ECLI:NL:RBDHA:2014:4925

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 13/2371

uitspraak van de meervoudige kamer van 14 april 2014 in de zaak tussen

de staatssecretaris van Economische Zaken, te Den Haag, eiser

(gemachtigde: mr. A.C. Rop),

het algemeen bestuur van het recreatieschap Midden-Delfland, verweerder

(gemachtigden: mr. M.W.F. Oosterhuis en mr. C.L. Klapwijk).

Procesverloop

Bij besluit van 29 juni 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder het schadebedrag als gevolg van de uittreding van het Rijk uit de Gemeenschappelijke regeling van het recreatieschap Midden-Delfland (de gemeenschappelijke regeling) vastgesteld op € 69.544.776,00 en de hoogte van de uittreedsom op € 51.267.246,00. Voorts heeft verweerder de uittreeddatum in beginsel bepaald op 1 januari 2013.

Bij besluit van 12 februari 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser, in afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie Midden-Delfland (de bezwaarschriftencommissie) van 12 december 2012, ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en nadere stukken in het geding gebracht.

Eiser heeft een reactie op het verweerschrift gegeven en nadere stukken in het geding gebracht.

Het onderzoek ter terechtzitting heeft plaatsgevonden op 21 november 2013. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door mr. drs. A.S. Rietveld en K. Gerritsen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden en door C.W.A. Geense.

Overwegingen

De gemeenschappelijke regeling is in 1983 opgericht omdat het Rijk de wens had een (groene) bufferzone te creëren tussen een aantal steden in de Randstad. Het Rijk wilde voorkomen dat de verschillende steden zouden oprukken en één grote agglomeratie zouden worden. Om deze wens gestalte te geven is in 1977 de Reconstructiewet Midden-Delfland in werking getreden, waarmee de voor de reconstructie beoogde gronden desnoods via onteigening konden worden verkregen. Het reconstructiegebied is in drie deelplannen uitgevoerd: Lickebaert, Gaag en Ambtswoude. Het beheer van de gebieden is opgedragen aan de gemeenschappelijke regeling, waarin het Rijk in 1989 is toegetreden als deelnemer. Overige deelnemers zijn de provincie Zuid-Holland en de gemeenten Delft, Vlaardingen, Schiedam, Rotterdam, Maassluis, Midden-Delfland en Westland.

1.1.

De omvang van het recreatieschap Midden-Delfland (het RMD) bedraagt ongeveer 1400 hectare. Daarvan is ongeveer 600 hectare het bloot eigendom van Staatsbosbeheer. Voorts is ongeveer 500 hectare het eigendom van het Rijk en belast met erfpacht ten behoeve van de gemeenschappelijke regeling. Ongeveer 300 hectare is het eigendom van de overige regionale deelnemers. Het Rijk heeft 75% van de kosten van aankoop en inrichting van de gronden in het recreatiegebied voor haar rekening genomen en de andere deelnemers hebben gezamenlijk de overige 25% van de gronden aangekocht en ingericht. Vanaf oprichting van de gemeenschappelijke regeling is een deelnemersbijdrage van 50% voor het Rijk en 50% voor de overige deelnemers gehanteerd. De jaarlijkse rijksbijdrage bedraagt ongeveer € 1,5 miljoen. De hoogte van de totale beheerskosten van het RMD bedragen ongeveer € 3 miljoen per jaar.

1.2.

Per 2012 heeft het Rijk de bijdrage aan (onder meer) het RMD beëindigd vanwege een beleidswijziging waarbij het rijksbeleid ten aanzien van recreatie om de stad en rijksbufferzones is komen te vervallen. De verantwoordelijkheid voor recreatie is gedecentraliseerd naar de provincies die daarvoor middelen toegekend hebben gekregen.

1.3.

