Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 16/729
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 november 2016 in de zaak tussen
[eiseres] , te [vestigingsplaats] , eiseres,
(gemachtigde: mr. H.A. Hoving),
en
Het college van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, verweerder,
(gemachtigde: mr. S. van Heukelom-Verhage).
Procesverloop
Bij besluit van 28 juli 2015 heeft verweerder de door eiseres aangevraagde subsidie over het boekjaar 2014 vastgesteld op een bedrag van € 1.835.691,00. Daarbij heeft verweerder het teveel betaalde bedrag van € 34.147,00 aan voorschotten teruggevorderd.
Bij besluit van 15 december 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het door eiseres gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brieven van 7 juli 2016 hebben partijen desgevraagd gereageerd op de uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 4 mei 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1177) en 25 juni 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2348).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 juli 2016.
Namens eiseres is verschenen [persoon 1] , kantoorgenote van eiseres’gemachtigde en [persoon 2] ; namens verweerder is verschenen mr. A.A.M. Elzakkers , kantoorgenote van verweerders gemachtigde en de heer [persoon 3] .
Overwegingen
1. Verweerder heeft bij besluit van 6 januari 2014 een subsidie verleend voor het boekjaar 2014 van in totaal € 1.834.038,00 voor – kort gezegd – jeugdzorg in Zuid-Holland (verleningsbesluit). In het verleningsbesluit is vermeld dat de aanvraag van eiseres is getoetst aan de Algemene wet bestuursrecht (Awb), de Algemene subsidieverordening Zuid-Holland 2013 (Asv) en de Subsidieregeling jeugdzorg Zuid-Holland 2013 (Subsidieregeling).
2. In bijlage 3 “Specifieke subsidieverplichtingen” bij het verleningsbesluit staat het volgende vermeld:
“Ingevolge artikel 2.3 van het controleprotocol heeft de provincie een aantal specifieke verplichtingen gesteld. Voor u als zorgaanbieder gelden de volgende specifieke verplichtingen:
(…)
7) In verband met een doelmatige besteding van de subsidie mag de bezoldiging van een bestuurder, directeur of medewerker van uw organisatie niet meer bedragen dan de bezoldiging conform de definitie uit artikel 10 lid 3 (bedoeld is artikel 22, lid 4) van de Subsidieregeling jeugdzorg Zuid-Holland.”
3. Bij besluit van 19 december 2014 heeft verweerder de subsidie opgehoogd naar € 1.869.838,00 (ophogingsbesluit).
4. Eiseres heeft tegen het verleningsbesluit, noch tegen het ophogingsbesluit een rechtsmiddel aangewend.
5. Bij brief van 17 juni 2015 heeft verweerder aan eiseres het voornemen kenbaar gemaakt om de aan haar verstrekte subsidie voor het jaar 2014 te korten in verband met de aanwezigheid van een topinkomen.
6. In het besluit van 28 juli 2015 heeft verweerder het verleende subsidiebedrag gekort met € 34.147,00 vanwege overschrijding van het bezoldigingsmaximum als bedoeld in de Wet openbaarmaking uit publieke middelen gefinancierde topinkomens (hierna: Wopt) en het subsidiebedrag vastgesteld op € 1.835.691,00 (vaststellingsbesluit). Het teveel betaalde bedrag aan voorschotten is teruggevorderd.
7. Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat eiseres tegen het verleningsbesluit, noch tegen het ophogingsbesluit bezwaar heeft gemaakt waarmee de betwiste subsidieverplichting onherroepelijk is geworden. Er kan bij vaststelling geen bezwaar meer worden gemaakt tegen een bij de subsidieverlening opgelegde subsidieverplichting.
