Uitspraak
REchtbank DEN Haag
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 17/6679, 17/6678, 17/66787, 17/6676, 17/6675 en 17/66784
uitspraak van de voorzieningenrechter van 2 november 2017 op de beroepen en de verzoeken om voorlopige voorziening van
1.
[B.V. X];
[B.V. X];
2.
[B.V. Y];
[B.V. Y];
3.
[eiser], alle te [plaats] , eisers
[eiser], alle te [plaats] , eisers
(gemachtigde: mr. H.J.M. Winkelhuijzen),
tegen
het college van burgemeester en wethouders van Zuidplas, verweerder
(gemachtigde: [persoon A] , werkzaam bij de Omgevingsdienst Midden-Holland(ODMH)).
Als derde-partijen hebben aan de gedingen deelgenomen: [Bedrijf 1]
[Bedrijf 1] , [bedrijf 2]en
[bedrijf 3], alle te [plaats] , belanghebbenden
[bedrijf 3], alle te [plaats] , belanghebbenden
(gemachtigde: mr.ir. A.H.L. van de Pavoordt).
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 16 februari 2017 (de primaire besluiten) heeft verweerder eisers een last onder dwangsom opgelegd betreffende de door hen geëxploiteerde caravanstallingen op drie verschillende locaties te [plaats] .
Bij afzonderlijke besluiten van 17 augustus 2017 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij de besluiten van
16 februari 2017 in die zin gewijzigd dat de begunstigingstermijn is bepaald op negen maanden en eindigt op 16 november 2017.
Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld (zaaknummers SGR 17/6679, respectievelijk 17/6677 en 17/6675). Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht om voorlopige voorzieningen te treffen (zaaknummers SGR 17/6678, respectievelijk 17/6676 en 17/6674).
Belanghebbenden hebben hun zienswijze op de verzoeken gegeven.
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
Eisers hebben bij brief van 23 oktober 2017 nadere stukken overgelegd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 oktober 2017. De verzoeken zijn gevoegd behandeld. Namens eiseres sub 1 is verschenen [persoon B] , namens eiseres sub 2 [persoon C] . Eiser sub 3 is verschenen, vergezeld door zijn echtgenote. Eisers zijn bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Belanghebbenden zijn, met bericht, niet verschenen.
Overwegingen
1. Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
2.1
Verweerder heeft [persoon B] op 7 juli 2014 een last onder dwangsom opgelegd wegens het met het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan 1] ” strijdig gebruik van het perceel [adres 1] te [plaats] . [persoon B] diende de op dat perceel gestalde caravans, vouwwagens, aanhangwagens en boten binnen negen maanden na de verzenddatum van het besluit te verwijderen. De begunstigingstermijn is meerdere malen verlengd.
2.2
Verweerder heeft [B.V. X] op 2 december 2015 alsnog een omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van een kas op het perceel [adres 1] als stalling/opslag voor een periode van maximaal vijf jaar.
2.3
Verweerder heeft [B.V. Y] op 2 december 2015 een omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van een kas op het perceel [adres 2] te [plaats] als stalling/opslag voor een periode van maximaal vijf jaar.
2.4
Verweerder heeft [eiser] op 2 december 2015 een omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van een kas op het perceel [adres 3] te [plaats] als stalling/opslag voor een periode van maximaal vijf jaar.
2.5
Belanghebbenden hebben op 13 januari 2016 bezwaarschriften ingediend tegen de verleende omgevingsvergunningen. Verweerder heeft op 7 oktober 2016 besloten om de bezwaarschriften gegrond te verklaren en de verleende omgevingsvergunningen te herroepen, omdat de activiteiten strijdig zijn met de provinciale verordening en het niet is toegestaan om zonder ontheffing van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland (GS) een omgevingsvergunningen te verlenen.
2.6
GS hebben op 18 november 2016 de gevraagde ontheffingen voor de percelen geweigerd. Tegen deze besluiten hebben eisers beroep ingesteld bij de rechtbank. De beroepen zijn nog niet behandeld ter zitting.
2.7
Belanghebbenden hebben verweerder bij brief van 10 november 2016 verzocht handhavend op te treden tegen de caravanstallingen van eisers.
