Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 14/2896
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 april 2015 in de zaak tussen
[eiser] eiser
(gemachtigde: [gemachtigde])
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, verweerder
(gemachtigden: [gemachtigden]).
Procesverloop
Bij besluit van 1 juni 2005 heeft verweerder op basis van het Besluit brede doeluitkering sociaal, integratie en veiligheid eiser een uitkering verleend voor de periode 2005 tot en met 2009.
Bij besluit van 4 juli 2011 heeft verweerder de uitkering voor het zogenoemde inburgeringsdeel vastgesteld en de vaststelling van het andere deel (het zogenoemde programmadeel) opgeschort. Met de opschorting heeft verweerder eiser in de gelegenheid gesteld de in 2010 en 2011 niet-behaalde prestatie-afspraken/indicatoren ten aanzien van het programmadeel alsnog te realiseren.
Bij besluit van 23 september 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder het besluit van 4 juli 2011 gewijzigd in die zin dat de uitkering voor het inburgeringsdeel naar beneden is bijgesteld met een bedrag van € 47.743,-. Het resultaat van de opgeschorte prestatie-afspraken/indicatoren over 2010 en 2011 is alsnog vastgesteld op € 19.624.061,-. Verweerder heeft het bedrag van € 19.671.804,- teruggevorderd.
Bij besluit van 4 maart 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard, de grondslag van het primaire besluit gewijzigd en de lagere vaststelling van het programmadeel en het inburgeringsdeel gehandhaafd, evenals de terugvordering.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 februari 2015.
Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens zijn verschenen [naam 1] (plv. hoofd concernplanning), [naam 5]
(juridisch controller) en [naam 3] (management controller).
(juridisch controller) en [naam 3] (management controller).
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [vertegenwoordiger] (seniorjurist Rijksdienst) en [naam 4] (coördinerend beleidsmedewerker).
Overwegingen
1. Regelgeving
Ingevolge artikel 108, tweede lid van de Gemeentewet kunnen regeling en bestuur van het gemeentebestuur worden gevorderd bij of krachtens een andere dan deze wet ter verzekering van de uitvoering daarvan, met dien verstande dat het geven van aanwijzingen aan het gemeentebestuur en het aan het gemeentebestuur opleggen of in zijn plaats vaststellen van beslissingen, slechts kan geschieden indien de bevoegdheid daartoe bij de wet of krachtens de wet bij provinciale verordening is toegekend.
Ingevolge het derde lid worden, onverminderd het bepaalde in de artikelen 110, vijfde lid, 119, vierde lid en 120, tweede lid, de kosten, verbonden aan de uitvoering van het tweede lid, voor zover zij ten laste van de betrokken gemeenten blijven, door het Rijk aan hen vergoed.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet wettelijke grondslag brede doeluitkering sociaal, integratie, veiligheid (Wet wettelijke grondslag bdu siv) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder: GSB III periode: periode van 1 januari 2005 tot en met 31 december 2009.
Volgens artikel 3 van Pro de Wet wettelijke grondslag bdu siv verstrekt de minister in het kader van het Grotestedenbeleid voor de GSB III periode aan een gemeente die een ontwikkelingsprogramma heeft opgesteld een brede doeluitkering ten behoeve van:
de uitvoering van dat ontwikkelingsprogramma;
de uitvoering van de artikelen 4, 5, 6, eerste lid, en 15 van de Wet inburgering nieuwkomers en het aanbieden van inburgeringsprogramma’s voor oudkomers in 2005 en 2006;
Volgens artikel 4, eerste lid, van de Wet wettelijke grondslag bdu siv worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gegeven over de brede doeluitkering, bedoeld in artikel 3.
Volgens artikel 7, aanhef en onder a, van de Wet wettelijke grondslag bdu siv berust het Besluit brede doeluitkering sociaal, integratie en veiligheid (Staatsblad 2005, 264 zoals nadien gewijzigd) (Besluit) met ingang van de datum van inwerkingtreding op artikel 4 van Pro deze wet.
Volgens artikel 23, eerste lid, van het Besluit stelt verweerder de uitkering voor het inburgeringsdeel vast overeenkomstig de verlening. In artikel 7, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling BDU SIV (de Regeling) is een formule opgenomen op grond waarvan het procentuele aandeel van de gemeente in de middelen voor de inburgering van nieuwkomers wordt bepaald. Volgens artikel 7, tweede lid, van de Regeling wordt op het met dit procentuele aandeel corresponderende bedrag, de helft van de per 31 december 2004 door de gemeente op grondslag van de Wet inburgering nieuwkomers gevormde reserve (Win-reserve) in mindering gebracht.
