ECLI:NL:RBDHA:2016:6813

Uitspraak

vonnis

RECHTBANK DEN HAAG

Team handel

zaaknummers / rolnummers:
C/09/485727 / HA ZA 15-385
C/09/485728 / HA ZA 15-386
C/09/485734 / HA ZA 15-387
C/09/485735 / HA ZA 15-388
C/09/485737 / HA ZA 15-389
C/09/485738 / HA ZA 15-390

Vonnis van 18 mei 2016

in de zaken van

1. de vennootschap onder firma

HOTEL-CAFE-RESTAURANT DE WADDEN,

gevestigd te Vlieland,
eiseres in: C/09/485727 / HA ZA 15-385,

2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid

RESORT HOTEL BOSCHRIJCK B.V.,

gevestigd te West-Terschelling,

eiseres in: C/09/485728 / HA ZA 15-386,

3. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid

STRANDHOTEL SEEDUYN VLIELAND,
gevestigd te Vlieland,

eiseres in: C/09/485734 / HA ZA 15-387,

4. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid

RESIDENTIE VLIERIJCK B.V.,

gevestigd te Vlieland,

eiseres in: C/09/485735 / HA ZA 15-388,

5. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid

HOTEL NOORDSEE AMELAND B.V.,

gevestigd te Ameland,

eiseres in: C/09/485737 / HA ZA 15-389,

6. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid

HOTEL SCHYLGE B.V.

gevestigd te West-Terschelling,

eiseres in: C/09/485738 / HA ZA 15-390,

advocaat: mr. E. Sonneveld te Bleiswijk,

tegen

de publiekrechtelijke rechtspersoon
DE STAAT DER NEDERLANDEN (MINISTERIE VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID)

gevestigd te Den Haag,

gedaagde in alle hiervoor genoemde zaken,

advocaat: mr. S. van Heukelom-Verhage te Den Haag.

Partijen zullen hierna de Hotels en de Staat genoemd worden. De Hotels zullen ieder afzonderlijk Hotel-Café-Restaurant De Wadden, Hotel resort Boschrijck, Strandhotel Seeduyn Vlieland, Hotel Noordsee Ameland en Hotel Schlyge genoemd worden.

1.De procedure

1.1.

Het verloop van de procedure blijkt uit:

de dagvaardingen van 18 maart 2015, met dertien producties,
de conclusie van antwoord,
het tussenvonnis van 8 juli 2015, waarbij een comparitie van partijen is gelast,
het proces-verbaal van de comparitie voor de meervoudige kamer van 27 oktober 2015.

1.2.

Partijen zijn in de gelegenheid gesteld om per brief opmerkingen bij het buiten hun aanwezigheid opgemaakte proces-verbaal aan de rechtbank kenbaar te maken. Zij hebben van deze gelegenheid geen gebruik gemaakt.

1.3.

Ten slotte is een datum voor vonnis bepaald.

2.De feiten

2.1.

De Hotels zijn onderdeel van de zogenoemde WestCord-groep en gevestigd op de Waddeneilanden. De Hotels hebben deelgenomen aan een project waarbij studenten aan in Indonesië gevestigde hotelscholen werden geselecteerd voor en begeleid tijdens een stage bij in Nederland gevestigde hotels, waaronder de Hotels.

2.2.

De besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Timac International B.V. (hierna: Timac) heeft als gemachtigde opgetreden van zowel de hotelscholen in Indonesië als de hotels in Nederland die stageplaatsen beschikbaar stelden. Zij verzorgde in die hoedanigheid de indiening van de aanvragen voor de verlening van tewerkstellingsvergunningen aan de betrokken hotels in Nederland bij de Centrale organisatie werk en inkomen (CWI).

2.3.

Timac heeft voor het stagejaar 2008-2009 namens de Hotels aanvragen voor tewerkstellingsvergunningen ingediend bij de CWI. Nadat de CWI eerst het voornemen tot afwijzing van de desbetreffende aanvragen heeft gehad en de Hotels hun zienswijze kenbaar hebben gemaakt naar aanleiding van dit voornemen, heeft de CWI de aangevraagde tewerkstellingsvergunningen verleend.

2.4.

Op 22 augustus 2008 heeft de Inspectie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (destijds geheten, en hierna aangeduid als: de Arbeidsinspectie) controles verricht bij de Hotels. De bevindingen naar aanleiding van het onderzoek zijn neergelegd in zeven boeterapporten Wet arbeid vreemdelingen (Wav), gedateerd 5 februari 2010 (hierna: de boeterapporten van 5 februari 2010), zes gericht tegen de Hotels en één tegen Timac.

