Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 16/6324 en SGR 16/6504
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 december 2016 in de zaken tussen
Vereniging Villawijk Parkeiland, te Zoetermeer, eiseres
[eiser], te [woonplaats] , eiser
(samen: eisers)
(gemachtigde: mr. M.H. Fleers)
en
het college van burgemeester en wethouders van Zoetermeer, verweerder
(gemachtigde: mr. R.J.J. Aerts).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[persoon 1], te [woonplaats] (vergunninghouder).
[persoon 1], te [woonplaats] (vergunninghouder).
Procesverloop
Bij besluit van 2 februari 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) voor het bouwen van een vrijstaande woning met garage/bijkeuken (het bouwplan) op het perceel [adres] (het perceel), het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan en het maken van een in- en uitweg.
Bij besluit van 1 juli 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Vergunninghouder heeft zijn zienswijze ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 oktober 2016.
Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [persoon 2] . Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, [persoon 3] en [persoon 4] . Vergunninghouder is verschenen samen met zijn echtgenote [persoon 5] .
Overwegingen
1.1
De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden. Op 11 december 2015 heeft vergunninghouder een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van een vrijstaande woning op het perceel en het aanleggen van een in-/uitrit. Op 17 december 2015 heeft de stadsbouwmeester advies uitgebracht over het bouwplan. De stadsbouwmeester is van mening dat het bouwplan niet strijdig is met de redelijke eisen van welstand.
1.2
Bij het primaire besluit heeft verweerder de omgevingsvergunning verleend op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a van de Wabo, alsmede artikel 2.1, eerste lid, onder 3 van de Wabo gelezen in verbinding met artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo en artikel 2.2, eerste lid, onder e, van de Wabo. Op 11 februari 2016 is de verleende vergunning gepubliceerd in het gemeenteblad. Eisers hebben daartegen bezwaar gemaakt. Na de hoorzitting op 3 mei 2016 heeft de Commissie Bezwaarschriften van Zoetermeer (de commissie) op 23 mei 2016 advies uitgebracht en verweerder geadviseerd een nader welstandsadvies op te vragen waaruit moet blijken of is getoetst aan het Beeldkwaliteitsplan (BKP) en met inachtneming van dit advies op de bezwaren te beslissen.
1.3
Op 15 juni 2016 heeft de stadsbouwmeester met inachtneming van het vastgestelde BKP en de bezwaren met betrekking tot de garagedeur en de daklijsten opnieuw het bouwplan beoordeeld. De stadsbouwmeester heeft geen aanleiding gezien om het eerdere positieve advies van 17 december 2015 te herzien.
1.4
Bij besluit van 21 juni 2016 heeft verweerder de beleidsregels voor de toepassing van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo (de gewijzigde beleidsregels), gewijzigd.
2. Bij het bestreden besluit is de verleende omgevingsvergunning onder aanvulling van de motivering en met inachtneming van het advies van de commissie van 23 mei 2016, het verslag vergadering stadsbouwmeester van 15 juni 2016 en de gewijzigde beleidsregels, gehandhaafd.
3. Eisers kunnen zich niet met het bestreden besluit verenigen en voeren, kort samengevat, aan dat het bouwplan in strijd is met de belangen van de huidige bewoners van Villawijk Parkeiland, de redelijke eisen van welstand en het bestemmingsplan. Verder betogen zij dat verweerder het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden en ten onrechte de gewijzigde beleidsregels heeft toegepast.
4.1
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
4.2
Ingevolge artikel 2, van haar statuten stelt de vereniging zich ten doel:
a. het behartigen van de belangen van de (potentiële) eigenaren van de woningen/kavels gelegen in Villawijk Parkeiland te Zoetermeer;
b. het beheren en (doen) onderhouden van de mandelige gebieden en de inrichting daarvan;
c. het voeren van de (financiële) administratie en het verzorgen van de betalingen en de eventueel aan het sub b genoemde verbonden energie- en andere kosten;
d. het ten behoeve van haar leden aangaan van rechten en verplichtingen, indien en voor zover in overeenstemming met het onderhavige doel en de aard van de vereniging, zulks onder meer doch niet uitsluitend middels het sluiten van overeenkomsten met de gemeente ter zaken van het onderhouden van de mandelige gebieden en de inrichting daarvan;
e. het verrichten van alle verdere handelingen, die met het vorenstaande in de ruimste zin verband houden of daartoe bevorderlijk kunnen zijn.