Bij brief van 17 december 2012 heeft eiser verweerder meegedeeld per 31 december 2011 uit de gemeenschappelijke regeling te zullen treden vanwege de beëindiging van de rijksbijdrage. Bij brief van 21 maart 2011, verzonden op 31 maart 2011, is eiser geïnformeerd over de voorwaarden die de Midden-Delflandraad (het algemeen bestuur van het RMD, hierna: verweerder) op 10 maart 2011 heeft vastgesteld ten aanzien van de uittreding van het Rijk uit de gemeenschappelijke regeling. In de brief is onder meer het volgende bepaald:

“De reële door het Rijk te betalen schadevergoeding zal worden berekend op basis van de volgende voorwaarden:

 De financiële bijdrage van de overige deelnemers stijgt niet naar aanleiding van de uittreding van het Rijk.

 De balanspositie van het schap wordt niet negatief beïnvloed.

 Het ijkmoment voor de uittreding ten aanzien van de besluitvorming en het voorzieningen- en kwaliteitsniveau van natuur en recreatie is bepaald op 1 januari 2011, daarbij is inbegrepen de voorgenomen overdracht van gronden in het kader van de reconstructie.

 Conform de gemeenschappelijke regeling treedt het Rijk op zijn vroegst per 1 januari 2013 uit (artikel 39 lid 3).

 Uittreding van het Rijk mag niet ten koste gaan van de continuïteit van het schap.”

1.4.

Bij brief van 29 april 2011 heeft eiser laten weten dat wanneer de rijksbijdrage ophoudt, het RMD in staat moet worden gesteld zich aan te passen aan de gewijzigde omstandigheid. De aanwezige middelen bieden het RMD echter voldoende tijd om de weggevallen bijdrage op te vangen, aldus eiser.

1.5.

Bij brief van 1 november 2011 heeft eiser meegedeeld dat hij bereid is om, in het kader van “een zachte landing” van het kabinetsbesluit om geen middelen meer op de rijksbegroting te reserveren voor een bijdrage aan het recreatieschap, een bedrag van € 4,8 miljoen beschikbaar te stellen voor de periode 2011-2014. Bij brief van 2 december 2011 heeft eiser laten weten zijn voorstel te handhaven tot 31 december 2011. Voorts heeft eiser meegedeeld dat het Rijk op 31 december 2011 uittreedt.

1.6.

Bij brief van 9 december 2011 heeft verweerder het standpunt ingenomen dat het bod van € 4,8 miljoen ver verwijderd blijft van de door het RMD bedoelde invulling van de voorwaarden voor uittreding zoals die door de raad op 10 maart 2011 zijn vastgesteld en zoals aan eiser gecommuniceerd bij brief van 21 maart 2011 (de uittreedvoorwaarden).

1.7.

Op 20 december 2011 heeft eiser, voor zover relevant, het volgende aan verweerder bericht:

“Het Rijk treedt per 31 december 2011 uit het recreatieschap. Ik constateer dat u nog geen besluit heeft genomen over de voorwaarden die u overeenkomstig artikel 39, derde lid, van de gemeenschappelijke regeling aan deze uittreding kan verbinden. U heeft weliswaar in uw brief van 31 maart 2011 een aantal uitgangspunten of randvoorwaarden geformuleerd waaraan de te stellen voorwaarden naar uw mening moeten voldoen, maar dit heeft nog niet geresulteerd in een definitief besluit met concrete voorwaarden.

Indien u van mening bent dat uw brief van 31 maart 2011 als definitief besluit moet worden beschouwd, dan heeft het Rijk hier met de brieven van 11 april 2011 en 29 april 2011 bezwaar tegen gemaakt. Indien u uw brief van 9 december 2011 als besluit beschouwt, dan maak ik daar bij deze bezwaar tegen. Anders wacht ik uw definitieve besluit af.”

1.8.