Volgens de artikelen 15, 15a en 15c van de Regeling (bevoorschotting) worden additionele voorschotten op het inburgeringsdeel verstrekt ter hoogte van het verschil tussen de helft van de opgebouwde reserve aan niet bestede rijksbijdrage en de helft van de verantwoorde reserve per 31 december 2004.
Volgens artikel 27 van Pro het Besluit stelt de minister het programmadeel overeenkomstig de verlening vast, met dien verstande dat:
a. bij het vaststellen van onderdeel Q, bedoeld in artikel 4, eerste lid, de door de gemeente behaalde resultaten worden betrokken met inachtneming van de bij regeling van de minister vast te stellen berekeningswijze en de voorschotvergoedingen, bedoeld in artikel 9, vijfde lid, worden vervangen door de bijdragevergoedingen, bedoeld in artikel 4, tweede lid, onderdeel b, onder 2;
b. bij het vaststellen van onderdeel R, bedoeld in artikel 4, eerste lid, de door de gemeente behaalde resultaten worden betrokken met inachtneming van de bij regeling van de minister vast te stellen berekeningswijze en de voorschotvergoedingen, bedoeld in artikel 9, zesde lid, worden vervangen door de bijdragevergoedingen, bedoeld in artikel 4, tweede lid, onderdeel c.
Volgens het bepaalde in artikel 27, tweede lid, onder d, van het Besluit stelt de minister het programmadeel in afwijking van het eerste lid lager vast indien de door de gemeente gerealiseerde resultaten en de uitkomst van de berekeningswijze, bedoeld in het eerste lid, daartoe aanleiding geven.
2. Feiten
De brede doeluitkeringen waarom het hier gaat, vinden hun basis in het Grotestedenbeleid en zijn bestemd voor enerzijds de uitvoering van het meerjaren ontwikkelingsprogramma waarin de gemeenteraad de in de periode 2005-2009 te bereiken resultaten heeft vastgelegd en anderzijds de uitvoering van de artikelen 4, 5, 6, eerste lid, en 15 van de Wet inburgering nieuwkomers en het aanbieden van programma’s voor oudkomers in 2005.
De reden voor het opschorten van de prestatie-afspraken/indicatoren voor de twee jaren (2010 en 2011) na het bekostigingstijdvak (2005 t/m 2009), is erin gelegen dat de deelname van de inburgeraars veel lager bleek uit te vallen dan de 90% van de gestarte inburgeraars waarop het voorschot was gebaseerd. Eind 2009 had landelijk gezien slechts 1/3 van de ruim 100.000 gestarte inburgeraars deelgenomen aan het examen. Verweerder heeft eiser vervolgens in de gelegenheid gesteld om ten behoeve van de uitkering over de periode 2005 tot en met 2009 op een later moment, te weten in 2010 en 2011, de plannen in de vorm van prestatie-afspraken en indicatoren alsnog te realiseren.
Bij het besluit van 23 september 2013, gehandhaafd bij het besluit op bezwaar van 4 maart 2014, heeft verweerder het negatieve resultaat van de opgeschorte prestatie-afspraken/indicatoren over 2010 en 2011 alsnog vastgesteld op het bedrag van
€ 19.624.061,-.
Het resultaat voor de resterende inburgeringsvoorzieningen is gedeeltelijk behaald. Uit de SiSa-verantwoording over 2011 blijkt dat het gerealiseerde resultaat overeenkomt met het bedrag van € 18.982.249,-. De niet gerealiseerde voorzieningen die zien op de “deelname aan examen” voor reguliere en gecombineerde trajecten, gepardonneerden en geestelijke bedienaren bedragen, aldus verweerder, € 19.624.061,-. De bekostiging is met dit bedrag verminderd.
3. Vaststelling op een lager bedrag
3.1
Niet in geschil is dat de prestaties op het terrein van de inburgering niet zijn gehaald. Eiser heeft de resultaten van de SiSa-verantwoording niet betwist. Evenmin is in geschil dat met de niet gerealiseerde voorzieningen het bedrag is gemoeid van € 19.624.061,-.
