Uitspraak
Rechtbank DEN HAAG
Zittingsplaats Rotterdam
Team Bestuursrecht 2
zaaknummer: AWB 16/2490, [nummer]
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 september 2016 in de zaak tussen
[eiseres],
gemachtigde: mr. A.A. van Harmelen,
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, verweerder,
gemachtigde: mr. W.A. Kleingeld.
Procesverloop
Bij besluit van 3 maart 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘arbeid als zelfstandige’ (als startende ondernemer in de zin van artikel 3.30, zesde lid, Vb) afgewezen.
Bij besluit van 14 januari 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 juli 2016. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Verweerder heeft de aanvraag afgewezen onder verwijzing naar twee adviezen van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) van 15 oktober 2015 (referentienummers ISU20152119 en IFS20152121) waaruit onder meer volgt dat eiseres niet heeft aangetoond dat haar activiteiten een innovatief karakter hebben en dat haar begeleider voldoende deskundig en betrouwbaar is.
2. Het betoog dat verweerder ten onrechte heeft afgezien van het horen in bezwaar, slaagt. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State mag met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van het horen worden afgezien, indien er naar objectieve maatstaven op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de gemaakte bezwaren niet tot een andersluidend besluit kunnen leiden. Daarbij moet de inhoud van het bezwaarschrift worden beoordeeld in samenhang met hetgeen in eerste instantie door betrokkene is aangevoerd en met de motivering van het primaire besluit. Reeds omdat eiseres in bezwaar diverse nieuwe stukken heeft overgelegd ten aanzien van haar onderneming en de door haar aangestelde begeleider en verweerder op grond van deze stukken alsnog advies aan de minister van Economische Zaken heeft gevraagd, kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden geoordeeld dat er reeds op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over kon bestaan dat hetgeen in bezwaar was aangevoerd niet kon leiden tot een andersluidend besluit. Bovendien is de schriftelijke zienswijze van eiseres op de adviezen van de RVO niet gelijk te stellen met horen, zodat verweerder er ten onrechte van heeft afgezien om eiseres in de bezwaarschriftprocedure te horen. Het beroep is derhalve gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:2, eerste lid, van de Awb.
3. In het belang van finale geschilbeslechting zal de rechtbank onderzoeken of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen worden gelaten.
4.1
Volgens artikel 3.30, zesde lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000) kan, in afwijking van het eerste en tweede lid, de verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘arbeid als zelfstandige’ worden verleend aan de vreemdeling die een innovatieve onderneming opricht waarmee hij arbeid als zelfstandige verricht of gaat verrichten, die duurzaam beschikt over voldoende middelen van bestaan en die aannemelijk maakt dat hij binnen één jaar na verlening van de vergunning zal voldoen aan de voorwaarden, bedoeld in het eerste en tweede lid. Bij regeling van Onze Minister worden nadere voorwaarden gesteld aan de toepassing van de eerste volzin.
Op grond van artikel 3.20b, eerste lid, van het Voorschrift Vreemdelingen 2000 (VV 2000) is verblijf in het kader van arbeid als zelfstandige als bedoeld in artikel 3.30, zesde lid, van het Vb 2000, mogelijk indien de vreemdeling naar het oordeel van Onze Minister beschikt over een betrouwbare deskundige begeleider en voldoet aan artikel 3.30, zesde lid, van het Vb 2000. De beoordeling geschiedt aan de hand van bijlage 8b. bij deze regeling.
In bijlage 8b. van het VV 2000 is nader uitgewerkt op welke wijze de begeleider en de startende ondernemer worden beoordeeld. De begeleider moet zijn ingeschreven in het handelsregister van de Kamer van Koophandel en moet voldoende deskundig en betrouwbaar zijn. Voor wat betreft de deskundigheid van de begeleider wordt getoetst a) of de begeleider een pakket ‘op maat’ biedt van faciliteiten aan de startende ondernemer en b) of de begeleider ervaring heeft. Voor wat betreft de betrouwbaarheid van de begeleider wordt beoordeeld of de begeleider financieel gezond is. De beoordeling van de startende ondernemer vindt blijkens de bijlage plaats aan de hand van een stappenplan. Onder meer wordt getoetst wat de taak en de rol van de startende ondernemer in de startende onderneming is, waarom het product of de dienst innovatief is en welke activiteiten (stappen) de startende ondernemer verricht in het eerste jaar om van idee tot onderneming te komen. Daarnaast wordt de overeenkomst met de begeleider getoetst en wordt getoetst of de onderneming is ingeschreven in de Kamer van Koophandel.
