ECLI:NL:RBDHA:2015:8950

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 14/10362

uitspraak van de meervoudige kamer van 25 juni 2015 in de zaak tussen

[eiseres] te [plaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. E.S. Grimminck),

Zorginstituut Nederland (Zorginstituut) als rechtsopvolger van het College voor zorgverzekeringen (Cvz), verweerder

(gemachtigde: mr. J.M. Nijman).

Procesverloop

Bij besluit van 4 maart 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres meegedeeld dat zij door Agis Zorgverzekeringen NV bij het Cvz is aangemeld als wanbetaler in de zin van de Zorgverzekeringswet (Zvw) en dat eiseres op grond daarvan vanaf maart 2014 een bestuursrechtelijke premie van € 143,98 per maand is verschuldigd. Voorts heeft verweerder daarbij aangegeven op welke wijze dit bedrag geïnd zal worden.

Bij besluit van 16 september 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres voor zover gericht tegen de verschuldigdheid en/of hoogte van de bestuursrechtelijke premie niet-ontvankelijk verklaard en het bezwaar van eiseres voor het overige ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het beroep is ter zitting van 3 april 2015 behandeld door een enkelvoudige kamer.

Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

De enkelvoudige kamer heeft de zaak op 20 april 2015 heropend en vervolgens verwezen naar een meervoudige kamer. Partijen hebben ermee ingestemd een nadere zitting achterwege te laten. Het onderzoek is op 13 mei 2015 gesloten.

Overwegingen

1. Als gevolg van de inwerkingtreding van de “Wet van 11 december 2013 tot wijziging van de Wet cliëntenrechten zorg en andere wetten in verband met de taken en bevoegdheden op het gebied van de kwaliteit en zorg” (Stb. 2013, 578) oefent het Zorginstituut per 1 april 2014 de bevoegdheden uit die voorheen door het Cvz werden uitgeoefend. In deze uitspraak wordt onder het Zorginstituut mede verstaan het Cvz.

2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

2.1.

Eiseres is door haar zorgverzekeraar Agis op 26 februari 2014 aangemeld bij het Cvz als wanbetaler in de zin van de Zvw, omdat zij een betalingsachterstand voor haar zorgverzekering had.

2.2.

Bij het primaire besluit heeft verweerder op grond van artikel 18e, eerste lid, in samenhang met artikel 18d van de Zvw vanwege die betalingsachterstand met ingang van maart 2014 aan eiseres een bestuursrechtelijke premie van € 143,98 opgelegd.

2.3.

Bij brief van 4 maart 2014 heeft verweerder de gemeente Den Haag meegedeeld dat zij als broninhouder wordt aangewezen en dat zij wettelijk verplicht is het bedrag van

€ 143,98 aan bestuursrechtelijke premie maandelijks op het netto-inkomen van eiseres in te houden en dit bedrag over te maken aan verweerder. De gemeente Den Haag heeft verweerder vervolgens bij brief van 7 maart 2014 bericht dat zij vanaf 6 maart 2014 iedere maand in de laatste week namens eiseres de bestuursrechtelijke premie aan verweerder zal overmaken.

3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de verschuldigdheid en/of de hoogte van de bestuursrechtelijke premie niet-ontvankelijk verklaard, nu daartegen op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in samenhang met artikel 1 van de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak geen beroep kan worden ingesteld. Het bezwaar van eiseres tegen de wijze waarop de bestuursrechtelijke premie wordt geïnd, is ongegrond verklaard. Volgens verweerder kan op grond van de artikelen 4, eerste lid en 3, tweede lid, van de Beleidsregels inning bestuursrechtelijke premie Zorgverzekeringswet 2012 de bestuursrechtelijke premie volledig op het inkomen van eiseres (in de vorm van een uitkering) worden ingehouden. Voorts heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de wijze van inning van de bestuursrechtelijke premie niet in strijd is met artikel 6 van het Europees verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM (EP).

4. Eiseres heeft in beroep gemotiveerd aangevoerd waarom zij zich niet kan verenigen met het bestreden besluit. De rechtbank zal in het navolgende de beroepsgronden van eiseres, voor zover relevant voor de beoordeling van deze zaak, bespreken.

5. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.

5.1.

Eiseres heeft aangevoerd dat de (oplegging van de) bestuursrechtelijke premie zoals geregeld in de Zvw exceptief getoetst dient te worden. Eiseres heeft daartoe betoogd dat geschillen met betrekking tot de aanmelding als wanbetaler door de zorgverzekeraar bij verweerder en de hoogte van de bestuursrechtelijke premie die is vastgesteld op 130% van de tot een maandbedrag herleide standaardpremie voorgelegd dienen te kunnen worden aan de bestuursrechter. Volgens eiseres is anders sprake van strijd met artikel 6 van het EVRM en artikel 47 van het Europees Sociaal Handvest (ESH).

5.2.

De rechtbank stelt vast dat in artikel 8:5, eerste lid, van de Awb en artikel 1 (negatieve lijst) van de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak is bepaald dat geen bezwaar of beroep kan worden ingesteld tegen een besluit op grond van artikel 18f, eerste lid, in samenhang met artikel 18d of 18e van de Zvw, voor zover dat gaat over de verschuldigdheid van de bestuursrechtelijke premie of de hoogte daarvan. Dit is ook bevestigd door de Centrale Raad van Beroep (CRvB) in zijn uitspraak van 27 februari 2013 (ECLI:NL:CRVB:2013:BZ2471), waarin de CRvB heeft geoordeeld dat geen bestuursrechtelijke bescherming openstaat tegen een besluit voor zover dat ziet op de heffing of verschuldigdheid van de bestuursrechtelijke premie. Bezwaren die zijn gericht tegen de verschuldigdheid en de hoogte van de bestuursrechtelijke premie dienen derhalve door de bestuursrechter niet-ontvankelijk te worden verklaard.

5.3.

De rechtbank ziet in wat eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding om de regelgeving over de bestuursrechtelijke premie in weerwil van de hiervoor genoemde jurisprudentie van de CRvB onmiskenbaar onverbindend te achten. De wetgever heeft er bewust voor gekozen om de rechtsgang ten aanzien van de aanmelding van een wanbetaler wegens een betalingsachterstand van de premie te laten verlopen via de verzekeraar. Voor eiseres bestaat dus de mogelijkheid om de verzekeraar aan wie zij de premie verschuldigd is - en die haar als wanbetaler heeft aangemeld bij verweerder - te betrekken in een civiele procedure. Die rechtsgang staat ook open ten aanzien van de hoogte van de premie. Hiermee is voorzien in civielrechtelijke rechtsbescherming. Naar het oordeel van de rechtbank verdraagt een rechtsgang naar de civiele rechter zich met het recht op toegang tot de rechter, ook al ziet het geschil in de kern op overheidshandelingen. Die toegang dient als effectieve rechtsbescherming te worden beschouwd als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Nergens uit volgt dat, zoals eiseres heeft aangevoerd, op grond van het bepaalde in artikel 6 van het EVRM ten aanzien van overheidshandelingen altijd de toegang tot de bestuursrechter open zou moeten staan. Wat op grond van artikel 6 van het EVRM in het kader van een eerlijk proces is vereist, voor zover hier van belang, is dat een ieder zijn zaak moet kunnen voorleggen aan een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. Aan dit vereiste voldoet niet alleen de bestuursrechter, maar ook de burgerlijke rechter. Anders dan eiseres heeft betoogd, is er ter zake ook geen sprake van een hiaat in de wet, nu er wel degelijk ten aanzien van de bestuursrechtelijke premie toegang tot de rechter open staat, zij het dat de wetgever er nadrukkelijk en bewust voor heeft gekozen om geschillen rond de wijze van inning van de bestuursrechtelijke premie aan de bestuursrechter voor te leggen en geschillen die zien op de verschuldigdheid en de hoogte van de premie aan de civiele rechter. Dat eiseres in een procedure bij de civiele rechter te maken heeft met omkering van de bewijslast maakt, wat daar ook van zij, als zodanig niet dat eiseres geen eerlijk proces zal krijgen als bedoeld in artikel 6 van het EVRM noch dat artikel 8:5 van de Awb daarom onverbindend zou zijn. In dat kader wijst de rechtbank erop dat het niet aan de rechter is om over de hiervoor vermelde bewuste keuze van de wetgever te oordelen. Op grond van artikel 11 van de Wet algemene bepalingen staat het de rechtbank niet vrij om formele wetgeving, waartoe de Awb en de Zvw behoren, te toetsen op de innerlijke waarde of billijkheid van die wet.