8. Eiseres voert, kort samengevat, aan dat zij niet aan de in de Subsidieregeling opgenomen inkomensnorm had mogen worden gehouden, omdat deze inkomensnorm niet uit de Wet normering topinkomens (WNT) volgt. Daarnaast blijkt uit de verslagen van de gesprekken tussen eiseres en verweerder dat van de WNT wordt uitgegaan en niet van de in de Subsidieregeling opgenomen norm. Verweerder heeft in redelijkheid niet van zijn discretionaire bevoegdheid tot het lager vaststellen van de subsidie gebruik mogen maken. Eiseres verwijst naar een uitspraak van de Afdeling van 25 juni 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2348) waarin is geoordeeld dat het opnemen van een algemene inkomensnorm in de Asv in strijd is met de artikelen 4:38 en 4:39 van de Awb. Evenmin is sprake van een niet-doelgebonden verplichting als bedoeld in artikel 4:39 Awb. Daarnaast had verweerder rekening moeten houden met het feit dat eiseres zich wel aan de in de WNT opgenomen inkomensnorm heeft gehouden. Voorts heeft verweerder onvoldoende de omzet en de wijze van bestuur van eiseres meegewogen. Tot slot is de toegepaste korting onevenredig.
Ten aanzien van de uitspraak van de Afdeling van 4 mei 2016 heeft eiseres erop gewezen dat de Afdeling herhaalt dat een subsidieverplichting (inkomensnorm), zoals die ook hier aan de orde is, in strijd is met de artikelen 4:38 en 4:39 van de Awb. In de betreffende zaak was de subsidieverplichting alleen in de subsidieverordening opgenomen; in zoverre achtte de Afdeling die verordening onverbindend, om welke reden de subsidie in die zaak niet wegens schending van de verplichting lager kon worden vastgesteld. Ook voor eiseres volgt de verplichting uit de Subsidieverordening; dat verweerder de verplichting heeft herhaald in het verleningsbesluit maakt dit niet anders.
9. Verweerder beroept zich op de formele rechtskracht van het verleningsbesluit. Verweerder heeft bij verweer benadrukt dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling indien een subsidieverleningsbesluit in rechte onaantastbaar is geworden, niet op een later moment, bijvoorbeeld bij de subsidievaststelling, kan worden opgekomen tegen de bij de subsidieverlening opgelegde verplichtingen. De verplichting dat het inkomen van de bij eiseres werkzame personen niet hoger mag zijn dan de norm die volgt uit de Wopt is opgenomen in de bijlage bij het verleningsbesluit. Dit verleningsbesluit bevat dus, anders dan dat aan de orde in de uitspraak van de Afdeling van 4 mei 2016, wel een inkomensverplichting. Dat die verplichting ook voortvloeit uit de Subsidieregeling maakt dit niet anders. Dat de inkomensnorm is overschreden en daarmee de subsidieverplichting is overtreden staat niet ter discussie, zodat verweerder tot lagere vaststelling mocht overgaan. Er zijn volgens verweerder geen redenen om van lagere vaststelling af te zien. In dat verband heeft verweerder onder meer naar voren gebracht dat het belang van een hoog salaris niet opweegt tegen het belang van verweerder bij een lagere vaststelling. De middelen die aan jeugdzorgaanbieders zoals eiseres worden verstrekt moeten ten goede komen van de jeugdige hulpbehoevenden in de provincie en niet aan een hoog salaris van bij die aanbieder werkzame personen.
Regelgeving
10. Ingevolge artikel 4:38, eerste lid, van de Awb kan het bestuursorgaan de subsidie-ontvanger ook andere verplichtingen opleggen die strekken tot verwezenlijking van het doel van de subsidie.
Ingevolge het tweede lid worden de verplichtingen, indien de subsidie op een wettelijk voorschrift berust, opgelegd bij wettelijk voorschrift of krachtens wettelijk voorschrift bij de subsidieverlening.
Ingevolge het derde lid kunnen de verplichtingen, indien de subsidie niet op een wettelijk voorschrift berust, worden opgelegd bij de subsidieverlening.
10.1
Ingevolge artikel 4:39, eerste lid, kunnen verplichtingen die niet strekken tot verwezenlijking van het doel van de subsidie slechts aan de subsidie worden verbonden voor zover dit bij wettelijk voorschrift is bepaald.
Ingevolge het tweede lid kunnen verplichtingen als bedoeld in het eerste lid slechts betrekking hebben op de wijze waarop of de middelen waarmee de gesubsidieerde activiteit wordt verricht.