4.3
Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt. Met artikel 1:2, derde lid, van de Awb heeft de wetgever blijkens de totstandkomingsgeschiedenis (Kamerstukken II 1988/1989, 21 221, nr. 3, blz. 32-35) veilig willen stellen dat verenigingen of stichtingen als belanghebbende kunnen opkomen, mits een algemeen of collectief belang dat zij zich statutair ten doel stellen te behartigen en waarvoor zij zich daadwerkelijk inzetten, bij het besluit rechtstreeks is betrokken (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 17 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1869).
4.4
Het plan raakt rechtstreeks de belangen van de bewoners van de Villawijk Parkeiland, die hier als omwonenden feitelijk gevolgen van kunnen ondervinden. De vereniging, die blijkens artikel 2 van Pro haar statuten mede opkomt voor het belang van (een aantal van) de bewoners van de Villawijk Parkeiland, brengt door het optreden in rechte in dit geval een bundeling van rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken individuele belangen tot stand waarmee effectieve rechtsbescherming gediend kan zijn, in vergelijking met het afzonderlijk optreden van een groot aantal individuele natuurlijke personen die door het bestreden besluit rechtstreeks in hun belangen worden getroffen. Dat dit belang tegenstrijdig is aan het belang van vergunninghouder, maakt dit niet anders. Gelet op het voorgaande kan de vereniging worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb.
4.5
Ten aanzien van de ontvankelijkheid van eiser overweegt de rechtbank dat hij als buurman vanuit zijn woning zicht heeft op het bouwplan. Eiser kan dan ook als belanghebbende worden aangemerkt in de zin van artikel 1.2, eerste lid, van de Awb.
5. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo, voor zover hier van belang, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit (a) het bouwen van een bouwwerk en (c) het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo wordt een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk geweigerd, in geval van, kort gezegd, (a) strijd met het Bouwbesluit, (b) strijd met de Bouwverordening (c) strijd met het bestemmingsplan en (d) strijd met de redelijke eisen van welstand.
6. Niet in geschil is dat het bouwplan voldoet aan het Bouwbesluit.
7.1
In het kader van de beoordeling of het bouwplan niet in strijd is met de redelijke eisen van welstand, dient het bouwplan te worden getoetst aan de in april 2012 door de gemeenteraad van Zoetermeer vastgestelde welstandsnota en het op 14 september 2015 door de gemeenteraad vastgestelde Beeldkwaliteitsplan (BKP).
7.2
Eisers betogen, samengevat weergegeven, dat het bouwplan, in het bijzonder de garagedeur, de detaillering van de daklijsten en het gebruik van plaatmateriaal voor de buitenmuren, niet voldoet aan het BKP. Ter zitting is namens eisers het beroep voor zover dat betrekking heeft op de garagedeur ingetrokken.
7.3
De rechtbank volgt eisers niet in dit betoog. Op 17 december 2015 en 15 juni 2016 heeft de stadsbouwmeester positief geadviseerd over het bouwplan. In het advies van 15 juni 2016 is specifiek aandacht besteed aan de garagedeur en de daklijst. Tevens blijkt uit het advies nadrukkelijk dat is getoetst aan het BKP. De stadsbouwmeester concludeert dat wordt voldaan aan de redelijke eisen van welstand als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, onder d, van de Wabo en het gemeentelijke beleid, waaronder de welstandsnota en het BKP. Ten aanzien van de daklijsten is door de stadsbouwmeester opgemerkt dat de daklijst wordt uitgevoerd met houten bekleding en dat dit voldoet aan de in het BKP opgenomen voorbeelden van een goede en gewenste detaillering van dakranden. Daarnaast is de voorgestelde detaillering verzorgd en hoogwaardig en algemeen gangbaar voor vrijstaande woningen uit het hogere prijssegment.