5.4.

Eiseres heeft ook betoogd dat artikel 8:5 van de Awb buiten werking gesteld dient te worden, omdat sprake is van schending van artikel 1 van het EP. Er hoort daarom een duidelijke rechtsbescherming te bestaan tegen alle stappen die genomen worden in het proces dat uiteindelijk leidt tot die aantasting, aldus eiseres.

5.5.

De rechtbank overweegt dat het voor eiseres duidelijk had kunnen en moeten zijn dat zij vanwege haar betalingsachterstand als wanbetaler zou worden aangemeld bij het Cvz. Tegen die aanmelding kon zij haar bezwaren uiten bij de zorgverzekeraar, daarna bij de Stichting klachten en Geschillen Zorgverzekeringen en uiteindelijk middels een procedure bij de burgerlijke rechter. Hiermee is naar het oordeel van de rechtbank door de wetgever voldoende voorzien in (civielrechtelijke) rechtsbescherming voorafgaand aan de melding van eiseres als wanbetaler. Het betoog van eiseres dat er geen duidelijke rechtsbescherming tegen alle stappen voorafgaand aan de melding als wanbetaler bestaat, slaagt daarom niet. In de Zvw is bepaald dat verweerder ná de aanmelding verplicht is de bestuursrechtelijke premie te innen, die vastgesteld is op 130% van de nominale premie. Verweerder heeft hierin geen beleidsvrijheid. Het feit dat er wat betreft de hoogte van de heffing in beginsel geen sprake is van een individuele belangenafweging kan er evenmin toe leiden dat de wanbetalingsregeling onverbindend is vanwege strijd met artikel 6 van het EVRM, nu artikel 6 EVRM die belangenafweging niet vergt doch slechts bepaalt dat eiseres met haar klachten over de heffing terecht moet kunnen bij een onafhankelijk en onpartijdig gerecht.

5.6.

Het beroep van eiseres op artikel 47 van het ESH slaagt niet, reeds omdat dit artikel gelet op de inhoud en strekking daarvan niet een ieder verbindt en zich daarom niet voor rechtstreekse toepassing leent. De rechtbank zal de op dit Handvest gebaseerde beroepsgrond van eiseres dan ook onbesproken laten.

5.7.

Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank van oordeel is dat een rechtsgang bij de burgerlijke rechter tegen de verschuldigdheid en de hoogte van de bestuursrechtelijke premie niet in strijd is met artikel 6 van het EVRM. Verweerder heeft het bezwaar van eiseres, voor zover dat ziet op de hoogte en verschuldigdheid van de bestuursrechtelijke premie, terecht niet-ontvankelijk verklaard, nu bezwaar en beroep daartegen is uitgesloten op grond van artikel 8:5 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 1 van de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak. Om die reden oordeelt de rechtbank het beroep van eiseres in zoverre dan ook ongegrond.

5.8.

Eiseres betoogt verder dat de verhoging van de standaardpremie met 30% tot gevolg heeft dat haar inkomen aanzienlijk is verminderd. Een dergelijke aantasting van het inkomen, dat valt te kwalificeren als eigendom, is volgens eiseres excessief te noemen. Deze eigendomsontneming dient geen legitiem doel in het algemeen belang. Voor eiseres betekent deze eigendomsontneming een onevenredig zware last.

5.9.