2.8
Bij de primaire besluiten heeft verweerder eisers afzonderlijk gelast de illegale stalling van caravans en andere voertuigen op de verschillende percelen te beëindigen en beëindigd te houden. Indien niet binnen de begunstigingstermijn geheel aan de last is voldaan, dan wordt een eenmalige dwangsom verbeurd van € 40.000,-. Daarbij is bepaald dat de begunstigingstermijnen aflopen negen maanden nadat de rechter in de ingestelde beroepen een oordeel heeft gegeven over de weigering van GS om een ontheffing te verlenen. Verder is daarin overwogen dat, nu de omgevingsvergunningen voor het legaliseren van de stallingen zijn geweigerd, het gebruik van de percelen als zodanig in strijd is met de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Aangezien er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie en geen andere bijzondere omstandigheden aan handhaving in de weg staan, wordt gebruik gemaakt van de bevoegdheid om handhavend op te treden, aldus verweerder.
2.9
Tegen de primaire besluiten hebben ook belanghebbenden bezwaar gemaakt.
2.1
Bij brieven van 25 september 2017 heeft verweerder geweigerd de begunstigingstermijnen te verlengen, waarom eisers verweerder hadden verzocht.
3.1
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de primaire besluiten, conform de adviezen van de Commissie voor de bezwaarschriften van 20 juli 2017, gehandhaafd. In de bestreden besluiten is overwogen dat er geen concreet zicht op legalisatie is, omdat (1) de destijds verleende omgevingsvergunningen zijn herroepen, er (2) geen sprake is van een ontwerpbestemmingsplan dat ter inzage is gelegd en dat het huidige gebruik toestaat. Het feit dat er beroepsprocedures lopen maakt dat niet anders. Voorts acht verweerder handhavend optreden niet onevenredig tot de daarmee te dienen belangen, aangezien hij gehouden is bij de vaststelling van ruimtelijke plannen en het verlenen van omgevingsvergunningen de provinciale verordening na te leven. Voorts is overwogen dat een begunstigingstermijn er niet op is gericht om mogelijke legalisatie van niet-vergunde activiteiten af te wachten, maar ertoe strekt om een termijn te stellen waarbinnen de overtreder de overtreding kan beëindigen. Daarnaast is hierin verwezen naar het “Projectplan aanpak illegale caravanstallingen” (het projectplan), waarin een standaard begunstigingstermijn van negen maanden is opgenomen. Ten slotte is verweerder van mening, gelet op de omstandigheden van het geval waarin sprake is van tegenstrijdige belangen van enerzijds de verzoekers om handhaving en anderzijds de ontvangers van de last en omdat niet aannemelijk is dat een periode van negen maanden te kort zou zijn om de overtredingen daadwerkelijk te kunnen beëindigen, dat in de primaire besluiten ten onrechte een termijn langer dan negen maanden aan de lasten is verbonden.
3.2
Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat het onzekere planologische perspectief voor eisers geen omstandigheid is die dusdanig is dat handhaving onevenredig is. Bij de vraag of sprake is van bijzondere omstandigheden moet naar de mening van verweerder ook gekeken worden naar de belangen van derden. Voorts is volgens verweerder niet aannemelijk gemaakt dat een periode van negen maanden te kort is om de overtreding daadwerkelijk te kunnen beëindigen. Een langere termijn zou in de visie van verweerder neerkomen op gedogen van de overtredingen. Dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor eisers betekent, gelet op vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), niet dat handhavend optreden onevenredig is. Voorts wijst verweerder erop dat in gesprekken met eisers nimmer te kennen is gegeven dat de caravanstalling met zekerheid op de locatie mocht blijven bestaan. Ten aanzien van het door eisers gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel is geen sprake van gelijke gevallen, omdat de verleende omgevingsvergunning in één geval reeds onherroepelijk was en in het andere geval op de locatie een wijzigingsbevoegdheid is opgenomen in het bestemmingsplan om de bestemming te wijzigen naar caravanstalling, aldus verweerder.