In deze rapporten staat onder meer het volgende:

“Door de Arbeidsinspectie, kantoor Groningen, is onderzoek verricht naar de verleende tewerkstellingsvergunningen door de Centrale organisatie Werk en Inkomen, thans UWV Werkbedrijf, aan bovengenoemde 6 ondernemingen. De tewerkstellingsvergunningen waren verleend ten behoeve van 28 Indonesische werknemers om arbeid te doen verrichten als stagiairs. (…) Onderzocht is of de werkzaamheden als stagiair werden uitgevoerd volgens paragraaf 22 van de uitvoeringsregels Wet arbeid vreemdelingen behorende bij het Delegatie- en uitvoeringsbesluit Wet arbeid vreemdelingen.”en ook:

Resumé

Conform de paragraaf stagiairs van de Uitvoeringsregels Wet arbeid vreemdelingen behorende bij het Delegatie- en uitvoeringsbesluit Wet arbeid vreemdelingen, is stage arbeid die noodzakelijk is ter voltooiing van hun opleiding. 23 van de 28 vreemdelingen hadden de opleiding in het herkomstland reeds voltooid.

Ook het begeleid praktijkgerichte stageprogramma STP-visie werd niet gevolgd. De stages vonden niet volgens dit programma plaats. Van het functioneren op verschillende afdelingen was geen sprake. Het aantal stagiairs per werkgever bleef niet beperkt tot 10% van het vaste personeelsbestand, met een minimum van 2 stagiairs. De netto toelage per maand van € 625,- per student volgens de “Letter of understanding” en volgens de aanvraag vergunning als bedoeld in artikel 2 van de Wet arbeid vreemdelingen komt niet overeen met het per student netto ontvangen bedrag van € 365,- per maand. Uit de verklaringen van de vreemdelingen en overige getuigen komt naar voren dat sprake is van laag geschoolde arbeid. Derhalve kan worden gesteld dat geen sprake is van stagiairs conform de paragraaf stagiair van de Uitvoeringsregels Wet arbeid vreemdelingen behorende bij het Delegatie- en uitvoeringsbesluit Wet arbeid vreemdelingen.

Het belang van de stagewerkzaamheden lag al gauw vrijwel alleen bij productiearbeid. (…)

Tevens hebben twee vreemdelingen (…) arbeid verricht zonder geldige tewerkstellingsvergunningen.”

2.5.

De Hotels hebben met ingang van april 2010 geen stagiaires afkomstig uit Indonesië meer opgeleid.

2.6.

Bij brieven van 1 juli 2010 zijn de Hotels in kennis gesteld van het voornemen van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de Minister) tot oplegging van een boete wegens overtreding van de Wav. Bij brieven van 30 juli 2010 hebben de Hotels, ieder voor zich, hun zienswijze op dit voornemen gegeven.

2.7.

Bij beschikkingen van 12 augustus 2010 (hierna: de primaire besluiten) heeft de Minister de Hotels een boete opgelegd wegens overtreding van de Wav. Timac is eveneens een boete opgelegd.

2.8.

Het bezwaar van de Hotels tegen de primaire besluiten heeft de Minister ongegrond verklaard, in het geval van de Hotel-Café-Restaurant De Wadden en Hotel Schlyge bij besluiten van 13 juli 2012 en in het geval van de overige hotels bij besluiten van 3 mei 2012 (hierna: de beslissingen op bezwaar).

2.9.

Het beroep van de Hotels tegen de beslissingen op bezwaar heeft de rechtbank Noord-Nederland, locatie Leeuwarden, bij uitspraken van 21 maart 2013 gegrond verklaard. Deze rechtbank heeft - kort gezegd - de bestreden besluiten vernietigd, de primaire besluiten herroepen en de boete vastgesteld op respectievelijk € 21.600 in het geval van Hotel-Café-Restaurant De Wadden, € 28.800 in het geval van Hotel Resort Boschrijck, € 79.200 in het geval van Strandhotel Seeduyn Vlieland, € 14.400 in het geval van Residentie Vlierijck,

€ 28.800 in het geval van Hotel Noordsee Ameland en € 28.800 in het geval van Hotel Schylge, onder de bepaling dat haar uitspraken in de plaats treden van de vernietigde besluiten.

2.10.

Het hoger beroep van de Hotels tegen deze uitspraken heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) bij uitspraken van