In de eerste twee volzinnen van artikel 1 van het Eerste Protocol is bepaald dat iedere natuurlijke of rechtspersoon recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom (“possessions”). Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Onder “possessions” moeten niet alleen worden verstaan bestaande bezittingen, maar ook vermogensbestanddelen, met inbegrip van aanspraken, met betrekking waartoe de betrokkene kan onderbouwen dat hij ten minste een gerechtvaardigde verwachting heeft dat die zullen worden gerealiseerd.
Als sprake is van “possessions” en daarmee van ontneming van eigendom als bedoeld in de tweede zin van artikel 1 van het Eerste Protocol, moet worden getoetst of aan de in dat artikel geformuleerde voorwaarden voor die eigendomsontneming is voldaan. Daarbij dient in de eerste plaats te worden beoordeeld of de inbreuk op de bestaande aanspraak bij wet is voorzien. Vervolgens dient te worden beoordeeld of de eigendomsontneming een legitieme doelstelling heeft in het algemeen belang en ten slotte of er een behoorlijk evenwicht is behouden tussen de eisen van het algemeen belang van de samenleving en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu, een en ander onder erkenning van een ruime beoordelingsmarge die de Staat heeft bij de hantering van deze criteria. Aan het proportionaliteitsvereiste wordt niet voldaan als het individu door de inbreuk een onevenredig zware last (“an individual and excessive burden”) moet dragen.

5.10.

De rechtbank overweegt dat niet in geschil is dat de inhouding van 130% op het inkomen van eiseres een inbreuk vormt op haar recht op ongestoord genot van haar eigendom als bedoeld in artikel 1 van het EP. Die inbreuk op het eigendomsrecht van eiseres is bij wet voorzien, nu deze inbreuk direct volgt uit toepassing van het dwingendrechtelijk geformuleerde artikel 18d van de Zvw. Wat betreft het antwoord op de vraag of de inhouding van de premie op haar inkomen ook een legitieme doelstelling in het algemeen belang heeft, overweegt de rechtbank het volgende. De inhouding van de bestuursrechtelijke premie (wanbetalingsregeling) is bedoeld als prikkel om het aantal mensen dat niet of niet tijdig voldoet aan de verplichting tot het betalen van de nominale zorgverzekeringspremie terug te dringen. De Memorie van Toelichting behorende bij de Wijziging van de Zorgverzekeringswet, de Wet op de zorgtoeslag en enige andere wetten, houdende maatregelen om ook wanbetalers voor hun zorgverzekering te laten betalen (structurele maatregelen wanbetalers zorgverzekering) vermeldt in dit kader dat voorkomen moet worden dat eventuele zorgkosten van wanbetalende verzekeringnemers op de schouders komen van de wel betalende verzekeringsnemers, waarmee de solidariteit die ten grondslag ligt aan het stelsel van sociale verzekering wordt aangetast. Tegengegaan moet worden dat betrokkenen vanwege het niet betalen van de premie door hun zorgverzekeraar geroyeerd worden, waardoor zij geen zorgverzekering meer hebben. Wanneer zij in die situatie toch zorg behoeven kan dat immers zeer ongewenste consequenties hebben. Voor de betrokkenen zelf wanneer zij geconfronteerd worden met aanzienlijke zorgkosten, voor de zorgaanbieders die te maken krijgen met de lasten van incassoprocedures en mogelijk voor de volksgezondheid wanneer wordt afgezien van noodzakelijke zorg. Hierdoor is een behoorlijk evenwicht behouden tussen de eisen van het algemeen belang van de samenleving en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu.

Tenslotte vermeldt de Memorie van Toelichting dat bij de inhouding van de bestuursrechtelijke premie rekening wordt gehouden met het bestaansminimum (zie Kamerstukken II, 2008-2009, 31736, nr. 3).

5.11.

De rechtbank is van oordeel dat de hiervoor weergegeven motivering van de wetgever voldoet aan de vereisten die in een rechtstaat mogen worden gesteld aan de motivering van een wet, zodat eiseres niet kan worden gevolgd in haar betoog dat de eigendomsontneming door de inhouding van de bestuursrechtelijke premie in zijn algemeenheid niet een legitieme doelstelling in het algemeen belang nastreeft. Gelet op de beweegredenen van de wetgever en de ruime beoordelingsmarge die de Staat in deze toekomt, kan niet staande worden gehouden dat aan artikel 18d van de Zvw een onevenwichtige afweging ten grondslag ligt tussen de gediende gemeenschapsbelangen en het ingeroepen fundamentele recht, dan wel dat er geen redelijke proportionaliteitsrelatie bestaat tussen de gekozen middelen en het beoogde doel. Van feiten of omstandigheden die meebrengen dat toepassing van artikel 18d van de Zvw voor eiseres leidt tot een ‘individual and excessive burden’ is niet gebleken. De rechtbank komt gelet op het voorgaande tot de slotsom dat de hoogte van de bestuursrechtelijke premie geen ongeoorloofde inbreuk inhoudt op het ongestoord genot van eigendom als bedoeld in artikel 1 van het EP.

