Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 14/10468
uitspraak van de meervoudige kamer van 26 maart 2015 in de zaak tussen
[eiseres], te [plaats], eiseres
(gemachtigde: mr. H.J.M. Winkelhuijzen),
en
[verweerder], verweerder
(gemachtigde:[gemachtigde]).
Procesverloop
Bij besluit van 1 mei 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres twee lasten opgelegd om te blijven voldoen aan de artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, en onder 2 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en de voorschriften 1.1 en 1.4 van de revisievergunning van 23 augustus 2005, in die zin dat eiseres het accepteren van niet- vergunde afvalstromen dient te staken op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 10.000,- per geconstateerde overtreding met een maximaal te verbeuren bedrag van € 30.000,- en dat eiseres zich dient te houden aan de maximale doorzetcapaciteit van 65.000 ton composteerbaar organisch (groen)afval per jaar, op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 6.000,- voor iedere 1000 ton overschrijding met een maximaal te verbeuren bedrag van € 60.000,-.
Bij besluit van 9 oktober 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 februari 2015.
Eiseres is vertegenwoordigd door [vertegenwoordiger 1] en [vertegenwoordiger 2], bijgestaan door gemachtigde Winkelhuijzen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door gemachtigde [gemachtigde], [vertegenwoordiger 3] en[vertegenwoordiger 4], allen werkzaam bij de Omgevingsdienst Midden-Holland.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiseres exploiteert een recyclingbedrijf in Waddinxveen. Bij besluit van 23 augustus 2005 is aan eiseres door verweerder vergunning verleend voor onder andere het opslaan, overslaan, bewerken en/of composteren van groenafval en analoge stromen composteerbaar afval. In de vergunning is in voorschrift 1.1 opgenomen dat eiseres onder andere afval onder de Euralcodes[codes],[codes] en [codes] mag ontvangen tot een maximale doorzetcapaciteit van 65.000 ton per jaar composteerbaar organisch (groen)afval. Het afval bedoeld in de Euralcodes betreft respectievelijk afval van plantaardig weefsel afkomstig van landbouw, tuinbouw, aquacultuur, bosbouw, jacht en visserij, afval van de bosbouw en biologisch afbreekbaar tuin- en plantsoenafval.
2. Een medewerker van verweerder heeft op 26 februari 2014 en 5 maart 2014 controles uitgevoerd bij het bedrijf van eiseres. Naar aanleiding van die controles heeft verweerder het voornemen bekend gemaakt handhavend op te treden in verband met overtredingen van de voorschriften van de revisievergunning van 23 augustus 2005. Eiseres heeft in reactie op dit voornemen een zienswijze ingediend.
3. Verweerder heeft bij het primaire besluit twee lasten onder dwangsom opgelegd. Na advies van de bezwarencommissie heeft verweerder deze lasten onder dwangsom gehandhaafd in het bestreden besluit. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres artikel 2, eerste lid, aanhef en onder e, en onder 2 van de Wabo en de vergunningvoorschriften van de revisievergunning van 23 augustus 2005 heeft overtreden. Tijdens de controles op 26 februari 2014 en 5 maart 2014 is geconstateerd dat eiseres een niet-vergunde afvalstof, te weten C.T.A-afval vervuild met steenwol, heeft geaccepteerd. Daarnaast is geconstateerd dat eiseres over het jaar 2013 de maximale doorzetcapaciteit van 65.000 ton composteerbaar organisch (groen)afval heeft overschreden.
4. Eiseres voert – samengevat weergegeven – aan dat het jarenlange vooroverleg over de revisie van de vergunning van 23 augustus 2005 maakt dat verweerder van handhavend optreden af had moeten zien. Er wordt al sinds 2006 gesproken over met name de geursituatie bij de door eiseres gewenste uitbreiding van de inname van composteerbaar organisch (groen)afval. Ondanks dat meerdere rapporten door experts zijn opgesteld, is het volgens verweerder niet gelukt voldoende duidelijkheid te verschaffen over de toekomstige geursituatie. Eiseres meent echter dat een uitbreiding tot 85.000 ton vergund kan worden. Bovendien is handhavend optreden ook onevenredig, nu het milieu door de verhoogde inname niet of nauwelijks is aangetast. Op grond van contractuele verplichtingen heeft eiseres in 2013 te maken gehad met een piek in de inname van groenafval. Inmiddels heeft eiseres maatregelen genomen om dergelijke pieken te voorkomen. Er was daarmee sprake van een éénmalige overtreding, hetgeen handhavend optreden evenmin rechtvaardigt, aldus eiseres.