15 januari 2014 gegrond verklaard. De Minister is niet-ontvankelijk verklaard in zijn hoger beroep. De Afdeling heeft de uitspraken van 21 maart 2013 van de rechtbank Noord Nederland en de beslissingen op bezwaar vernietigd en de primaire besluiten herroepen. De Minister is veroordeeld tot het betalen van een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn en van de kosten in verband met de behandeling van het bezwaar, beroep en hoger beroep, alsmede gelast het door de Hotels betaalde griffierecht terug te betalen. De Afdeling heeft in haar uitspraak inzake Hotel-Café-Restaurant De Wadden overwogen
: “3. Bij uitspraak van heden in zaak nr. 201202863/1/V6 (ter voorlichting van partijen aangehecht) heeft de Afdeling geoordeeld dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat ten aanzien van de werkzaamheden van 28 stagiairs bij de verschillende vestigingen van WestCord Hotels - waaronder De Wadden - het in artikel 2, eerste lid, van de Wav vervatte verbod is overtreden. Gelet op de overwegingen 3.1 tot en met 3.5 van die uitspraak slaagt het betoog van De Wadden.”In haar uitspraken betreffende Hotel resort Boschrijck, Strandhotel Seeduyn Vlieland, Hotel Noordsee Ameland en Hotel Schlyge heeft de Afdeling hetzelfde overwogen, met dien verstande dat steeds het als procespartij betrokken hotel in de desbetreffende overweging genoemd is.

2.11.

De uitspraak in zaak nr. 201202863/1/V6 waaraan de Afdeling refereert, betreft het hoger beroep van Timac in de bestuursrechtelijke procedure die gevolgd is op het besluit van de Minister tot oplegging van een boete aan Timac. In 3.5 van die uitspraak heeft de Afdeling overwogen:
“3.5. De Afdeling leidt uit de hiervoor onder 3.3 weergeven correspondentie tussen Timac en de CWI af dat aanvankelijk het voornemen bestond om de stagiairs om de twee maanden binnen een hotel te laten rouleren en hen aldus gedurende hun stage binnen het desbetreffende hotel zes afdelingen te laten doorlopen. Naar aanleiding van het voornemen van de CWI om de aanvragen voor verlening van de tewerkstellingsvergunningen voor de stagiairs af te wijzen, heeft Timac het stageprogramma echter in de zienswijze van 23 januari 2008 en de aanvullende toelichting van 30 januari 2008 genuanceerd. Timac heeft daarin immers te kennen gegeven dat de stagiairs in ieder geval een inwerkperiode van tenminste drie maanden nodig zullen hebben en dat de stage zich zal concentreren op de volgende vier gebieden: hoteladministratie, roomdivision management, food & beverage production management en food & beverage service management. Tijdens de stage zullen de specialisaties van de stagiairs op die gebieden aan bod komen en - indien mogelijk - worden geperfectioneerd. Voorts wordt daarbij aan de stagiairs de mogelijkheid geboden om te rouleren naar een andere afdeling binnen het hotel, maar of dat plaatsvindt, is afhankelijk van de vraag hoe een stagiair zich op een bepaalde afdeling weet te kwalificeren en op welke wijze diens leerproces bevorderd zou kunnen worden door te rouleren dan wel langer op die afdeling te blijven.Anders dan de minister ter zitting bij de Afdeling heeft gesteld, blijkt uit voormelde brief van 22 februari 2008 - die overigens drie weken na de verlening van de tewerkstellingsvergunningen aan Timac is verstuurd - niet dat de CWI niet heeft ingestemd met de hiervoor weergegeven genuanceerde invulling van de stage. De CWI heeft in die brief niet vermeld dat van de tewerkstellingsvergunningen slechts mocht worden gebruikgemaakt indien Timac zou bewerkstelligen dat de stagiairs om de twee maanden tussen de verschillende afdelingen binnen de WestCordhotels zouden rouleren. Mede in aanmerking genomen dat de CWI in de periode tussen de jaren 2000 en 2007 steeds tewerkstellingsvergunningen heeft verleend en dat ook in die gevallen tussen de CWI en Timac overleg heeft plaatsgevonden over de vereisten waaraan de stage moest voldoen, kan naar het oordeel van de Afdeling niet staande worden gehouden dat voor het verrichten van arbeid als stagiair, zoals dat in de periode van april tot en met 22 augustus 2008 heeft plaatsgevonden, door de CWI geen tewerkstellingsvergunningen zijn verleend. Dat geldt te meer, nu de CWI na een aanvankelijk voornemen tot afwijzing van de tewerkstellingsvergunningen, op grond van vorenbedoeld overleg en ondanks mogelijk nog bestaande twijfel, heeft besloten alsnog de gevraagde tewerkstellingsvergunningen te verlenen. Voor het standpunt van de minister dat de stagiairs reguliere werkzaamheden hebben verricht waarvoor geen tewerkstellingsvergunningen zijn verleend, bestaat dan ook geen grond. In het voetspoor hiervan moet worden geoordeeld dat Timac in deze gevallen het in artikel 2, eerste lid, van de Wav vervatte verbod niet heeft overtreden. De rechtbank heeft dit niet onderkend.”

2.12.

Bij brief van 11 april 2014 hebben de Hotels de Staat aansprakelijk gesteld voor de schade als gevolg van onrechtmatig handelen van de Staat. Bij brief van 25 juli 2014 hebben zij de Staat een overzicht van de schadeposten gegeven. De schade beloopt volgens de Hotels in totaal € 336.796,74. Bij brief van 1 september 2014 hebben de Hotels de Staat bericht dat zij tevens reputatieschade hebben geleden ten bedrage van € 50.000.