4. Eisers voeren aan dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan handhaving onevenredig is. In dit verband stellen eisers dat (1) evident is dat aan hun gronden binnen afzienbare tijd een andere functie zal worden toegekend, althans dat die niet langdurig bestemd en gebruikt zullen worden voor de teelt van agrarische producten. Daarnaast stellen zij dat (2) indien de caravanstallingen worden beëindigd zij geen inkomsten meer kunnen genereren. Het opnieuw investeren in de oprichting van (agrarische) bedrijven is, gelet op de op handen zijnde herontwikkeling van het gebied, niet lonend. Met deze omstandigheden en (3) het eerder door verweerder gewekte vertrouwen om tijdelijke omgevingsvergunningen te verlenen heeft verweerder geen rekening gehouden. Handhavend optreden achten eisers onder deze omstandigheden dan ook onevenredig. Verder voeren eisers aan dat de begunstigingstermijnen te kort zijn, omdat contracten zijn aangegaan voor de stalling van caravans voor de duur van een jaar. Daarnaast stellen eisers dat zij, te rekenen vanaf de datum van de bestreden besluiten, feitelijk maar een termijn van drie maanden hebben gekregen in plaats van negen maanden . Ook is in het beleid, zijnde het projectplan, bepaald dat een langere termijn kan worden gesteld indien de omstandigheden daartoe aanleiding geven. Ten slotte wijzen eisers op twee locaties aan [straat] , te weten stalling [stalling 1] en stalling [stalling 2] , waartegen niet handhavend wordt opgetreden, maar wordt meegewerkt aan legalisering van de caravanstalling, wat in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, aldus eisers.
5.1
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, voor zover van belang, is het verboden een project uit te voeren bestaande uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders (omgevingsvergunning).
5.2
Het in geding zijnde gebruik heeft vanaf 7 oktober 2016 plaatsgevonden zonder dat daarvoor de benodigde omgevingsvergunningen zijn verleend, zijnde de datum waarop de eerder verleende omgevingsvergunningen alsnog zijn geweigerd.
5.3
Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan 2] ”. De betrokken percelen hadden hierin oorspronkelijk de bestemming “Woongebied - uit te werken 2”. Bij uitspraak van 10 augustus 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BR4628) heeft de Afdeling het plandeel met deze bestemming vernietigd, maar de rechtsgevolgen grotendeels in stand gelaten.
5.4
In artikel 16, lid 16.1, van de planregels is bepaald dat deze gronden onder meer bestemd zijn voor kleinschalige bedrijfsactiviteiten zoals genoemd in milieucategorie 1 van de Lijst van bedrijfsactiviteiten als opgenomen in bijlage 2.
5.5
Niet in geschil is dat de huidige bedrijfsactiviteiten van eisers niet zijn vermeld in bijlage 2. Dus zijn de activiteiten ter plaatse in strijd met de regels van het geldende bestemmingsplan. Er doet zich dan ook strijd voor met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
6.1
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. De voorzieningenrechter verwijst in dit kader naar de uitspraak van de Afdeling van 6 april 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:920).
6.2
Aangezien verweerder op 7 oktober 2016 de verleende omgevingsvergunningen voor de activiteiten van eisers alsnog heeft geweigerd, bestaat naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen concreet zicht op legalisatie.
6.3
De stelling van eisers dat aan de gronden binnen afzienbare tijd een andere functie zal worden toegekend, althans dat die niet langdurig bestemd en gebruikt zullen worden voor de teelt van agrarische producten, is, gelet op de ter plaatse geldende bestemmingen, op zichzelf juist, maar betekent naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet dat daarmee aannemelijk is dat het opnieuw investeren in de oprichting van bedrijven in categorie 1, als genoemd in bijlage 2, op hun percelen per definitie niet lonend zou zijn. Eisers hebben onvoldoende onderbouwd dat het niet mogelijk/lonend is om tijdelijk - in afwachting van nieuwe ontwikkelingen - andersoortige bedrijven op te starten op hun percelen zoals vermeld in bijlage 2 van het geldende bestemmingsplan. De door eisers bij brief van 23 oktober 2017 overgelegde investeringsoverzichten kunnen hen niet baten, nu die ombouw naar een potplantenbedrijf respectievelijk hernieuwde ingebruikname als kwekerij en tuinbouwbedrijf betreffen, hetgeen bedrijfsactiviteiten betreft die ter plaatse planologisch niet meer zijn toegestaan. De voorzieningenrechter ziet hierin dan ook geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan verweerder van handhavend optreden had moeten afzien.