3.2
Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat dit bedrag is besteed in overeenstemming met de regelgeving en dat deze besteding aansluit bij de Nota van Toelichting op de BDU SIV waarin staat vermeld dat de middelen binnen één brede doeluitkering onderling uitwisselbaar zijn zodat de GSB-steden hun beleid optimaal kunnen afstemmen op de lokale omstandigheden en daarbij zelf de noodzakelijke afwegingen kunnen maken. De middelen zijn besteed binnen het kader van één Brede Doeluitkering (BDU), namelijk de BDU sociaal, integratie en veiligheid.
De rechtbank is, anders dan eiser, van oordeel dat de bepaling waarop verweerder zich bij de lagere vaststelling heeft gebaseerd niet voor meerdere uitleg vatbaar is en dat zowel uit de tekst als uit de toelichting blijkt dat het voorschrift imperatief is. De vaststelling wordt bepaald aan de hand van de door de gemeente gerealiseerde resultaten met inachtneming van de uitkomst van de berekeningswijze als bedoeld in het eerste lid (q x r). De berekeningswijze, de bekostiging en de vaststelling van de onderdelen q en r van artikel 4 van Pro het Besluit gaan uit van een vast bedrag maal aantallen. De bepaling biedt verweerder geen ruimte om hiervan af te wijken. Bij de totstandkoming van de regelgeving is artikel 27, tweede lid, onder d, van het Besluit (de berekeningswijze voor de bekostiging van inburgering) op deze specifieke en eenduidige wijze prestatieafhankelijk gemaakt. Met andere woorden: het outputvereiste bij inburgering is bepalend voor de uitkomst van de rekensom.
Dat het niet aan eiser te wijten zou zijn dat de resultaten op het gebied van de inburgering niet zijn behaald, kan aan het vorenstaande niet afdoen.
3.3
Eiser heeft voorts betoogd dat de wijze waarop hij het bedrag heeft besteed de instemming van de minister had. Over de besteding van de rijksgelden heeft intensief overleg plaatsgevonden met medewerkers van verweerder, het Agentschap GSB en het Agentschap NL. Gezien dit overleg en de op basis daarvan gemaakte afspraken mocht eiser er op vertrouwen dat het restant van het budget voor de inburgeringsprestaties rechtmatig mocht worden besteed voor activiteiten die zijn vastgelegd in het MOP en die passen binnen de reikwijdte van de BDU SIV. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft eiser verwezen naar de als productie 5 bij het aanvullend beroepschrift gevoegde e-mailberichten alsmede naar het verslag van de presentatie op 12 maart 2013. Meer specifiek heeft eiser verwezen naar het e-mailbericht van 14 november 2011 van C. de Kan waarin onder meer vermeld staat: … “In het algemeen geldt dat het nog rechtmatig te besteden bedrag in eerste instantie ingezet dient te worden voor het behalen van de prestaties op het terrein van de inburgeringsvoorzieningen (deelname aan examen) en, indien van toepassing, voor het alsnog ultimo 2011 behalen van de prestatieafspraken/indicatoren waarvan de vaststelling is opgeschort. Indien blijkt dat er nog een rechtmatig te besteden bedrag resteert terwijl bovengenoemde prestaties inmiddels zijn gehaald, dan wel dat dit bedrag door omstandigheden niet meer kán worden ingezet voor het behalen van deze prestaties, dan kan dit nog rechtmatig te besteden (rest)bedrag in 2011 eveneens worden ingezet voor andere activiteiten die zijn vastgelegd in het meerjaren ontwikkelingsprogramma GSB III, passend binnen de gehele reikwijdte van de BDU SIV.”..
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de verantwoording via de SiSa-bijlage langs twee sporen is verlopen, namelijk enerzijds de financiële verantwoording (de rechtmatige besteding BDU SIV) en anderzijds de prestatieverantwoording (de overeengekomen afrekenbare resultaatsafspraken). De rechtbank volgt verweerder in diens standpunt dat eiser de e-mailberichten niet in de juiste context heeft geplaatst. Het e-mailbericht van 14 november 2011 van C. de Kan (nr 2) met als onderwerp
“BDU SIV”: resterende rechtmatig te besteden bedrag-Den Haagbetreft niet de prestatieverantwoording. De passage “anders dan” in de zin die begint met “Indien blijkt dat :…” waarvan verweerder ter zitting heeft aangegeven dat dit een ongelukkig geformuleerde zin is, is bedoeld binnen het onderwerp rechtmatige bestedingen en heeft geen betrekking op de afrekensystematiek p x q.
