Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 16/3152
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 december 2016 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. H.D. van Duijvenbode),
en
het college van burgemeester en wethouders van Teylingen, verweerder
(gemachtigde: mr. G.B.M. Zuidgeest).
Procesverloop
Bij besluit van 24 september 2015 (het primaire ordemaatregelbesluit) heeft verweerder aan eiser ambtshalve buitengewoon verlof toegekend voor de duur van twee maanden en eiser, voor zover het toekennen van buitengewoon verlof in strijd is met de daarvoor geldende bepalingen, geschorst in het belang der dienst voor de duur van twee maanden. Voorts heeft verweerder eiser de toegang tot de bedrijfsgebouwen ontzegd.
Bij besluit van 11 november 2015 (het primaire ontslagbesluit) heeft verweerder eiser eervol ontslag verleend per 1 december 2015.
Bij besluit van 18 november 2015 heeft verweerder de ordemaatregelen, genoemd in het primaire ordemaatregelbesluit, verlengd tot 1 december 2015.
Bij besluit van 15 maart 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het tegen het primaire ordemaatregelbesluit gerichte bezwaar, voor zover gericht tegen het ambtshalve toekennen van buitengewoon verlof, gegrond verklaard en de bezwaren tegen de primaire besluiten voor het overige ongegrond verklaard. Voorts heeft verweerder eiser een nadere vergoeding toegekend van € 16.088,63 bruto.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 oktober 2016.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voorts was namens verweerder aanwezig [persoon] .
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Eiser is sinds 1 juni 2001 werkzaam als [functie] , eerst bij de gemeente Sassenheim en sinds 1 januari 2006 bij verweerder, de rechtsopvolger van de gemeente Sassenheim. Bij besluit van 24 september 2014 heeft verweerder eiser een disciplinaire straf opgelegd wegens plichtsverzuim. Het hiertegen ingestelde beroep is door de rechtbank bij uitspraak van 30 juli 2015 ongegrond verklaard, tegen welke uitspraak eiser geen rechtsmiddelen heeft aangewend. In september en oktober 2014 heeft naar aanleiding van samenwerkingsproblemen een aantal overleggen plaatsgevonden met directe collega’s en leidinggevenden. Dit heeft geresulteerd in de schriftelijke afspraken van 6 oktober 2014. Op 1 december 2014 heeft nogmaals een gesprek plaatsgevonden over de samenwerking na voormelde afspraken. Tijdens een stage bij de gemeente Hillegom in het voorjaar van 2015 heeft eiser zich extern negatief uitgelaten over een homoseksuele collega. Eind augustus 2015 heeft een confrontatie plaatsgevonden tussen eiser en een collega waarbij eiser is ‘ontploft’. Op 31 augustus 2015 heeft eiser zich ziek gemeld. Na advies van de bedrijfsarts en na gesprekken met leidinggevenden is afgesproken dat eiser op 8 september 2015 zijn werkzaamheden hervat. Op 10 september 2015 heeft de bedrijfsarts eiser geadviseerd tijdelijk de urenbelasting te reduceren naar 4x6 uur + 1x4 uur wegens licht verminderde concentratie en problemen met ‘het hanteren van conflictueuze situaties met onredelijke personen’. Op 10 september 2015 hebben drie directe collega’s schriftelijk laten weten geen vertrouwen meer te hebben in de samenwerking met eiser. Voorts heeft op 14 september 2015 een nader gesprek met de medewerkers plaatsgevonden, waarbij deze hebben aangegeven geen heil te zien in enig traject gericht op het herstel van de werkverhouding.
1.2.