Op 27 maart 2012 heeft verweerder in reactie op de brief van eiser van 20 december 2011 laten weten dat een geschil over een besluit van de raad conform artikel 28 van de gemeenschappelijke regeling is onderworpen aan administratief beroep bij het college van gedeputeerde staten. De termijn van zes weken zoals genoemd in artikel 6:7 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is reeds op 12 mei 2011 verstreken, zodat eiser bij een eventueel administratief beroep vermoedelijk niet-ontvankelijk zal worden verklaard. Het besluit van 21 maart 2011 tot vaststelling van de uittreedvoorwaarden heeft inmiddels formele rechtskracht gekregen, aldus verweerder. Voorts wordt vermeld dat met toepassing van de uittreedvoorwaarden een besluit over het concrete bedrag van de uittreedsom zal worden genomen en dat uit het besluit van 21 maart 2011 blijkt dat het Rijk op zijn vroegst met ingang van 1 januari 2013 uit de gemeenschappelijke regeling treedt.

1.9.

Bij brief van 16 mei 2012 heeft eiser tegen de brief van 27 maart 2012 beroep ingesteld. Bij uitspraak van 4 december 2012 (AWB 12/4167) heeft deze rechtbank geoordeeld dat de brief van 21 maart 2011 geen appellabel besluit is, omdat geen motivering of uitleg bij de opgesomde voorwaarden is opgenomen en voorts niet is gebleken dat de voorwaarden de resultante vormen van een besluitvormingsproces bij verweerder. De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat het tegen de brief van 21 maart 2011 gemaakte bezwaar op die grond niet-ontvankelijk moet worden verklaard. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, het besluit van 27 maart 2012 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen ervan in stand kunnen blijven omdat het bezwaar tegen de brief van 21 maart 2011 niet-ontvankelijk was. Verweerder heeft tegen deze uitspraak geen hoger beroep ingesteld.

1.10.

Bij ongedateerde brief heeft eiser verweerder bericht dat het voorstel tot betaling van € 4,8 miljoen is komen te vervallen en dat uittreding van het Rijk uit de gemeenschap-pelijke regeling per 1 januari 2012 heeft plaatsgevonden.

1.11.

In het primaire besluit heeft verweerder het schadebedrag op € 69.544.776,00 en de hoogte van de uittreedsom op € 51.267.246,00 vastgesteld en voorts bepaald dat de uittreeddatum 1 januari 2013 is. Het schadebedrag van € 69.544.776,00 betreft volgens verweerder het rijksdeel in de reële, onvermijdelijke schade die ontstaat door uittreding van het Rijk en die niet binnen een periode van vijf jaar door maatregelen kan worden ondervangen zonder dat het RMD afbreuk doet aan zijn wettelijke taken en verplichtingen. De uittreedsom bedraagt de netto contante waarde van de schade.

In bezwaar heeft verweerder het primaire besluit om de volgende redenen gehandhaafd.