2.13.

De Staat heeft bij brief van 2 oktober 2014 aansprakelijkheid van de hand gewezen.

3.Het geschil

3.1.

Ieder van de Hotels vordert samengevat - dat de rechtbank voor recht verklaart dat de Staat bij de voorbereiding en/of het nemen van het hem betreffende primaire besluit en/of het handhaven daarvan onrechtmatig heeft gehandeld en dat hij aansprakelijk is voor de als gevolg daarvan door ieder van hen geleden schade, alsmede dat de Staat zal worden veroordeeld tot vergoeding van die schade nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet en veroordeeld wordt in de kosten van deze procedure.

3.2.

De Hotels leggen aan hun vorderingen, mede gelet op hun toelichting ter comparitie, het volgende ten grondslag. De Minister heeft blijkens de uitspraken van de Afdeling van 15 januari 2014 onrechtmatige besluiten genomen. De Arbeidsinspectie heeft onrechtmatig gehandeld door op 22 augustus 2008 bij de hotels binnen te vallen. Zij wist, althans had toen moeten weten, dat de tewerkstellingsvergunningen door het CWI waren afgegeven met nuancering van het roulatiebeleid. De Arbeidsinspectie heeft onrechtmatig gehandeld door de tewerkstellingsvergunning verkeerd uit te leggen en aldus een verkeerd beoordelingskader te hanteren. Zij had moeten afgaan op de afspraken tussen het CWI en Timac en vanuit dat kader onderzoek moeten doen en de stagiaires ook andere vragen moeten voorleggen. De Arbeidsinspectie had in het kader van haar toezichthoudende taak alleen te controleren of de vergunningen werden nageleefd, zij heeft echter de functie van het CWI overgenomen, zonder dat er met het CWI overleg is gevoerd.

Verder heeft de Arbeidsinspectie onrechtmatig gehandeld doordat [A] in april 2009 telefonisch onvolledige en onjuiste informatie heeft verschaft aan [B] en daarmee verkeerde verwachtingen bij [B] heeft gewekt. [A] had [B] moeten informeren over de stand van het onderzoek. De Hotels hebben als gevolg van het onrechtmatig handelen van de Arbeidsinspectie en de Minister, dat aan de Staat is toe te rekenen, schade geleden.

3.3.

De Staat heeft geconcludeerd tot afwijzing van de vordering en daartoe – kort gezegd – het volgende aangevoerd. Niet in geschil is dat de onrechtmatigheid van de door de Afdeling vernietigde en herroepen besluiten en de toerekenbaarheid daarvan aan de Staat vaststaan. Van enige onrechtmatigheid in het optreden van de Arbeidsinspectie is geen sprake. De gestelde schade wordt betwist, ook bij gebrek aan een onderbouwing. Voor een verwijzing naar de schadestaatprocedure is dan ook geen plaats. Voor zover er wel schade is, is deze schade niet het gevolg van de opgelegde boetes of komt zij anderszins niet voor vergoeding in aanmerking.

3.4.

Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.

4.De beoordeling

4.1.

Aan de orde is of de Staat (de Minister en/of de Arbeidsinspectie) op grond van toerekenbaar onrechtmatig handelen aansprakelijk is tegenover de Hotels. De onrechtmatigheid van de primaire besluiten en de beslissingen op bezwaar van de Minister en de toerekenbaarheid van die onrechtmatigheid aan de Staat zijn gegeven gezien de vernietiging van deze besluiten door de Afdeling. Dit is tussen partijen ook niet in geschil. In geschil is wel of sprake is van onrechtmatig handelen van de Arbeidsinspectie in de voorfase van de gewraakte besluiten en of causaal verband bestaat tussen het onrechtmatig handelen van de Staat en de schade die de Hotels stellen als gevolg van dit onrechtmatig handelen te hebben geleden.

Onrechtmatig handelen Arbeidsinspectie?

4.2.

De burgerlijke rechter zal de onrechtmatigheid en de toerekenbaarheid van handelingen die een bestuursorgaan in een voorbereidingsprocedure heeft verricht, in beginsel zelfstandig dienen te beoordelen. Hij zal daarbij, voor zover partijen daarop een beroep hebben gedaan, de uitspraak van de bestuursrechter over het besluit waartoe de voorbereidingsprocedure heeft geleid, in zijn overwegingen dienen te betrekken en daarbij in het bijzonder aandacht dienen te besteden aan in die uitspraak gegeven oordelen die van betekenis zijn voor de beoordeling van de onrechtmatigheid - en de toerekenbaarheid aan het bestuursorgaan - van handelingen die deel uitmaken van de voorbereidingsprocedure. (HR 26 november 1999, NJ 2000, 561). Voor het aannemen van een onrechtmatige daad van de Staat in een geval als het onderhavige gelden geen andere maatstaven dan die van artikel 6:162 BW. Daarbij zijn alle omstandigheden van het geval van belang (vgl. HR 23 mei 2014, NJ 2014, 387).

