ECLI:NL:RBDHA:2016:109

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 15/7218

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 januari 2016 in de zaak tussen

[X] B.V., te [vestigingsplaats], eiseres

(gemachtigde: mr. W.C.J. Driessen),

het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn, verweerder

(gemachtigde: R.M. Klerks).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[derde-partij], te [woonplaats], belanghebbende

(gemachtigde: mr. C. Lubben).

Procesverloop

Bij besluit van 1 september 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder het handhavings-verzoek van belanghebbende betreffende het pand van eiseres, gelegen aan de [adres] te [woonplaats] en plaatselijk bekend als [het pand] (het pand) afgewezen.

Bij besluit van 24 augustus 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van belanghebbende gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en eiseres gelast om voor 1 december 2015 het met het bestemmingsplan strijdig gebruik van het pand te staken en gestaakt te houden, op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 47.500,- ineens.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Belanghebbende heeft zijn zienswijze op het ingestelde beroep gegeven.

Bij besluit van 14 oktober 2015 heeft verweerder de begunstigingstermijn (voorwaardelijk) verlengd tot zes weken na de uitspraak op dit beroep.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 december 2015.

Namens eiseres is verschenen [persoon A], bijgestaan door gemachtigde. Verweerder was vertegenwoordigd door zijn gemachtigde en [persoon B].

Overwegingen

1.1

Belanghebbende is de bewoner van de woning gelegen aan de [adres] te [woonplaats], welke woning ligt naast het pand van eiseres. De desbetreffende gronden zijn op grond van het ter plaatse geldende bestemmingplan onder andere bestemd voor “horeca” en “horeca in lichte vorm”. Volgens de planregels mag in het pand ook een hotel geëxploiteerd worden.

1.2

Belanghebbende heeft een handhavingsverzoek ingediend dat mede strekt tot beëindiging van het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van het pand als kamerverhuurbedrijf. In het pand zouden voornamelijk arbeidsmigranten (tijdelijk) zijn gehuisvest.

1.3

Verweerder heeft dit verzoek bij het primaire besluit afgewezen, op de grond dat de belangen om niet te handhaven zwaarder wogen dan de belangen die belanghebbende bij handhaving had. Verweerder heeft daarbij in het bijzonder gewezen op het voorkomen van rechtsongelijkheid in de wijze waarop gebruik in strijd met een bestemmingsplan wordt aangepakt tussen de verschillende samenwerkende gemeenten. Daarnaast wilde verweerder voorkomen dat de bewoners van het pand op korte termijn hun menswaardige en brandveilige onderkomen moesten verlaten, met alle daarbij komende risico’s.

Belanghebbende heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.

1.4

Bij besluit van 12 maart 2015 heeft verweerder het bezwaar van belanghebbende gegrond verklaard en besloten alsnog handhavend op te treden tegen het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van het pand als kamerverhuurbedrijf door eiseres. Aan eiseres is de last opgelegd om vóór 1 september 2015 het met het bestemmingsplan strijdig gebruik te staken en gestaakt te houden, op straffe van verbeurte van een dwangsom van
€ 47.500,-. Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld en tevens verzocht een voorlopige voorziening te treffen (zaaknummers SGR 15/3059 en 15/3815).

1.5

Bij uitspraak van 24 juli 2015 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het beroep gegrond verklaard en verweerders besluit van 12 maart 2015 vernietigd, omdat naar zijn oordeel het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), dat vereist dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis over de relevante feiten vergaart. Verder moet de in het bestreden besluit neergelegde motivering niet deugdelijk worden geacht, zodat het bestreden besluit tevens is genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Voorts heeft de voorzieningenrechter verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in zijn uitspraak is overwogen. De voorzieningenrechter heeft verweerder tevens opgedragen in het kader van de voorbereiding van het nieuwe besluit verder onderzoek te doen naar het gebruik van het pand. De voorzieningenrechter heeft geen aanleiding gezien een voorlopige voorziening te treffen.

2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van belanghebbende opnieuw gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en eiseres gelast om vóór 1 december 2015 het met het bestemmingsplan strijdig gebruik van het pand te staken en gestaakt te houden, op straffe van verbeurte van een dwangsom van
€ 47.500,- ineens.

3.1

Eiseres voert aan dat het gebruik van het pand niet in strijd is met artikel 5 in samenhang gelezen met artikel 30, eerste lid, van de planregels. Zij stelt dat van kamerverhuur geen sprake is, maar van de exploitatie van een hotel. Daarnaast is voor het hotel wel degelijk een beheerder aangesteld, die verweerder echter niet heeft bevraagd. Voorts worden blijkens foto’s van lijsten in de entree van het pand tegen vergoeding spijzen en dranken verstrekt. Van deze faciliteiten wordt volgens eiseres door de bewoners zeer geregeld gebruik gemaakt. De verklaringen van twee Poolse hotelgasten, zoals opgenomen in het constateringsrapport van 28 juli 2015, zijn niet zorgvuldig tot stand gekomen en in strijd met de werkelijkheid vanwege een taalbarrière die zich voordeed.