Uit artikel 39, eerste en derde lid, van de gemeenschappelijke regeling volgt volgens verweerder dat uittreding plaatsheeft aan het einde van het kalenderjaar volgende op dat waarin de deelnemer met inachtneming van de door verweerder bepaalde uittreedvoorwaarden een besluit tot uittreding heeft genomen en dat besluit aan verweerder heeft toegezonden. Gelet op dit artikel kan het Rijk volgens verweerder op zijn vroegst uittreden per 1 januari 2014. Verweerder stelt ten gunste van het Rijk te zijn afgeweken van deze uittreeddatum door te bepalen dat het Rijk per 1 januari 2013 wordt geacht te zijn uitgetreden. Voorts stelt verweerder zich op het standpunt dat bij het vaststellen van de hoogte van de uittreedsom is voldaan aan de eis die voortvloeit uit jurisprudentie, te weten dat bij het vaststellen van de hoogte van de uittreedsom uitgangspunt is dat de uittredende deelnemer de schade van het recreatieschap en de overblijvende deelnemers dient te vergoeden die het rechtstreekse gevolg is van het uittreden uit de gemeenschappelijke regeling. Verweerder stelt dat de hoogte van de uittreedsom los van de uittreedvoorwaarden is vastgesteld en dat deze gerechtvaardigd is omdat het voor het RMD niet mogelijk is om binnen een periode van vijf jaar ondervangende maatregelen te treffen om de wegvallende deelnemersbijdrage van het Rijk volledig op te vangen. Een bezuiniging van 15% is reeds doorgevoerd. Verdergaande ondervangende maatregelen zijn volgens verweerder niet mogelijk, omdat het RMD langlopende verplichtingen van beheer en instandhouding van het gebied heeft, welke beheerkosten met zich brengen. Enerzijds vloeien deze verplichtingen (en kosten) voort uit de erfpachtakten met het Rijk. Voor die gronden is gerekend met een afkoopsom met een termijn van 40 jaar. Anderzijds vloeien deze verplichtingen (en kosten) voort uit het feit dat het RMD de verplichting heeft de gronden die de deelnemers hebben aangekocht eeuwigdurend te beheren. Voor die gronden is gerekend met een termijn van 60 jaar. De verdienmogelijkheden door commerciële exploitatie van het RMD kunnen volgens verweerder nauwelijks worden vergroot. Voorts stelt verweerder zich op het standpunt dat het Rijk, net als bij eerdere uittredingen uit recreatieschappen in het verleden, in ieder geval een uittreedsom zou hebben moeten aanbieden die is gebaseerd op een periode van 25 jaar. Het slechte economische tij is volgens verweerder geen reden waardoor het Rijk een lagere uittreedsom zou hoeven te betalen. Tot slot voert verweerder aan dat vooralsnog uitgangspunt is dat het RMD (in de huidige vorm) zal moeten blijven voortbestaan.

Eiser voert in beroep – samengevat – het volgende aan.

Uit artikel 39 van de gemeenschappelijke regeling volgt dat het besluit tot uittreding vooraf gaat aan het vaststellen van de voorwaarden voor uittreding, zodat 31 december 2011 als uittreeddatum heeft te gelden. Voorts stelt eiser zich op het standpunt dat de hoogte van de uittreedsom, anders dan verweerder stelt, wel degelijk is gebaseerd op de uittreedvoorwaarden zoals genoemd in de brief van 21 maart 2011. Deze voorwaarden hadden, conform het advies van de bezwaarschriftencommissie, deel moeten uitmaken van de heroverweging in bezwaar en hadden onredelijk moeten worden bevonden nu ze in strijd zijn met vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS). Voorts voert eiser aan dat de hoogte van de door verweerder vastgestelde uittreedsom onredelijk is. Onder meer voert eiser daartoe aan dat de door verweerder gehanteerde termijnen voor de afkoop van beheertaken van 40 respectievelijk 60 jaar in het licht van de omstandigheid dat het rijksbeleid ter zake recreatie is komen te vervallen, onterecht is. Daarbij is verweerder bij de berekening van de afkoop van de beheertaken bovendien ten onrechte uitgegaan van het huidige kostenniveau, nu dat niveau kan worden verlaagd door het beheer te versoberen en de inkomsten uit het gebied te verhogen. Bovendien heeft verweerder aanzienlijke financiële buffers die het in combinatie met ondervangende maatregelen mogelijk maken de gevolgen van uittreding van het Rijk op te vangen. Een en ander maakt volgens eiser dat het mogelijk is voor het RMD om binnen vijf jaar maatregelen te treffen om de wegvallende rijksbijdrage op te vangen. Voorts voert eiser aan dat de bij eerdere uittredingen van het Rijk uit recreatieschappen toegepaste maatstaf van de jaarlijkse bijdrage vermenigvuldigd met 25 jaar niet bij onderhavige uittreding kan worden toegepast, nu sprake is van significant andere omstandigheden. In dat kader wijst eiser op de omstandigheden dat het Rijk geen bemoeienis meer heeft ter zake recreatie en dat sprake is van een somberder economisch tij. Tot slot stelt eiser zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte blijft vasthouden aan de voorwaarde dat de uittreding van het Rijk niet ten koste mag gaan van de continuïteit van het schap. De uittreding van het Rijk kan volgens eiser aanleiding zijn tot opheffing van de gemeenschappelijke regeling. In dat licht is al helemaal onredelijk dat het Rijk gehouden zou zijn om ruim 51 miljoen euro te betalen aan verweerder.