4.3.

De rechtbank stelt voorop dat uit de uitspraken van de Afdeling van 15 januari 2014 niet blijkt dat de vernietiging van de beslissingen op bezwaar en de herroeping van de primaire besluiten gegrond zijn op een gebrekkige voorbereidingsprocedure. De Afdeling komt op grond van de inhoud van de correspondentie tussen Timac en de CWI en de procedure van de aanvragen tot verlening van tewerkstellingsvergunningen tot het oordeel dat voor het standpunt van de Minister dat de stagiairs reguliere werkzaamheden hebben verricht waarvoor geen tewerkstellingsvergunningen zijn verleend, geen grond bestaat. In het voetspoor hiervan oordeelt de Afdeling dat Timac in deze gevallen het in artikel 2, eerste lid, van de Wav vervatte verbod (het verbod om een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning) niet heeft overtreden. Daarmee zegt de Afdeling niets over (de gestelde onrechtmatigheid van) het onderzoek en de bevindingen van de Arbeidsinspectie zoals deze zijn neergelegd in de boeterapporten.

4.4.

De Arbeidsinspectie was in het kader van de uitoefening van haar wettelijke taak bevoegd om de controles die zij op 22 augustus 2008 bij de Hotels heeft verricht, uit te voeren. Enig aanknopingspunt voor de conclusie dat de Arbeidsinspectie bij de uitoefening van die controlebevoegdheid onrechtmatig heeft gehandeld, hebben de Hotels niet gegeven en blijkt ook niet uit het dossier.

4.5.

Verder bestaat geen grond voor het oordeel dat de Arbeidsinspectie bij haar onderzoek en het opstellen van de boeterapporten niet de zorgvuldigheid in acht heeft genomen, die van haar gevergd mocht worden met oog op de voor haar kenbare belangen van de Hotels. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.

4.6.

Blijkens de boeterapporten zijn de relevante afschriften van de dossiers van de CWI per vreemdeling bij de boeterapporten gevoegd. Ook indien komt vast te staan dat de Arbeidsinspectie niet heeft beschikt over alle bij de CWI beschikbare informatie over de procedure tot verlening van de tewerkstellingsvergunningen (waaronder de correspondentie tussen de CWI en Timac), hetgeen de Hotels stellen en de Staat (anders dan in de zaak tussen Timac en de Staat, waarin ook heden vonnis wordt gewezen) betwist, leidt dat niet tot de conclusie dat de Arbeidsinspectie onzorgvuldig onderzoek heeft verricht en daarmee onrechtmatig heeft gehandeld. Niet is gesteld dat de Arbeidsinspectie op basis van de door de CWI verstrekte dossiers had kunnen en moeten weten dat die informatie mogelijk niet volledig was. Weliswaar blijkt uit het boeterapport dat [C] er in zijn verhoor op had gewezen dat de CWI had ingestemd met de nuancering van het stageprogramma (ten aanzien van het zg. roulatievereiste), maar de verplichting van de Arbeidsinspectie tot het verrichten van actief onderzoek reikt niet zo ver dat zij in de gegeven omstandigheden, waarbij zij beschikte over de dossiers van de CWI, op basis van die mededeling van [C] verder navraag had moeten doen bij de CWI naar het verloop van de procedure tot verlening van tewerkstellingsvergunningen ten behoeve van de betrokken vreemdelingen. Hier komt bij dat de Arbeidsinspectie op basis van alle feiten en omstandigheden die uit haar onderzoek naar voren zijn gekomen, dus ook met inachtneming van de informatie die [C] haar heeft gegeven, tot de conclusie is gekomen dat “gesteld kan worden dat de vreemdelingen waarop haar onderzoek zich heeft gericht geen arbeid hebben verricht als stagiair”.

4.7.