“BDU SIV”: resterende rechtmatig te besteden bedrag-Den Haagbetreft niet de prestatieverantwoording. De passage “anders dan” in de zin die begint met “Indien blijkt dat :…” waarvan verweerder ter zitting heeft aangegeven dat dit een ongelukkig geformuleerde zin is, is bedoeld binnen het onderwerp rechtmatige bestedingen en heeft geen betrekking op de afrekensystematiek p x q.
De e-mailberichten nrs 3 en 4 hebben evenmin betrekking op de afrekensystematiek maar op de onderbesteding van het budget. De e-mailberichten 5 tot en met 10 hebben betrekking op afspraken over de door de gemeente in te dienen separate aanvullende verantwoording van een bedrag van 20 miljoen buiten de SiSa om. In het e-mailbericht van 10 mei 2012 (nr 9) staat met zoveel woorden vermeld dat inburgering niet wordt afgerekend op besteed bedrag maar op prestaties (p x q). Dit laatste is herhaald op de sheets van 30 mei 2013 naar aanleiding van de presentatie op 12 maart 2013. Op sheet 2.3 staat onder meer vermeld dat de minister altijd lager vaststelt bij niet behaalde resultaten ten opzichte van het voorschot en dat afrekening plaatsvindt via de berekeningswijze p (normbedragen) x q (aantal trajecten).
Nog los van het feit dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel sprake moet zijn van een van de kant van het tot beslissen bevoegde orgaan uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezegging, die bij de betrokkene gerechtvaardigde verwachtingen heeft gewekt, leest de rechtbank in de door eiser overgelegde stukken geen toezegging dat het bevoorschotte bedrag van € 19.624.061,- voor niet behaalde inburgeringsprestaties mocht worden uitgegeven aan andere doelen binnen de BDU. De informatie bevestigt daarentegen het standpunt van verweerder dat voor inburgering altijd de afrekensystematiek p x q geldt en dat geen enkele toezegging is gedaan in strijd met die afrekensystematiek.
Voor zover nog van belang overweegt de rechtbank dat verweerder onweersproken heeft gesteld dat de afzenders van de e-mailberichten (S. Bakker en C. de Kan) niet bevoegd zijn namens de minister toezeggingen te doen over de wijze van besteding van een dergelijk groot bedrag en dat eiser, zelf bestuursorgaan, dit had kunnen weten.
De rechtbank volgt overigens verweerder in diens standpunt dat het onwaarschijnlijk is dat toestemming voor de besteding van een bedrag van ruim 19 miljoen in een e-mailbericht danwel tijdens een presentatie zou zijn toegezegd en niet in de vorm van een schriftelijk besluit zou zijn vastgelegd.
3.4
Het beroep slaagt in zoverre niet.
4. Correctie op de vaststelling Inburgering Nieuwkomers 2005.
4.1
Bij het besluit van 4 juli 2011 heeft verweerder bij de vaststelling van de uitkering voor het inburgeringsdeel subonderdeel Nieuwkomers 2005 verzuimd de helft van de Win-reserve van eind december 2004 mee te nemen.
Bij brief van 29 februari 2012 heeft verweerder eiser in verband met deze fout een herberekening op het subonderdeel doen toekomen waarbij alsnog rekening is gehouden met de helft van de vastgestelde Win-reserve.
Uit het samenstel van artikel 23, eerste lid, van het Besluit en artikel 7, eerste en tweede lid, van de Regeling volgt dat de helft van de Win-reserve per eind 2004 in mindering wordt gebracht. Tussen partijen staat vast dat de Win-reserve op 31 december 2004 € 95.486,- bedroeg. De helft daarvan (€ 47.743,-) heeft verweerder alsnog bij de definitieve vaststelling in mindering gebracht.
4.2
Hoewel verweerder de Win-reserve abusievelijk niet heeft betrokken bij de vaststelling van 4 juli 2011 kan niet worden geoordeeld dat verweerder daar nadien, na het ontdekken van de fout, niet meer op mocht terugkomen.
Gelet op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 30 december 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BK7970) kan een subsidievaststelling in geval van een kennelijke onjuistheid, namelijk dat de betrokkene wist of behoorde te weten dat de vaststelling te hoog was, ten nadele van de ontvanger worden gewijzigd.