Inhoudelijke beoordeling

Voorop dient te worden gesteld dat deelnemers op grond van artikel 39, eerste lid, van de gemeenschappelijke regeling de vrijheid hebben eenzijdig te besluiten uit de gemeenschappelijke regeling te treden, zij het dat daarbij de door de Midden-Delflandraad daaraan te verbinden voorwaarden in acht genomen dienen te worden.

Aan de uittreding van het Rijk uit de gemeenschappelijke regeling heeft verweerder de voorwaarden verbonden dat door het Rijk een uittreedsom zal worden betaald en dat uittreding plaatsvindt per 1 januari 2013. Beide voorwaarden zijn punt van geschil.

Allereerst zal de rechtbank beoordelen of de door verweerder vastgestelde uittreedsom redelijk is. Alvorens tot deze beoordeling over te gaan overweegt de rechtbank het volgende met betrekking tot de hoogte van de uittreedsom (en het schadebedrag).

Verweerder heeft ter onderbouwing van het gestelde schadebedrag en de uittreedsom nadere stukken in het geding gebracht. Op 1 november 2013 heeft verweerder een rapport van Countus accountants en adviseurs van dezelfde datum overgelegd, waarin Countus tot de conclusie komt dat terecht door het RMD een termijn van 40 jaar voor gronden in erfpacht is gehanteerd bij het berekenen van het schadebedrag en de afkoopsom. Voorts heeft verweerder op 6 november 2013 een rapport (van 37 pagina’s) van de Schadeaccountant van 5 november 2013 in het geding gebracht, waarin in opdracht van verweerder is beoordeeld of de door verweerder gehanteerde termijn voor gronden die in eigendom van het RMD zijn, te weten 60 jaar, in lijn is met algemeen gehanteerde uitgangspunten voor de berekening van schade. Bij de beoordeling heeft de Schadeaccountant het door verweerder vastgestelde ontwerpbesluit van 29 juni 2012 genaamd Vaststelling schadeloosstelling Rijk bij uittreding (het ontwerpbesluit), dat ten grondslag ligt aan het primaire besluit, in aanmerking genomen. In het rapport komt de Schadeaccountant onder meer tot de conclusie dat de reële schade ten gevolge van de uittreding € 75.950.642,00 bedraagt. Hierbij is er van uitgegaan dat 30% van de gronden het eigendom van RMD is, en 70% van de gronden op basis van een andere titel wordt beheerd. Ter zitting heeft verweerder gesteld dat het bedrijfseconomische schadebedrag dient te worden bijgesteld, nu uit het rapport van Countus is gebleken dat die verhouding niet 30/70 is, maar 22,13/77,87. Bij die stand van zaken komt het bedrijfseconomische schadebedrag volgens verweerder uit op € 69.795.340,00. Als onderbouwing van laatstgenoemde bedrag heeft verweerder ter zitting een (nader) rapport van de Schadeaccountant overgelegd. Met betrekking tot deze rapporten overweegt de rechtbank het volgende.

In artikel 8:58, eerste lid, van de Awb is bepaald dat partijen tot tien dagen voor de zitting nadere stukken kunnen indienen. Uit de toelichting op dit artikel volgt dat de tiendagentermijn geen harde grens is omdat zowel bij tijdig als te laat ingediende stukken de rechter het criterium van de goede procesorde hanteert voor de beoordeling of het stuk daadwerkelijk wordt toegelaten. Hoewel de eerste twee hiervoor genoemde rapporten door verweerder tijdig zijn ingediend, te weten meer dan tien dagen voor de zittingsdatum, is de rechtbank gelet op de omvang van met name het eerstgenoemde rapport van de Schadeaccountant en de complexe materie die in de rapporten wordt behandeld, van oordeel dat de goede procesorde zich tegen toelating van de rapporten verzet. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiser heeft aangegeven niet uitputtend in te kunnen gaan op de rapporten, gelet op het tijdsbestek. De rechtbank zal de bevindingen en conclusies die volgen uit deze rapporten niet in aanmerking nemen bij de beoordeling van het onderhavige geschil en gaat dus uit van het schadebedrag en de uittreedsom zoals deze blijken uit het primaire besluit en het bestreden besluit.