4.2
In de Nota van Toelichting bij het besluit van 19 november 2014 tot wijziging van het Vb 2000 in verband met (onder meer) de introductie van een grondslag voor de toelating van startende buitenlandse ondernemers (Nota van Toelichting; Stb. 2014, 450, p. 4 en 5) is, voor zover hier van belang, het volgende vermeld:
‘In het VV 2000 en in de Vreemdelingencirculaire 2000 worden nadere regels gesteld over het verlenen van de verblijfsvergunning aan startende ondernemers. Het kabinet heeft ervoor gekozen om enige flexibiliteit in de regeling in te bouwen door nog niet alle voorwaarden in het Vb 2000 op te nemen. Op dit moment worden de voorwaarden dat de vreemdeling één jaar een verblijfsvergunning als startende ondernemer mag hebben en dat de vreemdeling duurzaam over voldoende middelen van bestaan moet beschikken, in het Vb 2000 neergelegd. Twee jaar na invoering van de regeling wordt deze geëvalueerd en indien nodig aangepast. Dan kan ook worden bepaald of de andere voorwaarden eventueel overgeheveld worden naar het Vb 2000. Tot die tijd is het gewenst om deze te regelen op het niveau van ministeriële regeling. Mocht blijken dat bepaalde voorwaarden te belemmerend zijn, of juist het tegenovergestelde, dan kunnen deze op eenvoudige wijze aangepast worden. Het gaat om de volgende voorwaarden die bij ministeriële regeling worden uitgewerkt:
- De startende ondernemer moet een betrouwbare begeleider hebben die een goede staat van dienst heeft. Deze eis is belangrijk om te waarborgen dat de startende ondernemer deskundig wordt begeleid. Indien de startende ondernemer geen gebruik wenst te maken van een begeleider, kan hij een aanvraag indienen via de huidige zelfstandigenregeling.
- De startende ondernemer moet aannemelijk hebben gemaakt waarom het product of dienst innovatief is.
- De RVO moet hierover een positief advies aan de IND hebben uitgebracht. De rol van de RVO zal worden uitgewerkt in de lagere regelgeving.
- De onderneming moet zijn ingeschreven in het Handelsregister.
- De nadere uitwerking van de eis van duurzame en voldoende middelen van bestaan.’
4.3
De rechtbank stelt vast dat de grondslag voor de in artikel 3.20b, eerste lid, van het VV 2000 en de in bijlage 8b. bij deze regeling opgenomen nadere voorwaarden is gelegen in artikel 3.30, zesde lid, van het Vb 2000, gelezen in samenhang met de toelichting daarop. Hiermee bestaat naar het oordeel van de rechtbank een voldoende wettelijke grondslag voor onder meer de door verweerder gestelde voorwaarde dat eiseres dient te beschikken over een betrouwbare en deskundige begeleider. Ook is de rechtbank van oordeel dat voldoende inzichtelijk is aan welke voorwaarden moet zijn voldaan alvorens een startende ondernemer in het bezit wordt gesteld van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘arbeid als zelfstandige’ (als startende ondernemer in de zin van artikel 3.30, zesde lid, Vb).
5. Eiseres voert als beroepsgrond aan dat de adviezen van de RVO niet zijn gebaseerd op een specifieke deskundigheid en dat zij om die reden niet zijn aan te merken als deskundigenadvies. Derhalve kan volgens eiseres de inhoud van de adviezen niet uitsluitend worden weerlegd door het inbrengen van een contra-expertise. In dit verband verwijst eiseres naar een uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Den Haag, van 5 februari 2016 (ECLI:NL:RBDHA:2016:1208).
5.1
De adviezen van de RVO merkt de rechtbank ieder afzonderlijk aan als een deskundigenadvies aan verweerder ten behoeve van de uitoefening van zijn bevoegdheden. De adviezen houden weliswaar een beoordeling in of is voldaan aan de voorwaarden van het beleid, maar anders dan eiseres betoogt zijn deze adviezen gebaseerd op specifieke deskundigheid van de RVO. De RVO beschikt over kennis van de economische markt in het algemeen en is beter op de hoogte van de specifieke marktsituatie (branchegegevens) dan verweerder. Met deze kennis wordt de RVO beter dan verweerder in staat geacht om de positie van start-ups in de markt te beoordelen en om aan de hand van het ondernemingsplan te beoordelen of sprake is van een innovatieve onderneming. Ook moet de RVO geacht worden beter dan verweerder in staat te zijn de begeleider te beoordelen. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat niet iedere onderneming dezelfde begeleiding nodig heeft en een inschatting zal moeten worden gemaakt van het benodigde pakket aan faciliteiten per startende ondernemer. De RVO moet geacht worden een dergelijke inschatting, mede gelet op diens kennis van de markt en diens beschikking over branchegegevens, beter te kunnen maken dan verweerder. Gelet op het voorgaande is het beroep op voormelde uitspraak van 5 februari 2016 tevergeefs. De beroepsgrond faalt.