De rechtbank verwerpt de stelling van de Hotels dat de Arbeidsinspectie onrechtmatig heeft gehandeld omdat zij in de boeterapporten niet dezelfde uitleg heeft gegeven aan de bepalingen die bij of krachtens de Wav gelden voor de tewerkstelling van vreemdelingen als de CWI bij de verlening van de tewerkstellingsvergunningen heeft gedaan. De Arbeidsinspectie heeft zelfstandige, van de CWI te onderscheiden, taken en bevoegdheden op grond van de Wav. De CWI beoordeelt op basis van door de aanvrager verstrekte informatie of hij al dan niet voor een tewerkstellingsvergunning in aanmerking komt. De Arbeidsinspectie is belast met het toezicht op de naleving van de bepalingen bij of krachtens de Wav, hetgeen noopt tot een eigen beoordeling of de
feitelijkearbeid van de betrokken vreemdelingen voldoet aan de voorwaarden die gesteld zijn in, voor zover hier relevant, de Uitvoeringsregels Wav en de UWV beleidsregels uitvoering Wav. Het gegeven dat het CWI op basis van een door de aanvrager overgelegd stageprogramma een vergunning voor tewerkstelling van een vreemdeling verleent, laat dus onverlet dat de Arbeidsinspectie onderzoekt of, en in voorkomend geval tot de conclusie komt dat, de feitelijke werkzaamheden zoals door de vreemdeling verricht, niet in overeenstemming zijn met de regelgeving. Verder moet worden bedacht dat het onderzoek van de Arbeidsinspectie erop gericht is om informatie te vergaren en te onderzoeken of er mogelijk sprake is van een overtreding van de Wav. De boeterapporten vormen (slechts) de beginstap in de procedure als bedoeld in afdeling 5.4.2 Awb. De procedure tot oplegging van een boete, waarbij na het opmaken van de boeterapporten de Minister beslist of tot boeteoplegging wordt overgegaan en de belanghebbende in de gelegenheid wordt gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen in het geval van een voornemen daartoe, brengt mee dat de conclusie van de Arbeidsinspectie ten aanzien van de naleving van de voorwaarden in de Uitvoeringsregels Wav en de UWV beleidsregels uitvoering Wav in de boeterapporten in dit opzicht voorlopig van aard is. Dat de Minister na de zienswijzeprocedure volgend op zijn voornemen tot boeteoplegging, (eveneens) heeft geconcludeerd dat de betrokken vreemdelingen geen arbeid als stagiair - derhalve geen vergunde arbeid - hebben verricht en dat die besluiten in rechte geen stand hebben gehouden, rechtvaardigt (ook) daarom niet de conclusie dat de bevindingen van de Arbeidsinspectie onrechtmatig zijn. Bovendien zijn de rechtbank Noord-Nederland en de rechtbank Midden-Nederland blijkens hun uitspraken van respectievelijk 21 maart 2013 en 25 maart 2013 van oordeel geweest dat de stages niet voldeden aan de gestelde voorwaarden en dat de vreemdelingen daarmee niet vergunde reguliere arbeid hebben verricht. Hieruit volgt dat de conclusie van de Arbeidsinspectie op basis van het door haar verrichte onderzoek als plausibel en in ieder geval niet als onzorgvuldig moet worden beschouwd.

4.8.

Ten slotte stellen de Hotels dat de Arbeidsinspectie onjuiste of onvolledige informatie heeft verstrekt. De Hotels doelen in dit verband op informatie van de Arbeidsinspectie in een telefoongesprek tussen de heer [B] van de WestCord-groep en een medewerker van de Arbeidsinspectie dat in april 2009 zou hebben plaatsgevonden. [B] zou deze medewerker hebben verteld dat er een nieuwe lichting stagiairs aankwam en hem hebben gevraagd of het een verantwoorde beslissing was om de stagiaires te laten komen, waarop de medewerker zou hebben geantwoord dat als hij, [B] , nog niets had gehoord, hij hen “rustig kon laten komen en dat het wel met een sisser zou aflopen.” Hiermee is volgens de Hotels geen adequaat uitsluitsel gegeven of het verantwoord was om een nieuwe groep stagiaires te ontvangen. De Staat heeft betwist dat een telefoongesprek tussen [B] en de Arbeidsinspectie over de komst van stagiaires in 2009 heeft plaatsgevonden. De Hotels hebben hun stelling op dit punt niet nader toegelicht, zodat niet vaststaat dat dit gesprek heeft plaatsgevonden. Maar ook als het gesprek met de inhoud als door de Hotels gesteld wel komt vast te staan, ziet de rechtbank niet, althans niet zonder verdere toelichting, die ontbreekt, hoe de daarin gegeven “geruststelling” door de Arbeidsinspectie tot schadeplichtig handelen van de Arbeidsinspectie kan hebben geleid. In 2009 zijn er immers stagiaires naar Nederland gekomen, die hun stage ook hebben afgemaakt.

Tussenconclusie4.9. Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat uitsluitend de onrechtmatige besluiten van de Minister toerekenbaar onrechtmatig handelen van de Staat en de Staat opleveren en dat de Staat verplicht is tot vergoeding van de schade die de Hotels dientengevolge hebben geleden.

Causaal verband en schade

4.10.