Op 16 september 2015 is eiser naar huis gestuurd door zijn leidinggevende en heeft deze te kennen gegeven voornemens te zijn het dienstverband van eiser te beëindigen. In het primaire ordemaatregelbesluit is aan eiser ambtshalve buitengewoon verlof toegekend voor de duur van twee maanden. Voor zover het opleggen van buitengewoon verlof in strijd zou zijn met de daarvoor geldende bepalingen, is eiser geschorst in het belang der dienst voor de duur van twee maanden. Voorts is eiser de toegang tot de bedrijfsgebouwen ontzegd. Aan dit besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat sprake is van zeer ernstig verstoorde verhoudingen tussen eiser en zijn directe collega’s, dat heeft geleid tot arbeidsongeschiktheid bij eiser en mogelijke dreiging van uitval van collega’s bij voortduring van de onhoudbare situatie. Vervolgens heeft verweerder eiser in het primaire ontslagbesluit eervol ontslag verleend op overige gronden, in het bijzonder vanwege verstoorde verhoudingen. Eiser heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank hangende bezwaar verzocht om ten aanzien van beide primaire besluiten een voorlopige voorziening te treffen, welk verzoek bij uitspraak van 22 januari 2016 (ECLI:NL:RBDHA:2016:550) wegens gebrek aan spoedeisend belang is afgewezen. In het bestreden besluit zijn de bezwaren, voor zover gericht tegen het ambtshalve toekennen van buitengewoon verlof, gegrond verklaard en is het bezwaar, voor zover gericht tegen de schorsing, de ontzegging van de bedrijfsgebouwen en het ontslag ongegrond verklaard.
2. Eiser voert, kort samengevat, het volgende aan. Verweerder heeft ten onrechte de kosten van het bezwaar niet vergoed. Voorts voert eiser aan dat de omstandigheid dat drie directe collega’s het vertrouwen in hem hebben opgezegd, onvoldoende was voor de schorsing, de ontzegging tot de bedrijfsgebouwen en het ontslag. De samenwerkingsproblemen zijn niet aan eiser te wijten. Hij heeft sinds zijn indiensttreding in 2001 goed gefunctioneerd en de problemen op de afdeling zijn pas ontstaan na de komst van de desbetreffende collega’s. De samenwerkingsproblemen op de afdeling zagen voorts niet zozeer op eiser, maar op alle collega’s onderling. Verweerder had volgens eiser uiterste pogingen moeten doen om met zijn collega’s in gesprek te gaan en had mediation moeten opzetten. Verder voert eiser aan dat verweerder ten onrechte niet alle mogelijkheden voor overplaatsing, herplaatsing en detachering heeft onderzocht. Ten slotte voert eiser aan dat de door verweerder aangeboden vergoeding te laag is.
3. Verweerder heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
4. Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) worden de kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
Ingevolge artikel 8:8 van Pro de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling/Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO) kan een ambtenaar die vast is aangesteld eervol worden ontslagen op een bij het besluit omschreven grond, niet vallende onder de gronden in vorige artikelen van dit hoofdstuk genoemd.
Ingevolge artikel 8:15:1, eerste lid, aanhef en onder d, van de CAR/UWO kan de ambtenaar, onverminderd het bepaalde in artikel 16:1:2 door Pro verweerder worden geschorst in andere gevallen waarin schorsing wordt gevorderd door het belang van de dienst.
Ingevolge artikel 15:1:19 van Pro de CAR/UWO kan aan de ambtenaar door of namens verweerder de toegang tot de kantoren, werkplaatsen of andere arbeidsterreinen, dan wel het verblijf aldaar worden ontzegd.
5. De rechtbank overweegt als volgt.
5.1.
Eiser betoogt dat verweerder ten onrechte heeft geweigerd de proceskosten in bezwaar te vergoeden, voor zover die het bezwaar tegen het primaire ordemaatregelbesluit betreffen, omdat verweerder hem in dat besluit ten onrechte ambtshalve buitengewoon verlof heeft toegekend.
5.1.1.
Verweerder heeft in het primaire ordemaatregelbesluit aan eiser ambtshalve buitengewoon verlof toegekend voor de duur van twee maanden. Voorts heeft verweerder, voor het geval het opleggen van buitengewoon verlof in strijd zou zijn met de daarvoor geldende bepalingen, eiser geschorst in het belang der dienst voor de duur van twee maanden. In het bestreden besluit heeft verweerder erkend dat de wettelijke grondslag voor het verlenen van buitengewoon verlof niet inzichtelijk is en het bezwaar in zoverre gegrond verklaard. Verweerder heeft in het bestreden besluit de schorsing in het belang der dienst en de ontzegging van de toegang tot de bedrijfsgebouwen gehandhaafd.
5.1.2.