7.4
Anders dan door eisers is gesteld, is niet gebleken dat het advies van de stadsbouwmeester in strijd is met hoofdstuk 9 van de Bouwverordening. Uit artikel 9.2, onder 2, van de Bouwverordening volgt dat de stadsbouwmeester slechts adviezen kan uitbrengen indien drievijfde van commissie aanwezig is. In dit hoofdstuk staat niet dat de stadsbouwmeester in persoon aanwezig dient te zijn, wil advies uitgebracht kunnen worden. Nu uit het verslag van de vergadering van 15 juni 2016 blijkt dat drie leden aanwezig waren bij de vergadering, is op dit punt aan de vereisten van de Bouwverordening voldaan.
7.5
Het advies van de stadsbouwmeester vertoont wat betreft totstandkoming naar het oordeel van de rechtbank dus geen gebreken. Verder is niet concreet gemaakt door eisers dat het advies in strijd is met de geldende criteria. Evenmin hebben eisers advies van een andere (onafhankelijke) deskundige overgelegd. Verweerder heeft het advies van de stadsbouwmeester dan ook aan zijn beoordeling ten grondslag kunnen leggen.
8.1
Eisers voeren vervolgens aan dat verweerder de omgevingsvergunning niet had mogen verlenen omdat deze in strijd is met het vigerende bestemmingsplan.
8.2
Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Oosterheem/Zegwaartseweg Noord” en op het perceel rust de bestemming “Woongebied 1”.
8.3
De rechtbank stelt voorop dat in dit geval van het bestemmingsplan is afgeweken door middel van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo, waardoor een verklaring van geen bedenkingen niet nodig is.
9. Ingevolge artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo wordt in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo kan de omgevingsvergunning, voor zover deze betrekking heeft op het afwijken van het bestemmingsplan, slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
10.1
De rechtbank overweegt – onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 23 september 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2989) – dat een besluit om al dan niet met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, gelezen in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2°, van de Wabo een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan in dit geval behoort tot de bevoegdheid van verweerder. Daarbij heeft verweerder beleidsvrijheid. De rechter moet het betrokken besluit terughoudend toetsten, dat wil zeggen moet zich beperken tot de vraag, of verweerder in redelijkheid omtrent het al dan niet verlenen van die omgevingsvergunning heeft kunnen besluiten.
10.2
Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwplan op een aantal punten in strijd is met het bestemmingsplan:
- het bijgebouw waarin een garage, berging en twee slaapkamers worden gerealiseerd voldoet niet aan de maximale bouwhoogte van 5 meter en voldoet daarmee niet aan artikel 19.2.4, onder d, van de planregels;
- het bijgebouw is geprojecteerd voor de voorgevelrooijlijn en voldoet daarmee niet aan artikel 19.2.4, onder a en e, van de planregels.
10.3
Ingevolge artikel 2.7 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) worden als categorieën van gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2º, aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van Pro bijlage II.
Ingevolge artikel 4 van Pro bijlage II van het Bor, de zogenaamde kruimelgevallenregeling, komen voor verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de Wabo van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, in aanmerking:
1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
(…).
1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
(…).
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor wordt onder bijbehorend bouwwerk verstaan: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak.
10.4
Bij het nemen van het bestreden besluit heeft verweerder de gewijzigde beleidsregels op de aanvraag van het bouwplan toegepast. De gewijzigde beleidsregel houdt het volgende in:
“Indien de aanvraag niet voldoet aan het bepaalde onder A tot en met F, maar wel valt onder in artikel 4 van Pro Bijlage II van het Bor, wordt de aanvraag integraal beoordeeld en wordt deze ter advisering voorgelegd aan de Afdeling Stedelijke Ontwikkeling. Verweerder heeft conform voornoemd beleid, de aanvraag van vergunninghouder voorgelegd aan de Afdeling Stedelijke Ontwikkeling. Deze afdeling heeft bevestigd dat uit stedenbouwkundig oogpunt geen bezwaar bestaat om medewerking te verlenen aan het afwijken van het bestemmingsplan.