5. De rechtbank stelt allereerst vast dat het beroep van eiseres alleen is gericht tegen de opgelegde last onder dwangsom die ziet op overschrijding van de maximale doorzetcapaciteit van composteerbaar organisch (groen)afval. De rechtbank zal zich dan ook in haar beoordeling tot die last onder dwangsom beperken.
6. De rechtbank stelt voorop dat tussen partijen niet in geschil is dat eiseres in 2013 de vergunde maximale doorzetcapaciteit van 65.000 ton aan composteerbaar (groen)afval heeft overschreden. Dat betekent dat een overtreding heeft plaatsgevonden van de voorschriften 1.1 en 1.4 van de vergunning van 23 augustus 2005 en van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, en onder 2 van de Wabo. Op grond van artikel 122 van Pro de Provinciewet in samenhang met artikel 5:32 van Pro de Algemene wet bestuursrecht was verweerder bevoegd over te gaan tot het opleggen van een last onder dwangsom.
7. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) zal, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
8. Eveneens volgens vaste jurisprudentie van de AbRvS bestaat in zaken zoals deze concreet zicht op legalisatie in het geval een toereikende vergunningaanvraag is ingediend en het bevoegd gezag het niet onaannemelijk acht dat de vergunning kan worden verleend. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat eiseres op 26 november 2013 bij verweerder een aanvraag om een omgevingsvergunning heeft ingediend, maar dat deze aanvraag niet ziet op een uitbreiding van de innamecapaciteit van composteerbaar (groen)afval. Nu geen aanvraag was ingediend die ziet op een innamecapaciteit van composteerbaar organisch (groen)afval van meer dan 65.000 ton per jaar, bestond ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geen concreet op legalisatie.
9. Naar het oordeel van de rechtbank kan de omstandigheid dat eiseres reeds sinds 2006 vooroverleg voert met verweerder over de revisie van de vergunning van 23 augustus 2005 evenmin aangemerkt worden als bijzondere omstandigheid op grond waarvan verweerder af had moeten zien van handhaving. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat het vooroverleg tot op heden niet heeft geleid tot overeenstemming tussen partijen over de vraag of het geurhinderniveau bij uitbreiding van de inname van groenafval tot 85.000 ton per jaar acceptabel is. Verweerder heeft zich gedurende het vooroverleg juist steeds op het standpunt gesteld dat (nog) niet aannemelijk is geworden dat bij uitbreiding van de inname een acceptabel geurhinderniveau gewaarborgd kan worden. Dit heeft er ook toe geleid dat eiseres tot op heden heeft afgezien van het indienen van een aanvraag voor een dergelijke uitbreiding. De wens van eiseres tot uitbreiding van de inname en haar overtuiging dat die uitbreiding wel voor vergunningverlening in aanmerking komt, maken niet dat sprake is een bijzondere situatie op grond waarvan handhavend optreden onevenredig moet worden geacht. De enkele omstandigheid dat dit vooroverleg al enkele jaren duurt kan daaraan niet afdoen.
10. Voor zover eiseres heeft aangevoerd dat handhavend optreden onevenredig is omdat het milieu door de overschrijding van de maximale inname van groenafval niet of nauwelijks is aangetast, slaagt deze beroepsgrond niet. De rechtbank overweegt daartoe dat eiseres haar stelling dat van milieuschade niet of nauwelijks sprake is geweest in het geheel niet heeft onderbouwd.
11. Ten slotte overweegt de rechtbank dat het opleggen van een last onder dwangsom tot doel heeft de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. De omstandigheid dat eiseres in 2014 door het nemen met maatregelen niet nogmaals de innamecapaciteit heeft overschreden, betekent daarom ook niet dat het opleggen van een last onder dwangsom voorbarig en daarmee onevenredig is geweest.
12. Het beroep is ongegrond.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.P.M. Meskers, voorzitter, en mr. H. Lagas en mr. L.M. Koenraad, leden, in aanwezigheid van mr. A.W.W. Koppe, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 maart 2015.
griffier voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.