3.2

Eiseres stelt dat de maaltijden worden genuttigd in een van de vele gemeenschappelijke ruimten, zoals de bar, het restaurantgedeelte en de recreatieruimten. Blijkens een bordje in het pand met daarop de tekst [Hotel X] en een telefoonnummer bestaat de mogelijkheid om een kamer te reserveren. Eiseres stelt dat de exploitatie verschilt van die van [Hotel Y], zoals aan de orde in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 13 juni 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BW8141). Het feit dat in het pand arbeidsmigranten zouden verblijven doet in het geheel niets af aan de exploitatie van het pand als hotel. Aangezien in het bestemmingsplan geen omschrijving is gegeven van het begrip hotel, kan aansluiting worden gezocht bij hetgeen volgens algemeen spraakgebruik daaronder wordt verstaan, zijnde een gebouw waarin reizigers tegen betaling op een kamer kunnen overnachten of bij wat daaronder in de jurisprudentie wordt verstaan. Daarbij heeft zij verwezen naar uitspraken van de rechtbank Amsterdam en Almelo, alsmede naar de uitspraak van de Afdeling van 20 maart 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ4961). Dat het pand een hotel is, blijkt volgens haar voorts uit het uittreksel uit het Handelsregister van de Kamer van Koophandel en uit artikel 2 van de statuten van eiseres.

3.3

Eiseres voert verder aan dat haar bij besluit van 10 december 2009 een gebruiksvergunning is verleend voor het in gebruik nemen, hebben en houden van het pand met een logiesfunctie, hetgeen betekenis heeft voor het planologisch gebruik van het pand. Geen van de hotelgasten verblijft permanent in het pand of staat in de gemeentelijke basisregistratie personen (brp) ingeschreven in de gemeente.

3.4

Eiseres voert tenslotte aan dat de opgelegde dwangsom disproportioneel hoog is. Het bedrag dat bewoners van het zogenaamde [gebouw X] betalen kan niet als maatstaf bij de onderbouwing van de hoogte van dat bedrag worden gebruikt, aangezien de gasten van het pand in kwestie minder betalen.

4.1

Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres het pand in gebruik heeft genomen als kamerverhuurpand, waarin werknemers van een uitzendbureau zijn ondergebracht. Dit gebruik moet in strijd worden geacht met artikel 5, in verbinding met artikel 1, onder 30, van de planregels. De brandweer Hollands-Midden heeft reeds op 28 december 2011 geconstateerd dat het pand in gebruik is voor kamerverhuur. Uit controles gehouden op 12 november 2013 en in de zomer van 2014 is gebleken dat het met het bestemmingsplan strijdige gebruik is voortgezet. Op 28, 29 en 30 juli 2015 zijn controles uitgevoerd in het pand. Er is geen reden om te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen van de toezichthouders. Verweerder stelt voorts dat zich geen taalproblemen hebben voorgedaan in het gesprek tussen de toezichthouder en de assistent-beheerder van het pand door tussenkomst van een van de bewoners. Voorts beschikt het hotel niet over een eigen website en wordt het hotel evenmin genoemd op de website van eiseres. Uit de uitspraak van de Afdeling van 13 juni 2012 betreffende [Hotel Y] blijkt dat het gebruik van het in die procedure aan de orde zijnde hotel - dat eveneens werd gebruikt voor de huisvesting van buitenlandse werknemers - niet als zodanig kon worden aangemerkt.
4.2 De gebruiksvergunning heeft uitsluitend betrekking op de brandveiligheidseisen en behelst geen planologische toestemming om het pand voor kamerverhuur te gebruiken.

Ten aanzien van de hoogte van de dwangsom stelt verweerder zich op het standpunt dat het gebruikelijk en geaccepteerd is dat dwangsommen hoger zijn dan het financiële gewin dat een overtreder behaalt bij voortzetting van de overtreding.

5.1

Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.

5.2

Ter plaatse geldt het bestemmingsplan [bestemmingsplan] (het bestemmingsplan). Op dit perceel rust de bestemming “Centrum”. Ingevolge artikel 6 van de planregels zijn gronden met deze bestemming onder andere bestemd voor “horeca” en “horeca in lichte vorm”. Ingevolge artikel 6.1, onder k, van de planregels is ter plaatse ook een hotel toegestaan.