De rechtbank stelt voorop dat de vaststelling van de uitkering wordt voorafgegaan door en plaatsvindt conform de verlening. Bij het besluit van 1 juni 2005 waarbij de uitkering is verleend heeft verweerder eiser medegedeeld dat bij de hoogte van het voorschot rekening wordt gehouden met de inzet van de helft van de geraamde Win-reserve per 31 december 2004. Ook in de voorschotbeschikkingen staat vermeld dat op de toegekende middelen de helft van de geraamde Win-reserve op 31 december 2004 in mindering wordt gebracht.
Verweerder heeft ter zitting uiteengezet dat de fout is ontdekt nadat andere gemeenten die evenals eiser over een Win-reserve beschikten, en eenzelfde foutieve vaststelling hadden ontvangen, daarover direct met verweerder contact hebben opgenomen. Deze gemeenten hadden aan de hand van de eigen begroting gezien dat de vastgestelde bedragen gelet op het achterwege blijven van de verrekening, niet juist konden zijn.
Het standpunt van eiser dat hij niet wist, kon of had moeten weten dat de Win-reserve ten onrechte niet was verrekend en dat de vaststelling te hoog was, kan gelet op het vorenstaande niet worden gevolgd.
4.3
Het betoog van eiser dat de correctie zich niet verdraagt met de regelgeving omdat verrekening achteraf betekent dat de bekostiging van deze opgedragen taken achterwege wordt gelaten, zodat verweerder door aldus te handelen in strijd handelt met artikel 108, tweede en derde lid Gemeentewet, volgt de rechtbank niet. Bij outputfinanciering zoals bij de inburgeringsprestaties aan de orde is, is van het niet bekostigen van opgedragen taken geen sprake.
4.4
De rechtbank volgt evenmin de stelling van eiser dat de bewoordingen “volgens de berekeningswijze uit de uitvoeringsregeling BDU-SIV” van de brief van 4 juli 2011 er op wijzen dat verrekening met de helft van de Win-reserve heeft plaatsgevonden. Deze bewoordingen hebben betrekking op de categorieën prestaties met bijbehorend saldo ten opzichte van het eerder verleende voorschot; de Win-reserve wordt nergens genoemd.
4.5
Eisers betoog dat hij benadeeld is voor een bedrag van € 596.544,- omdat verweerder de bestaande reserves tweemaal heeft afgeroomd en dat daarom de verrekening onjuist is, slaagt niet.
Verweerder heeft ter zitting erkend dat de Win-reserve van eind december 2014 tweemaal in de berekening is betrokken. De eerste keer door het CFI in december 2000 en de tweede keer met de beschikking van 23 september 2013. De stelling van eiser dat per saldo meer dan de helft van de Win-reserve is afgeroomd, is dan ook juist.
Deze werkwijze is het gevolg van twee opvolgende regelingen die ieder onafhankelijk van elkaar in verrekening voorzagen met de helft van de Win-reserve.
Dit feit kan echter niet tot de conclusie leiden dat verweerder de verrekening daarom achterwege zou moeten laten.
4.6
Het standpunt van eiser dat hij een tegenvordering op verweerder heeft, is gestoeld op de door het CFI bij besluit van 6 december 2005 met bijlage geraamde Win-reserve op 31 december 2004. Aangezien dit besluit in rechte vast is komen te staan en niet is gebleken dat eiser naar aanleiding daarvan een verzoek aan verweerder heeft gericht om daarop terug te komen, valt niet in te zien op welke grondslag verweerder dit bedrag aan eiser verschuldigd zou zijn.
4.7
Het betoog dat de correctie zich niet verdraagt met de afspraken tussen verweerder en de VNG slaagt niet nu deze afspraak de inzet van de over 2005 resterende reserves betreft die voor oudkomers mogen worden ingezet.
4.8
Het beroep slaagt in zoverre niet.
5. Terugvordering
Gelet op de jurisprudentie van de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2013:692) zijn bij de bevoegdheid tot terugvordering van onverschuldigd betaalde bekostiging enkel nog financiële belangen betrokken. Gesteld noch gebleken is dat de terugvordering zal leiden tot financiële problemen laat staan tot een financiële noodsituatie. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat de gemeente Den Haag, als grote gemeente, ook al is het geld ten onrechte uitgegeven niet in financiële problemen is gekomen. Onder deze omstandigheden kan niet worden geoordeeld dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot terugvordering van hetgeen onverschuldigd betaald is.
6. Het beroep dient ongegrond te worden verklaard.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Meijer, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. M.J.L. van der Waals, leden, in aanwezigheid van mr. B.M. van der Meide, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 april 2015.
griffier rechter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.