6.4
De stelling van eisers dat sprake is van door verweerder gewekt vertrouwen, omdat tijdelijke omgevingsvergunningen waren verleend, slaagt naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet, aangezien die vergunningen nadien bij de besluiten van 7 oktober 2016 alsnog zijn geweigerd.
6.5
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld haar uitspraak van 24 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2569, en die van 30 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2870), biedt de omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor degene ten laste van wie wordt gehandhaafd, geen grond voor het oordeel dat dit optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het bestuursorgaan daarvan om die reden behoorde af te zien.
6.6
Hetgeen eisers hebben gesteld over de mogelijke financiële gevolgen van de opgelegde lasten voor hun bedrijven kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter dan ook niet slagen.
6.7
Ten aanzien van de door eisers genoemde andere caravanstallingen heeft verweerder dienaangaande onweersproken gesteld dat de verleende omgevingsvergunning in één geval reeds onherroepelijk was en in het andere geval op de locatie een wijzigingsbevoegdheid is opgenomen in het bestemmingsplan om de bestemming te wijzigen naar caravanstalling.
Gelet hierop is naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen sprake van gelijke gevallen, zodat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet kan slagen.
6.8
Daarom heeft verweerder naar het oordeel van de voorzieningenrechter terecht overwogen dat niet gebleken is van overige bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhaving dient te worden afgezien.
7.1
De stelling van eisers dat zij feitelijk maar begunstigingstermijnen van drie maanden hebben gekregen in plaats van negen maanden te rekenen vanaf de datum van de bestreden besluiten volgt de voorzieningenrechter niet, omdat te rekenen vanaf de datum van het nemen van de primaire besluiten de begunstigingstermijnen negen maanden hebben bedragen.
7.2
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 16 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3891) komt aan het college bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn enige vrijheid toe. Echter, als uitgangspunt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn geldt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Een begunstigingstermijn mag ook niet wezenlijk korter worden gesteld dan noodzakelijk om de overtreding te kunnen opheffen.
7.3
Aangezien belanghebbenden bezwaar hebben gemaakt tegen de bij de primaire besluiten vastgestelde begunstigingstermijnen, hadden eisers er naar het oordeel van de voorzieningenrechter rekening mee moeten houden dat die termijnen bij de beslissingen op bezwaar zouden kunnen worden bekort. Voorts is de voorzieningenrechter niet gebleken dat het voor eisers feitelijk onmogelijk is om binnen een termijn van drie maanden hun caravanstallingen te beëindigen.
7.4
Verder is ter zitting gebleken dat eisers nog tot en met de zomer van 2017 jaarcontracten met klanten hebben afgesloten voor het stallen van caravans, terwijl zij er in ieder geval sinds 16 februari 2017, zijnde de datum van het nemen van de primaire besluiten, van op de hoogte waren dat de caravanstallingen ter plaatse niet (meer) waren toegestaan. Dit betekent dat eisers nog stallingscontracten met looptijden van een jaar hebben afgesloten nadat voor hen duidelijk was dat het stallen van caravans niet meer werd toegestaan. Daarmee hebben zij het risico genomen dat zij contracten aangingen die zij op enig moment niet meer zouden kunnen nakomen. Ook voor zover er sprake is van langduriger contracten - ter zitting heeft eiser [persoon C] verklaard langere tijd geleden een vijfjarig contact te hebben afgesloten - hoefde verweerder de lengte van de begunstigingstermijn niet op de looptijd daarvan af te stemmen, aangezien die contracten niet in de weg staan aan de feitelijke mogelijkheid de overtreding te beëindigen. De niet nakoming van deze contracten leidt mogelijk tot financiële gevolgen, maar die hoefden naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen grond te zijn om een langere begunstigingstermijn te stellen.
7.5
Gelet hierop acht de voorzieningenrechter de gestelde termijnen van negen maanden, te rekenen vanaf de datum van de primaire besluiten, om aan de lasten te voldoen niet onredelijk.
8. De beroepen zijn dan ook ongegrond. Omdat de beroepen ongegrond zijn, is er geen aanleiding om voorlopige voorzieningen te treffen.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart de beroepen ongegrond;
- wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.P.M. Meskers, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van drs. A.C.P. Witsiers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 november 2017.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op een beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.