Uit het primaire ordemaatregelbesluit blijkt naar het oordeel van de rechtbank dat verweerder heeft beoogd te bewerkstelligen dat eiser vanwege de onderlinge spanningen niet meer op het werk zou verschijnen, primair door eiser ambtshalve buitengewoon verlof toe te kennen en subsidiair door eiser te schorsen. Verweerder heeft dit ter zitting ook bevestigd. De omstandigheid dat verweerder heeft erkend dat de wettelijke grondslag voor het verlenen van buitengewoon verlof niet inzichtelijk is, en dat de primaire grondslag van het primaire ordemaatregelbesluit derhalve is komen te vervallen, brengt naar het oordeel van de rechtbank niet mee dat dat besluit onrechtmatig is in de zin van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb. De subsidiaire grond, die het primaire ordemaatregelbesluit zelfstandig kan dragen, is immers in het bestreden besluit gehandhaafd. Op verweerder rustte derhalve niet de plicht de proceskosten voor het desbetreffende bezwaar te vergoeden.
5.2.
Aan de schorsing, de ontzegging van de toegang en het ontslag heeft verweerder ten grondslag gelegd dat de verhoudingen tussen eiser en zijn directe collega’s ernstig waren verstoord.
5.2.1.
Volgens vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (hierna: de CRvB, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 18 december 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4290) is een schorsing in het belang van de dienst in beginsel gerechtvaardigd als de goede voortgang van de werkzaamheden wordt bedreigd en een oplossing wordt belemmerd door de aanwezigheid van een of meer van de betrokken personen.
Volgens vaste jurisprudentie van de CRvB (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 16 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2368) kan de door verweerder gehanteerde ontslaggrond worden toegepast als voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd, omdat sprake is van een verstoorde arbeidsverhouding en/of als een in de loop der tijd ontstane impasse in de weg staat aan vruchtbare verdere samenwerking.
5.2.2.
De rechtbank overweegt dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er ten tijde van de hiervoor genoemde besluitvorming sprake was van een dermate verstoorde arbeidsverhouding en impasse, dat de goede voortgang van de werkzaamheden werd bedreigd en voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van verweerder kon worden verlangd. Verweerder heeft bij zijn standpunt kunnen betrekken dat de verhoudingen binnen de kleine afdeling waarin eiser werkzaam was reeds in september 2014 verstoord waren, hetgeen heeft geleid tot de op 6 oktober 2014 neergelegde werkafspraken. Uit het voortgangsgesprek van 1 december 2014, de ‘ontploffing’ van eiser in augustus 2015 en de ‘noodkreet’ van drie directe collega’s van eiser op 10 september 2015, waarin zij aangeven geen vertrouwen meer in eiser te hebben en niet meer met hem te willen samenwerken, blijkt naar het oordeel van de rechtbank voldoende dat sprake was van een zeer ernstige verstoorde arbeidsrelatie die in ieder geval gedeeltelijk aan eiser te wijten is. Overigens heeft ook eiser blijkens het verslag van het op 7 september 2015 gehouden gesprek erkend dat de sfeer op afdeling ernstig verziekt was. Voorts overweegt de rechtbank dat de omstandigheid dat andere, minder directe, collega’s hebben verklaard wel prettig met eiser te hebben samengewerkt, er niet aan af doet dat de verhouding van eiser met zijn directe collega’s ernstig verstoord is geraakt.
Gelet op de ernstig verstoorde verhoudingen en de omstandigheid dat de directe collega’s van eiser te kennen hebben gegeven niet te willen meewerken aan enig hersteltraject, kon naar het oordeel van de rechtbank niet van verweerder worden verlangd een mediation- of andersoortig hersteltraject op te starten.
5.3.
Gelet op de ernstig verstoorde verhoudingen en de daarmee samenhangende spanningen op de afdeling heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank eiser terecht geschorst in het belang van de dienst en heeft hij hem terecht de toegang tot het gebouw ontzegd.
5.4.
Het beroep, voor zover gericht tegen de ordemaatregelen, is ongegrond.
5.5.
Met betrekking tot het ontslag heeft eiser betoogd dat verweerder ten onrechte niet alle mogelijkheden van overplaatsing en/of detachering heeft onderzocht.
5.5.1.
Voor een ontslag op grond van artikel 8:8 van Pro de CAR/UWO moet, naast een duurzame verstoorde verhouding tussen partijen, binnen het gezagsbereik van verweerder geen andere passende functie beschikbaar zijn. In het voornemen van het ontslag heeft verweerder zich onder verwijzing naar het bij het voornemen gevoegd “Overzicht stand van zaken vacatures 2015” op het standpunt gesteld dat er geen andere passende functies beschikbaar zijn en dat deze niet op korte termijn worden verwacht.
5.5.2.