De vraag rijst vervolgens of causaal verband bestaat tussen dit onrechtmatig handelen en de schade die de Hotels stellen te hebben geleden en, voor zover dit het geval is, of de gestelde schade in aanmerking komt voor vergoeding en zo ja, welk bedrag vergoed moet worden. De rechtbank zal deze vragen per schadepost beantwoorden. Het gaat om de volgende posten:
- kosten in verband met het voeren van verweer in de verschillende procedures
(in totaal € 147.796,74, waarvan € 60.900 aan interne kosten, € 83.851,74 aan kosten juridische bijstand en € 3.045 aan reiskosten),

- schade wegens negatieve publiciteit (€ 50.000),

- kosten om de werkzaamheden van de buitenlandse stagiairs te laten verrichten door reguliere medewerkers (€ 189.000).

Schade in verband met verweer bestuurlijke en bestuursrechtelijke procedures

4.11.

Voor zover de Hotels schade hebben geleden bestaande uit kosten die zij hebben gemaakt in verband met het voeren van verweer in de bestuurlijke en bestuursrechtelijke procedures, resulterend in de uitspraken van 15 januari 2014 van de Afdeling, komt deze schade niet voor vergoeding in aanmerking.

4.12.

Zoals reeds overwogen heeft de Arbeidsinspectie niet onrechtmatig gehandeld; voor zover de gestelde schade betrekking heeft op kosten die zijn gemaakt voorafgaand aan de primaire besluiten, vóór 12 augustus 2010 derhalve - de rechtbank kan dit op basis van de overgelegde stukken niet beoordelen - ontbreekt een grondslag voor vergoeding.

4.13.

Voor zover de gestelde schade betrekking heeft op kosten in verband met de nadien gevoerde bestuurlijke en bestuursrechtelijke procedure, kunnen de Hotels niet in hun vordering worden ontvangen. Op grond van artikel 8:75 Awb is de bestuursrechter bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij heeft moeten maken in verband met de behandeling van het bezwaar tegen een besluit en van het beroep bij de bestuursrechter. De burgerlijke rechter dient daarom de eiser die vergoeding van de kosten van een bestuursrechtelijke bezwaar- of beroepsprocedure vordert, in beginsel niet-ontvankelijk te verklaren, ook als die vordering gegrond is op onrechtmatige daad. In artikel 1 van het Besluit proceskosten bestuursrecht is limitatief bepaald op welke proceskosten een veroordeling betrekking kan hebben. Op grond van artikel 2 lid 3 van dit besluit kan de bestuursrechter “in bijzondere gevallen” een hogere dan een forfaitaire vergoeding van die kosten kan toekennen, en dat daarvoor onder meer aanleiding kan bestaan indien het bestuursorgaan tegen beter weten in een onjuist standpunt heeft gehandhaafd. Voor aanvullende rechtsbescherming door de burgerlijke rechter ter zake van een vergoeding voor kosten van bezwaar of beroep is dan ook geen plaats, tenzij het een aanspraak betreft die de belanghebbende redelijkerwijs niet op de voet van art. 8:75 Awb aan de bestuursrechter (dan wel op de voet van artikel 7:15 Awb aan het bestuursorgaan) heeft kunnen voorleggen.

4.14.

De Hotels hebben in de bestuursrechtelijke procedure verzocht om een vergoeding van proceskosten. Dat verzoek is ook toegewezen; de Afdeling heeft de Staat veroordeeld tot betaling van een bedrag van € 3.409 aan ieder van de Hotels. De Hotels hadden op grond van artikel 1 onder c van het Besluit proceskosten bestuursrecht ook om de vergoeding van reiskosten kunnen verzoeken. Voor zover zij niet om een hogere vergoeding dan forfaitaire vergoeding van proceskosten of de vergoeding van reiskosten hebben verzocht, leidt dat niet tot ontvankelijkheid in een vordering ter zake van die kosten bij de burgerlijke rechter. Ook wat betreft de gevorderde interne kosten, die naar de rechtbank begrijpt, kosten betreffen in verband met de tijd die de Hotels besteed hebben aan de voorbereiding van processtukken, het bijwonen van zittingen enz., kunnen de Hotels niet bij de burgerlijke rechter terecht. Zij hebben ook deze aanspraak redelijkerwijs aan de bestuursrechter kunnen voorleggen. Hieraan doet niet af dat de bestuursrechter gelet op artikel 8:75 Awb en artikel 1, meer specifiek onder d, van het Besluit proceskosten bestuursrecht waarschijnlijk tot afwijzing van een daartoe strekkend verzoek zou zijn gekomen (vgl. voor een dergelijke afwijzing Gerechtshof Amsterdam 13 juli 2013, ECLI:NL:GHAMS:2013:2015).

Schade wegens negatieve publiciteit4.15. De Hotels stellen dat zij geruime tijd zijn geconfronteerd met het effect van de opgelegde boetes en steeds geruchten over “het uitbuiten van Indonesische stagiairs” hebben moeten ontzenuwen. Zij stellen daardoor immateriële schade te hebben geleden, die zij begroten op € 50.000.