10.2
In artikel 22 lid 4 van de Subsidieregeling, zoals die bepaling luidde ten tijde hier van belang, staat het volgende vermeld:
“Gedeputeerde Staten kunnen de boekjaarsubsidie van de jeugdzorgaanbieders lager vaststellen, indien de bezoldiging van een bestuurder, directeur of medewerker in een jaar meer bedraagt dan 100% van het brutosalaris van een minister, verhoogd met:
sociale-verzekeringspremies;
(belaste) onkostenvergoeding;
beloningen betaalbaar op termijn.”
Beoordeling
11. De rechtbank stelt vast dat in artikel 22 lid 4 van de Subsidieregeling is bepaald dat verweerder bij overschrijding van de inkomensgrens de subsidie lager
kanvaststellen, terwijl in de bijlage bij het verleningsbesluit is bepaald dat het inkomen van een topfunctionaris niet hoger
magzijn dan de topgrens. De in de Subsidieregeling neergelegde mogelijke subsidieverplichting is met het verleningsbesluit geconcretiseerd en eerst daarmee werkelijk opgelegd. Dit houdt naar het oordeel van de rechtbank in dat de verplichting niet rechtstreeks voortvloeit uit de Subsidieregeling, maar eerst expliciet is opgelegd bij het verleningsbesluit. In de zaak van de Afdeling van 4 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1177, was de verplichting niet bij de subsidieverlening (of –vaststelling) opgelegd, maar volgde die rechtstreeks – en uitsluitend - uit de Haagse Kaderverordening Subsidieverstrekking.
kanvaststellen, terwijl in de bijlage bij het verleningsbesluit is bepaald dat het inkomen van een topfunctionaris niet hoger
magzijn dan de topgrens. De in de Subsidieregeling neergelegde mogelijke subsidieverplichting is met het verleningsbesluit geconcretiseerd en eerst daarmee werkelijk opgelegd. Dit houdt naar het oordeel van de rechtbank in dat de verplichting niet rechtstreeks voortvloeit uit de Subsidieregeling, maar eerst expliciet is opgelegd bij het verleningsbesluit. In de zaak van de Afdeling van 4 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1177, was de verplichting niet bij de subsidieverlening (of –vaststelling) opgelegd, maar volgde die rechtstreeks – en uitsluitend - uit de Haagse Kaderverordening Subsidieverstrekking.
12. Gelet op het hiervoor overwogene ziet de rechtbank zich voor de vraag gesteld of de rechtmatigheid van deze verplichting hier nog ter discussie kan staan. De rechtbank overweegt daartoe het volgende.
13. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling kan, indien tegen een besluit tot subsidieverlening met de daarin opgenomen subsidieverplichtingen geen rechtsmiddelen zijn aangewend en het verleningsbesluit rechtens onaantastbaar is geworden, tegen die verplichtingen op een later moment, bijvoorbeeld bij de subsidievaststelling, niet meer worden opgekomen en moeten deze als vaststaand worden aangenomen (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 21 februari 2007, ECLI:NL:RVS:2007:AZ9032, r.o. 2.2., 4 maart 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH4667 en 20 januari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BK9890). Nu eiseres heeft nagelaten een rechtsmiddel tegen het verleningsbesluit aan te wende is het verleningsbesluit zijn en de daaraan verbonden verplichtingen in rechte vast komen te staan.
14. Gezien het bovenstaande komt de rechtbank in de onderhavige procedure inzake de subsidievaststelling niet meer toe aan de vraag of de bij het verleningsbesluit opgelegde verplichting strijdig is met de artikelen 4:38, eerste lid, en 4:39 van de Awb. Hetgeen eiseres in dit verband heeft aangevoerd, zal dan ook buiten beschouwing worden gelaten.
15. De rechtbank volgt tenslotte verweerder in diens standpunt dat er geen redenen waren om van de lagere vaststelling af te zien.
16. Het beroep van eiseres is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.G.J. Dop, rechter, in aanwezigheid van mr. M. Belhaj, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 november 2016.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.