6. Eiseres heeft verder aangevoerd dat de inhouding van de bestuursrechtelijke premie een punitieve sanctie (“criminal charge”) betreft als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Omdat de premie telkens weer betaald moet worden (in de vorm van een periodieke betaling) totdat de premieachterstand volledig is voldaan, is volgens eiseres sprake van schending van het ne bis in idem beginsel. De rechtbank stelt voorop dat de inhouding van de bestuursrechtelijke premie volgens de wetgever niet bedoeld is om opzettelijk leed toe te brengen - wat een van de belangrijkste kenmerken is van de zogenoemde ‘punitieve sanctie’ -, maar met name om de verzekerde ertoe te bewegen de premie te blijven betalen, waardoor de verzekerde over een zorgverzekering blijft beschikken. Dat de inhouding van de premie door eiseres als bestraffend wordt gevoeld, maakt niet dat het juridische karakter daarvan wijzigt. Op het moment dat eiseres de achterstallige premies heeft betaald wordt zij door de zorgverzekeraar afgemeld. Nu niet kan worden gesproken van een “criminal charge” als bedoeld in artikel 6 van het EVRM, komt (schending van) het ne bis in idem beginsel niet in beeld. Anders dan door eiseres wordt betoogd, is de inhouding van de bestuursrechtelijke premie ook niet gelijk te stellen met de invordering van een dwangsom (nog daargelaten dat in dat geval evenmin sprake zou zijn van een “criminal charge” als bedoeld in artikel 6 van het EVRM). De bestuursrechtelijke premie die van wanbetalers wordt geheven is geen reactie op een overtreding in de zin van de Awb. Wanbetalers zijn immers slechts een bepaling in hun privaatrechtelijke verzekeringsovereenkomst met de verzekeraar niet nagekomen. Als de verzekerde eenmaal is afgemeld als wanbetaler, dan is verweerder verplicht de inning van de bestuursrechtelijke premie te doen stoppen. Voorts kan die beslissing ter toetsing worden voorgelegd aan de bestuursrechter, zodat artikel 6 van het EVRM ook daarom niet in het gedrang komt.

7. Wat betreft het betoog van eiseres dat bij de inning van de bestuursrechtelijke premie geen rekening wordt gehouden met de beslagvrije voet, verwijst de rechtbank naar de uitspraken van de CRvB van 17 oktober 2012 (ECLI:NL:CRVB:2012:BY0437) en 27 februari 2013 (ECLI:NL:CRVB:2013:BZ2471). In die laatste uitspraak heeft de CRvB geoordeeld dat verweerder niet is gehouden bij het uitoefenen van de bevoegdheid tot inning van de bestuursrechtelijke premie door broninhouding de beslagvrije voet te betrekken, omdat de wetgever op andere wijze heeft voorzien in de waarborg dat een gerechtigde tot een uitkering op minimumniveau tenminste kan beschikken over de beslagvrije voet, verminderd met wat reeds in de beslagvrije voet is verdisconteerd voor de kosten van de ziektekostenverzekering. Het betoog van eiseres kan gelet hierop niet slagen.

8. In wat eiseres heeft aangevoerd tegen de wijze van inning van de bestuursrechtelijke premie ziet de rechtbank dan ook geen grond om te komen tot vernietiging van het bestreden besluit.

9. Het beroep is ongegrond.

10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mrs. M.M. Meessen, voorzitter, en mr. D.A.J. Overdijk en mr. N. Lubbe, leden, in aanwezigheid van mr. S.P. Jadoenathmisier, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 juni 2015.

griffier rechter

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.