Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 16/5028
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 november 2017 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser
(gemachtigde: mr. C. Lubben),
en
het college van burgemeester en wethouders van Westland, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Jansen).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[B.V. X], te [plaats],
[B.V. X], te [plaats],
(gemachtigde: mr. D. Hogeboom).
Procesverloop
Bij besluit van 22 oktober 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser een last onder dwangsom opgelegd wegens met het bestemmingsplan strijdig gebruik van het perceel aan de [adres] te [plaats], gemeente Westland.
Bij besluit van 10 mei 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 september 2017. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder en de derde-partij hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiser is eigenaar van het perceel en de daarop gelegen woning, plaatselijk bekend als [adres] te [plaats] en kadastraal bekend als gemeente Westland, sectie [sectie], nummer [nummer] (het perceel).
2.1.
In verband met een grootschalige reconstructie in het Westland van het glastuinbouwgebied heeft verweerder beleid ontwikkeld om de glastuinbouw te behouden en waar mogelijk te versterken. In lijn daarmee is verweerder het project ‘Ruimte voor de glastuinbouw’ gestart. Dit project is erop gericht om gronden vrij te maken om de glastuinbouwreconstructie mogelijk te maken en niet-glastuinbouw gerelateerde functies te weren.
2.2.
In dat kader heeft een toezichthouder van de gemeente Westland op 23 juli 2015 en 8 september 2015 controles uitgevoerd op het perceel. Het perceel heeft voor een deel de bestemming ‘Wonen’ en voor een deel de bestemming ‘Agrarisch-Glastuinbouw’. De toezichthouder heeft geconstateerd dat het deel van het perceel met de bestemming ‘Agrarisch-Glastuinbouw’ in strijd met het vigerende bestemmingsplan wordt gebruikt. Op dat deel van het perceel staat een kas, die deels wordt gebruikt voor een schildersbedrijf en deels voor privé-opslag, een sauna, een zithoek en een speelhoek voor de kinderen. Daarnaast is geconstateerd dat een ander deel van dat perceel in gebruik is als siertuin met een prieeltje.
3. Op 17 september 2015 is namens de derde-partij een handhavingsverzoek ingediend.
4. Op 22 september 2015 heeft verweerder eiser in kennis gesteld van het voornemen hem een last onder dwangsom op te leggen, indien de overtreding niet binnen twaalf weken ongedaan wordt gemaakt.
5. Op 5 oktober 2015 heeft eiser zijn zienswijze kenbaar gemaakt.
6. Bij het primaire besluit heeft verweerder eiser, onder oplegging van een dwangsom, gelast het gebruik van het perceel te staken en gestaakt te houden, voor zover hij het perceel met de bestemming ‘Agrarisch-Glastuinbouw’ gebruikt als siertuin met prieeltje en voor het privé- en bedrijfsmatig gebruik van de kas. Daarbij is eiser een begunstigingstermijn gegund van twaalf weken. Als binnen die termijn niet aan de last wordt voldaan, verbeurt eiser een dwangsom van € 1.500,-- per geconstateerde overtreding tot een maximum van € 7.500,-- als de overtreding voortduurt. Hierbij geldt dat per week maximaal één dwangsom kan worden verbeurd. Bij besluit van 9 december 2015 heeft verweerder besloten de begunstigingstermijn op te schorten tot zes weken nadat de beslissing op bezwaar bekend is gemaakt. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser, conform het advies van de commissie bezwaarschriften Westland, ongegrond verklaard.
7. Bij uitspraak van 7 juli 2016 (geregistreerd onder zaaknummer SGR 16/5026) heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het bestreden besluit geschorst tot zes weken na verzending van onderhavige uitspraak op het beroep.
8. Eiser stelt, kort samengevat, dat de glastuinbouw niet is gediend met het staken van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik op zijn perceel. Gelet op de te hanteren afstandsmaten tot zijn woning kan een groot deel van het perceel waarop de bestemming ‘Agrarisch-Glastuinbouw’ rust niet voor de glastuinbouw worden gebruikt. Daar komt bij dat de aanwezige kas mag blijven staan en eiser niet voornemens is zijn perceel te verkopen. Handhaving is dan ook onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Eiser doet voorts een beroep op de nieuwe handhavingsstrategie van verweerder, welk beleid een tijdelijke omgevingsvergunning bij strijdig gebruik mogelijk maakt. Eiser ziet verder niet in waarom verweerder niet ingrijpt tegen vergelijkbare en grotere overtredingen dan zijn geval. Dat is zijns inziens strijdig met het gelijkheidsbeginsel. Gelet op voornoemde omstandigheden ligt het volgens eiser in de rede dat het gewraakte gebruik van het perceel wordt gelegaliseerd. Ten slotte meent eiser dat de door verweerder in acht genomen begunstigingstermijn te kort is om het strijdige gebruik ongedaan te maken.
9.1.
In artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is bepaald dat een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in de plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom kan opleggen.
9.2.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), voor zover hier van belang, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
9.3.
Ter plaatse van het perceel geldt het bestemmingsplan ‘[bestemmingsplan]’ (het bestemmingsplan).
Ingevolge artikel 3.1, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan zijn de voor ‘Agrarisch-Glastuinbouw’ aangewezen gronden bestemd voor een volwaardig en doelmatig glastuinbouwbedrijf, zoals omschreven in Bijlage 1.