6. Eiseres voert als beroepsgrond aan dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zij niet heeft aangetoond dat het concept van haar onderneming innovatief is. Hiertoe betoogt zij, onder verwijzing naar haar zienswijze van 3 november 2015, dat sprake is van een nieuwe product-marktcombinatie en een creatieve en vernieuwende marktbenadering. Zij verzorgt de catering van Nederlandse producten (mede) in het buitenland. Deze producten worden geëxporteerd in speciaal geproduceerde verpakkingen. Het vernieuwende is voorts gelegen in het feit dat de onderneming van eiseres een complete verzorging van Nederlandse gerechten en snacks in het buitenland aanbiedt.
6.1
In het advies van 15 oktober 2015 met referentienummer ISU20152119 is, voor zover hier van belang, door de RVO geconcludeerd dat de innovativiteit van het concept van de onderneming van eiseres niet aannemelijk is gemaakt. De bedrijfsactiviteiten van eiseres bestaan uit het (thuis) bereiden van schotels, gerechten, snacks, etc. voor de levering aan particulieren en bedrijven (rederijen, sportverenigingen, restaurants). Volgens het plan bestaat het innovatieve karakter van de onderneming uit het toepassen van uitsluitend Nederlandse producten. Op grond van het bovenstaande en rekening houdende met het reeds bestaande aanbod in deze branche stelt de RVO vast dat de bedrijfsactiviteiten niet nieuw zijn voor Nederland, dat er geen nieuwe technologie bij productie, distributie en/of marketing wordt toegepast en er geen sprake is van een innovatieve organisatorische opzet en/of werkwijze.
6.2
Voordat verweerder een deskundigenadvies aan zijn besluit ten grondslag legt, dient hij zich er op grond van artikel 3:2 van Pro de Awb van te vergewissen dat dit advies naar wijze van totstandkoming zorgvuldig en naar inhoud inzichtelijk en concludent is. Dat laatste is naar het oordeel van de rechtbank het geval bij voormeld advies met referentienummer ISU20152119. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat op het aanvraagformulier voor de gevraagde vergunning is vermeld welke stukken bij de aanvraag moeten worden overlegd en het advies met referentienummer ISU20152119 is gebaseerd op de door eiseres ingediende stukken, waaronder een ondernemingsplan en stappenplan van 13 maart 2015. Voorts neemt de rechtbank in aanmerking dat het RVO heeft getoetst aan de in 3.30, zesde lid, van het Vb 2000 en artikel 3.20b, eerste lid, van het VV 2000 genoemde voorwaarden, zoals nader uitgewerkt in bijlage 8b. bij het VV 2000. De conclusies in het advies zijn terug te voeren op de in bijlage 8b. vermelde toetsingscriteria en de daarbij behorende toelichting. Gelet hierop kan verweerder voornoemd advies aan zijn besluitvorming ten grondslag leggen, tenzij eiseres aannemelijk maakt dat er concrete aanknopingspunten zijn voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van dat advies.
6.3
De rechtbank is in navolging van verweerder van oordeel dat eiseres in beroep geen concrete aanknopingspunten naar voren heeft gebracht voor twijfel aan de juistheid en volledigheid van de conclusies in voormeld advies van de RVO. De stelling van eiseres dat wel degelijk sprake is van een nieuwe product-marktcombinatie en dat sprake is van een creatieve en vernieuwde marktbenadering biedt daarvoor onvoldoende grondslag. Voor zover eiseres verwijst naar haar zienswijze van 3 november 2015, is de rechtbank van oordeel dat hetgeen daarin is vermeld niet is opgenomen in het ondernemingsplan, hetgeen de gemachtigde ter zitting ook heeft erkend. Evenmin heeft eiseres haar stelling met concrete en objectieve (aanvullende) documenten onderbouwd. Ook heeft zij geen contra-expertise overgelegd. Verweerder heeft derhalve voormeld advies van de RVO aan zijn besluit ten grondslag kunnen leggen en heeft zich, onder verwijzing naar dat advies, terecht op het standpunt gesteld dat eiseres niet heeft aangetoond dat haar product of dienst innovatief is.
7. Omdat eiseres niet voldoet aan de voorwaarde dat haar onderneming een innovatief karakter moet hebben, als bedoeld in artikel 3.30, zesde lid, van het Vb 2000, heeft verweerder reeds hierom de aanvraag terecht afgewezen. De rechtbank komt derhalve niet toe aan de beoordeling van de vraag of eiseres voldoet aan de voorwaarde dat zij een betrouwbare en deskundige begeleider moet hebben. Gelet op het voorgaande en nu eiseres haar standpunt in beroep voldoende aan de orde heeft kunnen stellen, zal de rechtbank bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
9. Gelet op de gegrondverklaring van het beroep veroordeelt de rechtbank verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Het bedrag van deze kosten stelt de rechtbank vast op € 992,- voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 168,- aan haar vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 992,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. F. Wegman, voorzitter, en mr. A.M.J. Adriaansen en mr. I.S. Vreken-Westra, leden, in aanwezigheid van mr. N.S.J. Letschert, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 september 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen vier weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.