10.5
De rechtbank begrijpt verweerder aldus dat artikel 4 van Pro bijlage II van het Bor naar zijn idee zo moet worden gelezen dat slechts voor de met het bestemmingsplan strijdige delen van het bouwplan ontheffing behoeft te worden verleend en dat deze strijdigheden – in dit geval de garage – als bijbehorend bouwwerk kunnen worden aangemerkt in de zin van dit artikel. Verweerder verwijst hiervoor naar de toelichting bij het Besluit van 25 maart 2010, houdende regels ter uitvoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Besluit omgevingsrecht; Stb. 2010, 143, blz. 132). De rechtbank volgt verweerder hierin niet. Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling dat voor de vraag of met toepassing van artikel 4 van Pro bijlage II van het Bor kan worden afgeweken van het bestemmingsplan, het gehele bouwplan onder de begripsomschrijving van dit artikel moet kunnen worden gebracht. Dit betekent dat niet slechts het gedeelte van het bouwplan dat met het bestemmingsplan in strijd is dient te worden getoetst aan artikel 4 van Pro bijlage II van het Bor (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 31 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2692). De toelichting bij het gewijzigde artikel 4, waarnaar verweerder verwijst, geeft geen reden hier thans en in afwijking van de jurisprudentie van de Afdeling over te oordelen, te meer niet nu in de toelichting expliciet is vermeld dat de tekst van het artikel is gewijzigd om redenen van uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid met als achtergrond de mogelijkheden voor vergunningvrij bouwen, doch niet ziet op de situatie dat het hoofdgebouw met dezelfde aanvraag als het bijgebouw wordt aangevraagd zoals in dit geval aan de orde.
In de begripsomschrijving is expliciet opgenomen dat een bijbehorend bouwwerk altijd moet worden gebouwd bij een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw. Zonder hoofdgebouw kan er op het perceel dus ook geen sprake zijn van een bijbehorend bouwwerk. Ten opzichte van het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken (Bblb) is evenwel de eis geschrapt dat het moet gaan om een «bestaand» hoofdgebouw. Deze eis van een «bestaande» woning of woongebouw, waarbij ingevolge artikel 2, onderdelen a en b, van het Bblb een aan- of uitbouw of bijgebouw gebouwd mocht worden, is geschrapt om redenen van uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Bij een aan- of uitbouw die of bijgebouw dat gelijktijdig – zonder deel uit te maken van de bouwvergunning voor de bouw van de woning – met de nieuwbouw van een woning werd gebouwd, werd deze randvoorwaarde niet zinvol en handhaafbaar geacht. (Stb. 2010, 143, blz. 132).
Nu het hier aangevraagde bouwplan niet kan worden aangemerkt als een bijbehorend bouwwerk, was het college niet bevoegd om de omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2º van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en eerste lid, van de bij het Bor behorende bijlage II, te verlenen.
11. Dit betekent dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven. De rechtbank zal de beroepen gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Nu de beroepen reeds gelet op het voorgaande gegrond zijn, kunnen de overige beroepsgronden onbesproken blijven.
12. De rechtbank ziet geen mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien, omdat op basis van de gedingstukken nog verschillende uitkomsten mogelijk zijn. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Verweerder dient dan ook een nieuw besluit te nemen op de bezwaren met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
13. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
14. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496,-- en een wegingsfactor 1). Ten aanzien van eiser bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling, nu niet is gebleken van daarvoor in aanmerking komende proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op de bezwaren met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht, te weten € 334,-- vergoedt;
- bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht, te weten € 168,-- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 992,--.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A.J. Overdijk, voorzitter, en mr. B. Hammer en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in aanwezigheid van mr. F. Willems-Gerritse, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 december 2016.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.