Ingevolge artikel 3.2, mogen op deze gronden van de bestemming uitsluitend worden gebouwd of uitgevoerd:
a. kassen;
b. bedrijfsgebouwen […] en kantoorruimten behorende bij het ter plaatse gevestigde glastuinbouwbedrijf.
(..)
In artikel 1.41 van het bestemmingsplan staat de definitie van een glastuinbouwbedrijf: een volwaardig en doelmatig bedrijf gericht op het voortbrengen van producten en het leveren van diensten door middel van het duurzaam en intensief telen en verzorgen van gewassen, geheel of hoofdzakelijk met behulp van kassen en de daarbij behorende bouwwerken en installaties.
10. Tussen partijen is niet in geschil en de rechtbank stelt ook vast dat het deel van eisers perceel waarop de bestemming ‘Agrarisch-Glastuinbouw’ rust, direct achter de gevel van zijn woning is gelegen. Vaststaat dat eiser op dat deel geen glastuinbouwbedrijf in de zin van het bestemmingsplan voert en dat dit deel van het perceel dus niet ten dienste van de uitoefening hiervan staat. Eveneens staat vast dat eiser dat deel van het perceel ten tijde van het nemen van het primaire besluit in gebruik had ten behoeve van een schildersbedrijf en diverse privédoeleinden, hetgeen strijdig is met de bestemming. Nu er voor dit met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het perceel geen omgevingsvergunning is verleend, is verweerder in beginsel bevoegd om handhavend op te treden.
11. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
12.1.
Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was het beleid van verweerder erop gericht het strijdige gebruik van gronden en bouwwerken in het glastuinbouwgebied te beëindigen. Om die reden bestond er bij verweerder geen bereidheid om de geconstateerde overtreding te legaliseren. Naar het oordeel van de rechtbank was van een concreet zicht op legalisatie op dat moment dan ook geen sprake.
12.2.
Op 31 januari 2017 heeft verweerder een nieuwe handhavingsstrategie ten aanzien van het strijdige gebruik van glastuinbouwgronden vastgesteld. Deze strategie is nader uitgewerkt in onder meer de beleidsregels ‘Strijdig gebruik duurzame glastuinbouwgronden Westland 2017’. Op grond van dit beleid is het onder voorwaarden mogelijk het strijdige gebruik tijdelijk voort te zetten, mits de overtreder verzekert dat hij uiteindelijk meewerkt aan de ontwikkeling van de glastuinbouw. Dit betekent onder meer dat de overtreder zich bereid dient te verklaren zijn gronden vrijwillig en voor een marktconforme agrarische prijs beschikbaar te stellen via een zogenaamde koopoptieregeling. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat partijen met elkaar in overleg zijn om te bezien of eiser op grond van dit nieuwe beleid in aanmerking kan komen voor een tijdelijke omgevingsvergunning. Nog los van de vraag of eiser aan alle vereiste voorwaarden voldoet, stelt de rechtbank vast dat dit nieuwe beleid dateert van na het bestreden besluit, zodat het reeds hierom bij de beoordeling van de vraag of ten tijde van het nemen van het bestreden besluit concreet zicht op legalisatie bestond geen rol kan spelen. Het beroep van eiser op dit nieuwe beleid treft derhalve geen doel.
13.1.
Naar het oordeel van de rechtbank is evenmin sprake van andere bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van handhavend optreden had moeten afzien. De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog dat zijn perceel niet gebruikt kan worden voor agrarische doeleinden omdat de grenzen van de bestemming ‘Wonen’ dat gebruik beletten. De rechtbank ziet geen aanleiding te twijfelen aan het standpunt van verweerder dat het perceel ten dienste van de uitoefening van een glastuinbouwbedrijf kan worden gebruikt, bijvoorbeeld door op dat deel bijbehorende bouwwerken op te richten of parkeergelegenheid te creëren. Daarvoor gelden de door eiser genoemde afstandsmaten niet. Het betoog van eiser faalt derhalve.
13.2.
Het feit dat de aanwezige kas mag blijven staan en eiser niet van plan is zijn perceel te verkopen, betekent naar het oordeel van de rechtbank evenmin dat het belang van de glastuinbouw niet is gediend met het staken van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik. Daarbij is van belang dat het beleid van verweerder erop is gericht de randvoorwaarden voor schaalvergroting en reconstructie van de glastuinbouw zo optimaal mogelijk te laten zijn. Het doen beëindigen van het strijdig gebruik maakt daar onderdeel vanuit.
14. De rechtbank overweegt ten slotte dat voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel sprake dient te zijn van gelijke gevallen. Vaststaat dat in het onderhavige geval een verzoek tot handhaving is gedaan. Niet gesteld of gebleken is dat verweerder vergelijkbare gevallen van strijdig gebruik, waarbij ook om handhaving is verzocht, ongelijk behandelt. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt reeds hierom. Hetgeen eiser verder heeft aangevoerd over handhavingsprioritering bij soortgelijke situaties van strijdig gebruik, behoeft dan ook geen verdere bespreking en slaagt niet.
15. Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder terecht tot handhaving is overgegaan. Gelet op de inhoud van de opgelegde last acht de rechtbank de daarbij door verweerder gehanteerde begunstigingstermijn van twaalf weken niet onredelijk.
16. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
17. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Hammer, voorzitter, en mr. D.R. van der Meer en mr. L. Koper, leden, in aanwezigheid van mr. L.F.A. Bouwens-Bos, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 november 2017.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.