op grond van artikel 7:3 van de Awb kan van horen slechts worden afgezien als, naar objectieve maatstaven bezien, op voorhand redelijkerwijs geen twijfel mogelijk was dat de bezwaren niet konden leiden tot een andersluidend besluit. Gelet op hetgeen eiseres in bezwaar heeft aangevoerd en de stukken die zij heeft overgelegd, bezien in het licht van het primaire besluit, was van een dergelijke situatie geen sprake.
11. Omdat de rechtbank het beroep gelet op rechtsoverweging 8.1 gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
11. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990.- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1). Als aan eiseres een toevoeging is verleend, moet verweerder de proceskostenvergoeding betalen aan de rechtsbijstandsverlener.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- draagt verweerder op aan eiseres het betaalde griffierecht van € 168,- te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 990,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.K. Mireku, rechter, in aanwezigheid van mr. L.M. van Breenen-van der Zee, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 februari 2017.
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Conc.: LvBvdZ
D: C
VK
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen vier weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (adres: Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC 's-Gravenhage). Naast de vereisten waaraan het beroepschrift moet voldoen op grond van artikel 6:5 van de Awb (zoals het overleggen van een afschrift van deze uitspraak) dient het beroepschrift ingevolge artikel 85, eerste lid, van de Vw 2000 een of meer grieven te bevatten. Artikel 6:6 van de Awb (herstel verzuim) is niet van toepassing.