Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 15/8948
uitspraak van de meervoudige kamer van 13 juli 2016 in de zaak tussen
de vennootschap naar buitenlands recht [vennootschap X], te [plaats] (Cyprus), eiseres
(gemachtigde: mr. V.G.G. Bergwerf en mr. dr. G.W. van der Voet),
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigde: mr. A.H.M. Weeber).
Procesverloop
Bij besluit van 5 juni 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd.
Bij besluit van 30 oktober 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 juni 2016.
Namens eiseres is [persoon A] (directeur) verschenen, bijgestaan door de gemachtigden van eiseres. Tevens is [persoon B] (stafmedewerker commissie arbeidszaken bij de Koninklijke Vereniging van Nederlandse Reders) verschenen.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Op 1 januari 2013 zijn de schepen van eiseres, [schip A] en [schip B], aangemeerd bij een scheepswerf in de haven van Rotterdam. De schepen hebben in verband met financiële problemen tot en met mei 2014 in de haven gelegen. In die periode is er niet met de schepen gevaren. Twaalf werknemers uit de Filipijnen, Polen en Oekraïne hebben in de periode van 1 januari 2013 tot en met 30 juni 2013 werkzaamheden verricht op de schepen. Verweerder heeft naar aanleiding van een controle op 18 juli 2013 door inspecteurs van de Inspectie SZW een boete van € 96.750,- opgelegd wegens twaalf overtredingen van artikel 7, eerste lid, en artikel 15, eerste lid, van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (Wml).
2. Op grond van artikel 4, eerste lid, van de Wml wordt voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde onder werknemer verstaan de natuurlijke persoon, die in dienstbetrekking staat.
Op grond van artikel 4, tweede lid, van de Wml wordt wie zijn dienstbetrekking niet binnen het Rijk vervult, slechts als werknemer beschouwd, indien hij binnen het Rijk woont en zijn werkgever eveneens binnen het Rijk woont of gevestigd is. Voor zover een werkgever binnen het Rijk een vaste inrichting voor de uitoefening van zijn bedrijf of beroep of een binnen het Rijk wonende of gevestigde vaste vertegenwoordiger heeft, wordt hij voor de toepassing van de vorige volzin gelijkgesteld met een binnen het Rijk gevestigde werkgever.
Op grond van artikel 4, derde lid, van de Wml kan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden bepaald, dat personen, die niet binnen het Rijk wonen, ook als werknemer worden beschouwd, voor zover zij hun dienstbetrekking buiten het Rijk vervullen.
Op grond van artikel 4, vierde lid, van de Wml worden voor de toepassing van de vorige leden schepen en luchtvaartuigen, welke binnen het Rijk hun thuishaven hebben, ten opzichte van de werkgever en de bemanning beschouwd als deel van het Rijk.
3. Eiseres heeft in de eerste plaats aangevoerd dat uit de Memorie van Toelichting bij artikel 4 van de Wml en het arrest van de Hoge Raad van 30 mei 1980 volgt dat de Wml zo moet worden uitgelegd dat deze niet van toepassing is op zeevarenden aan boord van schepen die geen Nederlandse thuishaven hebben. De zeevarenden vervullen hun dienstverband vrijwel geheel buiten Nederland. De Hoge Raad stelt het “vrijwel geheel buiten Nederland” vervullen van het dienstverband op één lijn met het “buiten Nederland” vervullen van het dienstverband.
4. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de Wml van toepassing is op arbeidsverhoudingen tussen werkgevers en werknemers aan boord van ieder buitenlands schip dat zich in een Nederlandse haven bevindt. De Wml kent geen uitzonderingen op de toepasselijkheid op het Nederlands grondgebied en ook andere nationale regelgeving beperkt de werking van de Wml niet. Het door eiseres genoemde arrest van de Hoge Raad ziet op een situatie waarin Nederlandse werkneemsters hun werkzaamheden in het buitenland verrichtten en in het buitenland woonden en betrof een uitleg van het tweede lid van artikel 4 van de Wml. Die situatie is hier niet aan de orde.
5. In de Memorie van Toelichting (Tweede Kamer 1967–1968, 9574, nr 3, blz. 17) is met betrekking tot artikel 4 opgemerkt:
“Dit artikel heeft een dubbele functie. Enerzijds wordt hierdoor het werknemersbegrip gekoppeld aan de dienstbetrekking, als aangeduid in de vorige artikelen, anderzijds wordt de personenkring in territoriaal opzicht beperkt. In territoriaal opzicht beperkt de wet namelijk het werknemersbegrip in dier voege, dat de persoon, die zijn dienstbetrekking binnen het Rijk vervult, in ieder geval als werknemer wordt aangemerkt, doch de persoon, die zijn dienstbetrekking buiten het Rijk vervult, alleen indien zowel hijzelf als zijn werkgever binnen het Rijk woont (c.q. gevestigd is). Deze werknemerscategorieën kunnen geacht worden geheel tot de Nederlandse rechtssfeer te behoren.”