De rechtbank overweegt dat sprake is van een langdurig dienstverband van meer dan veertien jaar bij verweerder en diens rechtsvoorganger. Niet in geschil is dat eiser – in ieder geval voorafgaand aan de in 2014 ontstane problemen – altijd goed heeft gefunctioneerd. Voorts neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder tussen het gesprek op 1 december 2014, waarin duidelijk werd dat de problemen in de samenwerking tussen eiser en zijn collega’s nog niet waren opgelost, en de ‘ontploffing’ van eiser in augustus 2015, derhalve driekwart jaar, zich terughoudend heeft opgesteld en zich niet actief heeft ingezet om de onderlinge verhoudingen te verbeteren. Mede bezien in het licht van voormelde omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat verweerder onvoldoende inspanningen heeft verricht een andere passende functie voor eiser te vinden. De verwijzing van verweerder naar het bij het voornemen gevoegd overzicht met vijf vacatures die in augustus/september 2015 beschikbaar waren, acht de rechtbank onvoldoende. Gesteld noch gebleken is dat verweerder eerder bezien heeft of eiser naar een passende functie kon worden overgeplaatst terwijl dit van verweerder wel verwacht had mogen worden nu de problemen reeds geruime tijd bij verweerder bekend waren. Verder heeft verweerder de lijst met vacatures niet aan eiser verstrekt en is hij niet met eiser in overleg getreden om de mogelijkheden van een andere passende functie te bespreken. Evenmin heeft verweerder eiser voorafgaand aan het ontslag een redelijke termijn gegeven zelf te zoeken naar een andere functie binnen of buiten de gemeente.
5.5.3.
Aangezien verweerder onvoldoende inspanningen heeft verricht een andere passende functie voor eiser te vinden, heeft verweerder niet voldaan aan de voorwaarden die zijn verbonden aan het verlenen van ontslag op grond van artikel 8:8 van Pro de CAR/UWO. Verweerder was dus niet bevoegd om over te gaan tot verlening van het ontslag. Het ontslag is derhalve onrechtmatig. De beroepsgrond slaagt.
6. Het beroep, voor zover gericht tegen het ontslag, is gegrond.
7. Verweerder heeft aan eiser reeds een vergoeding aangeboden van € 16.088,63 bruto. Eiser heeft ter zitting verklaard dat hij in maart/april 2016 via een uitzendbureau is gedetacheerd bij de gemeente Zoeterwoude, en dat hij sinds mei 2016 een vast dienstverband heeft bij die gemeente. Eiser vervult aldaar een vergelijkbare functie als hij bij verweerder vervulde en ontvangt een bezoldiging die bijna even hoog is als de bezoldiging die hij bij verweerder ontving. Eiser heeft ter zitting bevestigd dat hij niet meer terug wil keren naar zijn oude functie bij verweerder. De rechtbank stelt vast dat de onenigheid tussen eiser en verweerder derhalve niet ziet op herstel van het dienstverband, maar met de met het ontslag samenhangende vergoeding. Zoals in rechtsoverweging 5.5.3. is overwogen, is het ontslag onrechtmatig. Indien eiser verweerder zal verzoeken om vergoeding van eventuele schade die is voortgevloeid uit het onrechtmatige besluit, is het aan partijen om met elkaar in gesprek te gaan om de hoogte daarvan vast te stellen.
8. De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb verweerder veroordelen in de kosten die eiser heeft gemaakt. De kosten zijn ingevolge het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 1.488,- (1 punt voor het tegen het primaire ontslagbesluit gerichte bezwaarschrift, 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).
9. De rechtbank ziet geen aanleiding om, zoals eiser verzoekt, krachtens artikel 8:72, zesde lid, van de Awb te bepalen dat verweerder aan eiser een dwangsom verbeurt indien of zolang verweerder niet aan de uitspraak voldoet, nu de uitspraak niet inhoudt dat verweerder een nieuw besluit moet nemen of een andere handeling moet verrichten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het ontslag, gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover verweerder aan eiser eervol ontslag heeft verleend;
- laat het bestreden besluit voor het overige in stand;
- herroept het primaire ontslagbesluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
- veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.488,-;
- bepaalt dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Soffers, voorzitter, en mr. J.L.E. Bakels en mr. F. Arichi, leden, in aanwezigheid van mr. M.E. Stikvoort-Ydema, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 december 2016
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.