Ingevolge artikel 1, onderdeel 30, van de planregels van het bestemmingsplan [bestemmingsplan] (de planregels) moet onder
horecaworden verstaan: het bedrijfsmatig verstrekken van ter plaatse te nuttigen voedsel en dranken, het bedrijfsmatig exploiteren van zalenaccomodaties, evenwel met uitzondering van een erotisch getinte vermaaksfunctie.

In artikel 1, onderdeel 31, van de planregels is bepaald dat onder
horeca in lichte vormwordt verstaan een bedrijf waar hoofdzakelijk overdag dranken en/of etenswaren worden verstrekt aan bezoekers van andere functies, met name functies als centrumvoorzieningen en dagrecreatie, zoals theehuisjes, ijssalons, croissanterieën, dagcafés, dagrestaurants en naar aard en openingstijden daarmee gelijk te stellen bedrijven.

6.1

Ten einde vast te stellen of sprake is van strijd met het bestemmingsplan moet worden nagegaan of in het pand [adres] horeca-activiteiten in de zin van artikel 6.1.1, onder c of d, van de bestemmingsplanvoorschriften plaatsvinden, dan wel of sprake is van een hotel in de zin van onderdeel k van deze planbepaling

6.2

In de stellingen zoals eiseres die naar voren heeft gebracht ziet de rechtbank geen reden om de bevindingen van de toezichthouder van verweerder, zoals die zijn gedaan op 28, 29 en 30 juli 2015, niet objectief, onzorgvuldig of voor onjuist te houden. Anders dan eiseres stelt kan uit het feit dat in het constateringsrapport van 28 juli 2015 conclusies zijn getrokken, wat daarvan verder ook zij, niet worden afgeleid dat de constateringen in het rapport niet objectief zouden zijn. Daarnaast blijkt uit dit constateringsrapport dat een van de aanwezige bewoners Engels sprak en is niet gebleken dat zich taalproblemen hebben voorgedaan in het gesprek tussen de toezichthouder en de assistent-beheerder van het pand door tussenkomst van de Engelssprekende bewoner.

6.3

De rechtbank stelt vast dat tijdens de door verweerder op 28 juli 2015 uitgevoerde controle in het pand is geconstateerd dat op de begane grond een gezamenlijke keuken aanwezig is die niet wordt gebruikt. Er was geen kookgerei aanwezig en evenmin een koelkast. De twee aanwezige kasten waren nagenoeg leeg. Verder zijn in de keuken twee vrieskisten aangetroffen, waarvan er één geheel en de ander nagenoeg leeg was. Bewoners hebben tegenover de toezichthouder verklaard dat het kookgerei zich op de kamers bevindt en dat er niet voor hen wordt gekookt. Bij de controle door de toezichthouder om 18:30 uur stonden twee pannen op het fornuis in de gezamenlijke keuken. Tijdens de controle om 20:00 uur was een man in de gezamenlijke keuken spekjes aan het bakken. Verder werd de keuken niet gebruikt. Voorts is geconstateerd dat er in het gehele pand geen aanwijzingen zijn te vinden dat er iets te koop is. Ook was er geen menulijst en geen prijslijst aanwezig. Evenmin zijn er tafels en stoelen aangetroffen om aan te kunnen eten. Voorts was er geen bar aanwezig.

Tijdens de door de toezichthouder op 29 juli 2015 uitgevoerde controle in het pand heeft de toezichthouder gesproken met de assistent-beheerder van het pand, die onder meer heeft verklaard dat er in het pand geen eten of drinken te koop is.

De toezichthouder heeft op 30 juli 2015 om 7:30 uur wederom een controle in het pand uitgevoerd waarbij hij heeft geconstateerd dat er nergens gelegenheid was om te ontbijten. Daarnaast was er in het pand geen personeel en geen eten aanwezig en er waren geen tafels en stoelen. Tijdens een rond lunchtijd gehouden controle is gebleken dat in de keuken niemand aanwezig was. Eén van de bewoners heeft tegenover de toezichthouder verklaard dat in het pand niet de mogelijkheid bestaat om iets te eten. De bewoners koken volgens deze bewoner zelf of halen ergens anders iets te eten of te drinken.

6.4

Gelet op de onder 6.2 en 6.3 opgesomde bevindingen van de toezichthouder heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank op goede gronden geconstateerd dat in het pand geen sprake is van het bedrijfsmatig verstrekken van ter plaatse te nuttigen voedsel en dranken als bedoeld in artikel 1, onderdeel 30 van de planregels en dat het pand om die reden in strijd met de gebruiksregels van het bestemmingsplan wordt gebruikt.

Voor zover eiseres betoogt dat de beheerder desgevraagd kan zorgen voor maaltijden en/of consumpties betreft dit naar het oordeel van de rechtbank een incidentele service van de beheerder, die naar algemeen gangbare opvattingen niet als horeca kan worden bestempeld.