4.16.

Ook deze schade komt niet voor vergoeding in aanmerking. De Hotels doelen kennelijk op negatieve publicaties in de media. Daargelaten dat de Hotels hun stelling niet hebben toegelicht met stukken waaruit de gestelde negatieve publiciteit blijkt, biedt artikel 6:106 BW slechts een grondslag voor vergoeding van nadeel dat niet in vermogensschade bestaat, voor zover hier relevant, in het geval de aansprakelijke persoon (de Staat/de Minister) het oogmerk had zodanig nadeel toe te brengen. Feiten en omstandigheden waaruit volgt dat de Minister een verwijt kan worden gemaakt ten aanzien van het verschijnen van deze publicaties én dat hij de Hotels met eventuele publicaties bewust heeft willen treffen, zijn niet gesteld of gebleken. De enkele omstandigheid dat - achteraf bezien ten onrechte - boetes zijn opgelegd en hierover in de media is bericht, is, ook indien de die berichten de Hotels niet in een positief daglicht hebben gesteld, onvoldoende voor de vergoeding van immateriële schade.

Schade wegens vervanging stagiairs door reguliere medewerkers

4.17.

De Hotels stellen ten slotte schade te hebben geleden, bestaande uit extra kosten doordat zij met ingang van 2010 duurder personeel in dienst hebben moeten nemen ter vervanging van de Indonesische stagiairs. Die kosten hadden niet gemaakt hoeven worden omdat de Hotels, naar nu vaststaat, niet in strijd met de wet hebben gehandeld.

4.18.

De rechtbank stelt vast dat de Hotels voorafgaand aan de primaire besluiten van de Minister ervoor hebben gekozen om voor het stagejaar 2010-2011 (dat wil zeggen van april 2010-april 2011) geen nieuwe stagiairs uit Indonesië naar Nederland te laten komen. Dit betekent dat het causaal verband tussen het onrechtmatig handelen van de Minister en de gestelde schade ontbreekt. Volgens de Hotels stonden na de controles van de Arbeidsinspectie “alle seinen op rood”, zodat zij, naar de rechtbank begrijpt, in redelijkheid niet anders kon beslissen dan te stoppen met het opleiden van stagiairs. Zoals hiervoor is overwogen, is van onrechtmatig handelen van de Arbeidsinspectie geen sprake, zodat dit handelen geen grondslag voor schadevergoeding aan de Hotels biedt. Voor zover de Hotels geanticipeerd hebben op de besluiten van de Minister, komen de gevolgen van die in dit kader gemaakte keuzes voor hun eigen rekening. Niet kan immers worden gezegd dat de primaire besluiten een noodzakelijke voorwaarde (
conditio sine qua non) zijn geweest voor het maken van die keuzes. Ook indien het staken van de activiteiten een voorlopige beslissing betrof, geeft het dossier onvoldoende aanknopingspunten voor de conclusie dat de Hotels hun activiteiten met een redelijke mate van waarschijnlijkheid zouden hebben voortgezet in het geval de Minister niet tot boeteoplegging had besloten. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat Timac, die hierbij als bemiddelaar een cruciale rol vervulde, tot in 2011 onderwerp was van strafrechtelijk onderzoek, en gesteld noch gebleken is dat de Hotels de activiteiten zonder de inzet van Timac zouden hebben willen of kunnen voortzetten.

Slotsom

4.19.

Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat de vorderingen van de Hotels worden afgewezen. Geen van de schadeposten ter zake waarvan de Hotels vergoeding beogen, komt daarvoor in aanmerking. Niet gesteld of gebleken is dat de Hotels mogelijk andere schade hebben geleden dan de schade die zij in deze procedure hebben benoemd. Gelet hierop is de gevorderde verklaring voor recht niet toewijsbaar en daarmee de gevorderde veroordeling van de Staat tot vergoeding van schade aan de Hotels en verwijzing naar de schadestaatprocedure evenmin.

4.20.

De rechtbank zal de Hotels als de in het ongelijk gestelde partijen veroordelen in de kosten van de procedure aan de zijde van de Staat. De rechtbank begroot deze kosten tot op heden in iedere zaak op in totaal € 1.517 (€ 613 aan griffierecht en € 904 (2 punten x tarief II) aan salaris advocaat).

5.De beslissing

De rechtbank

5.1.

wijst de vorderingen van de Hotels af,

5.2.

veroordeelt de Hotels ieder voor zich in de kosten van de procedure aan de zijde van de Staat, tot op heden begroot op € 1.517 voor elk hotel,

5.3.

verklaart deze proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.

Dit vonnis is gewezen door mr. J.W. Bockwinkel, mr. M.C. Ritsema van Eck-van Drempt en mr. J. Montijn en in het openbaar uitgesproken op 18 mei 2016.