6. De rechtbank overweegt dat, aangezien eiseres niet in Nederland is gevestigd en de schepen geen Nederlandse thuishaven hebben, de Wml alleen van toepassing is als moet worden geoordeeld dat de dienstbetrekking in Nederland wordt vervuld.
De rechtbank stelt vast dat de werknemers van eiseres zijn ingezet aan boord van zeeschepen die varen onder Cypriotische vlag. Zij hebben loon ontvangen in overeenstemming met de internationale cao’s die eiseres heeft afgesloten met [vakbond A], een vakbond voor zeevarend personeel. Het loon is uitbetaald in Amerikaanse dollars. De zeeschepen waarop de werknemers werkzaam waren bevonden zich tijdelijk in Nederland, in afwachting van een volgende (internationale) reis. Door omstandigheden waar eiseres geen invloed op had hebben de schepen langer dan een paar dagen in de haven gelegen. De werknemers zijn aan boord gebleven om de schepen vaarklaar te houden en hebben de schepen niet verlaten. Hun werkgever voorzag in hun levensonderhoud en zij genoten hun verlof buiten Nederland. Niet in geschil is dat de werknemers enkel werkzaamheden verrichtten gericht op het vaarklaar houden van de schepen en dat geen sprake was van een schijnconstructie. Naar het oordeel van de rechtbank moeten de werknemers van eiseres onder deze specifieke omstandigheden worden geacht hun dienstverband niet in Nederland te hebben vervuld. Afgezien van de feitelijke aanwezigheid in de Nederlandse wateren zijn er geen aanknopingspunten met de Nederlandse rechtssfeer.
Daarbij komt dat de werknemers, nu zij de schepen niet hebben verlaten en hun werkgever in hun levensonderhoud heeft voorzien, niet te maken hebben gekregen met de Nederlandse welvaartssfeer. De Wml heeft als doelstelling alle in het beroeps- en bedrijfsleven werkzaam zijnde werknemers een minimumloon en minimumvakantiebijslag te verzekeren, welke gezien de algehele welvaartssituatie als een aanvaardbare tegenprestatie voor de in de dienstbetrekking verrichte arbeid kunnen worden beschouwd (zie Tweede Kamer 1967–1968, 9574, nr 3, blz. 14). Hierbij wordt uitgegaan van de Nederlandse welvaartssituatie. Door aan de werknemers een loon te betalen dat lager is dan het Nederlands minimumloon, maar dat wel in overeenstemming is met internationale cao’s, wordt naar het oordeel van de rechtbank de doelstelling van de wet niet doorkruist. Niet valt in te zien dat de wetgever heeft beoogd de Wml ook op deze situatie van toepassing te laten zijn.
Voor dit oordeel vindt de rechtbank steun in de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel tot implementatie van het Maritiem Arbeidsverdrag, waarin staat “De Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag is op de arbeidsovereenkomsten in de maritieme sector niet van toepassing” (Tweede Kamer 2010-2011, 32 534, nr. 3). Ook acht de rechtbank in dit verband de door eiseres overgelegde brief van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 7 juni 1989 van belang. Hierin is verwezen naar het, eveneens door eiseres overgelegde, advies van [persoon C] van 8 oktober 1982 dat op verzoek van NedLloyd en de Federatie Werknemersorganisaties in de Zeevaart is uitgebracht en waarin is vermeld dat de Wml toepassing mist ten aanzien van een bemanningslid dat geen woonplaats in Nederland heeft en evenmin woont aan boord van een schip dat in het Rijk zijn thuishaven heeft. Volgens de brief van 7 juni 1989 heeft de praktijk zich aan het advies geconformeerd en bestaat er geen aanleiding de groep in het buitenland woonachtige Aziatische scheepsgezellen expliciet uit te zonderen van de werkingssfeer van de Wml. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat, hoewel daartoe tot 28 december 2012 op grond van artikel 4, vierde lid, van de Wml de mogelijkheid bestond, nooit bij algemene maatregel van bestuur een beperking op de toepasselijkheid van de Wml tot stand is gebracht en dat ook in de Wml zelf nooit een dergelijke beperking is opgenomen. De rechtbank acht het aannemelijk dat nooit aanleiding is gezien een expliciete uitzondering te maken voor zeevarenden, omdat ervan werd uitgegaan dat de Wml niet van toepassing is op werknemers die geen woonplaats in Nederland hebben en niet op een schip werkzaam zijn dat in Nederland zijn thuishaven heeft.
7. Gelet op het voorgaande was verweerder niet bevoegd aan eiseres een boete op te leggen. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat het primaire besluit van 5 juni 2015 wordt herroepen en dat de rechtbank zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
9. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.984,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 30 oktober 2015;
- herroept het primaire besluit van 5 juni 2015 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 331,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.984,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Ghrib, voorzitter, en mr. drs. L.B.M. Klein Tank en mr. M. Soffers, leden, in aanwezigheid van mr. M. de Graaf, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 juli 2016.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.