6.5

Evenmin is naar het oordeel van de rechtbank in het pand sprake van het bedrijfsmatig exploiteren van zalenaccomodaties als bedoeld in artikel 1, onderdeel.30, van de planregels, aangezien daarvoor eveneens een bar en/of een keuken is vereist. Daarom kunnen de activiteiten in het pand evenmin worden aangemerkt als een bedrijf waar hoofdzakelijk overdag dranken en/of etenswaren worden verstrekt aan bezoekers van andere functies als bedoeld in artikel 1, onderdeel 31 van de planregels.

6.6

De rechtbank komt dan ook tot de slotsom dat het pand niet wordt gebruikt voor horeca dan wel horeca in lichte vorm als bedoeld in artikel 1, aanhef en onderdelen 30 en 31 van de planregels.

6.7

Op dit adres is tevens een hotel toegestaan. Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting is naar het oordeel van de rechtbank komen vast te staan dat het gehele pand wordt gebruikt voor de huisvesting van voornamelijk Poolse werknemers. Een uitzendbureau biedt de werknemers een dienstverband en draagt zorg voor hun huisvesting. Op het loon van de werknemers wordt een vergoeding voor het gebruik van de kamers ingehouden. De werknemers slapen doorgaans met meerdere personen (minimaal twee) op een kamer en zij maken gedurende het verblijf doorgaans gebruik van dezelfde kamer. Een aantal kamers heeft een eigen kookgelegenheid; daarnaast is er een gemeenschappelijke keuken. Ten tijde van belang werden in het pand geen maaltijden, drank en andere versnaperingen tegen vergoeding verstrekt.

6.8

Hieruit kan worden opgemaakt dat het gebruik van het pand erop is gericht buitenlandse werknemers voor de duur van hun arbeidsverhouding tegen betaling logies/woonruimte te verschaffen, waarbij deze werknemers zelf zorg dragen voor hun consumpties. Dit gebruik is niet aan te merken als een hotel. De hierop betrekking hebbende beroepsgrond faalt.

6.9

Verweerder heeft zich verder terecht op het standpunt gesteld dat het geconstateerde gebruik evenmin valt onder één of meer andere van de in artikel 6 genoemde (toegestane) functies.

6.1

Er doet zich dan ook strijd met artikel 6 van de planregels voor. Het gebruik van het pand is dus in strijd met het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Verweerder was dan ook bevoegd handhavend op te treden.

7.1

Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. De rechtbank verwijst in dit kader naar de uitspraak van de Afdeling van 8 juni 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BQ7427).

7.2

Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, ten derde, van de Wabo is verweerder bevoegd in een geval als hier aan de orde een omgevingsvergunning te verlenen. Verweerder is blijkens het bestreden besluit niet bereid een afwijkingsbesluit te nemen, omdat hij kamerverhuur van een aard en omvang als thans plaatsvindt in het pand niet aanvaardbaar acht.

7.3

Op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling, zie bijvoorbeeld haar uitspraak van 9 maart 2011, (ECLI:NL:RVS:2011:BP7166), is het enkele feit dat verweerder niet bereid is toestemming te verlenen om af te wijken van het bestemmingsplan in beginsel voldoende voor het oordeel dat geen concreet zicht bestaat op legalisatie.

7.4

Nu verweerder niet bereid is medewerking te verlenen aan de huidige activiteiten in het pand, is naar het oordeel van de rechtbank, gelet op deze uitspraak van de Afdeling, geen sprake van concreet zicht op legalisatie.

7.5

De door eiseres genoemde omstandigheid dat er een grote behoefte bestaat aan tijdelijke woonruimte voor arbeidsmigranten kan niet als een bijzondere omstandigheid worden aangemerkt, nu verweerder die behoefte ook erkent en daarvoor beleid heeft ontwikkeld dat erin voorziet dat woonruimte voor die doelgroep niet in de centra van de woonkernen, maar bij voorkeur op bedrijfsterreinen wordt gezocht, zoals in het (voormalige) [gebouw X].

7.6

Ook overigens is niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhaving dient te worden afgezien.

8.1

Eiseres voert tenslotte ten onrechte aan dat de opgelegde dwangsom disproportioneel hoog is.

8.2

De rechtbank acht de keuze die verweerder gemaakt heeft voor het opleggen van een last onder dwangsom niet onredelijk, of de hoogte van de dwangsom disproportioneel. Het vastgestelde bedrag staat, mede gelet op de omvang van de activiteit en het daarmee gemoeide belang, in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.

9. Het beroep is dan ook ongegrond.

10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Waterbolk, rechter, in aanwezigheid van drs. A.C.P. Witsiers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op7 januari 2016.

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.