Met betrekking tot de vraag of de door verweerder vastgestelde uittreedsom van
€ 51.267.246,00 gelet op de van toepassing zijnde omstandigheden redelijk is, overweegt de rechtbank het volgende.

10.

Uit vaste jurisprudentie van de Kroon (het KB van 14 mei 1985, AB 1985, 424), de voormalige Afdeling rechtspraak van de Raad van State (de uitspraak van 12 augustus 1993 inzake no. R03.89.3622, Gst. 6977, 4) en de AbRS (de uitspraak van 12 december 2001, ECLI:NL:RVS:2001:AD7959) volgt, dat bij het vaststellen van de hoogte van de uittreedsom uitgangspunt is dat de uittredende deelnemer de schade van het recreatieschap en de overblijvende deelnemers dient te vergoeden die het rechtstreekse gevolg is van het uittreden uit de gemeenschappelijke regeling.

11.

Bij hiervoor genoemde uitspraak van 12 december 2001 heeft de AbRS onder meer overwogen dat bij het bepalen van mogelijke toekomstige schade het hanteren van een overbruggingsperiode van vijf jaren, te rekenen vanaf de datum van uittreding, voor de hand ligt, waarbij in aanmerking is genomen dat van het algemeen bestuur van een openbaar lichaam mag worden verwacht dat het zich binnen die periode kan aanpassen aan de ten gevolge van de uittreding gewijzigde omstandigheden. Ook in de onder 10 genoemde uitspraak van de Kroon van 14 mei 1985 werd het redelijk en billijk geacht de hoogte van de door de uittredende gemeente te vergoeden schade te baseren op een (afbouw)periode van vijf jaar.

12.

In onderhavige zaak dient vanwege de uittreding van het Rijk uit de gemeenschappelijke regeling in het kader van het vaststellen van de hoogte van de schade die het rechtstreekse gevolg is van de uittreding, ook – en met name – de mogelijke toekomstige schade te worden vastgesteld. De rechtbank is van oordeel dat de uitgangspunten zoals deze volgen uit de hiervoor genoemde jurisprudentie hierop van toepassing zijn. Gelet op de hoogte van de wegvallende jaarlijkse rijksbijdrage, te weten ongeveer € 1,5 miljoen, wat gelijk staat aan 50% van de totale jaarlijkse deelnemersbijdrage, is voorts aannemelijk dat het RMD vanwege de uittreding van het Rijk schade zal lijden. Gelet op de hiervoor genoemde jurisprudentie is het uitgangspunt dan dat voor de berekening van de toekomstige schade een afbouwperiode wordt gehanteerd, te rekenen vanaf de datum van uittreding, waarbinnen van het RMD mag worden verwacht dat het wegvallen van de rijksbijdrage kan worden opgevangen. De periode van vijf jaar in de onder 11 genoemde zaken was gebaseerd op de duur van de betreffende begrotingscyclussen. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd aangegeven dat de begrotingscyclus van het RMD eveneens vijf jaar bedraagt, zodat de rechtbank daarvan in het navolgende zal uitgaan.

13.

Verweerder heeft zich echter op het standpunt gesteld dat uit de jurisprudentie weliswaar volgt dat van het algemeen bestuur
in beginselmag worden verwacht dat het zich binnen de periode van de begrotingssystematiek kan aanpassen aan ten gevolge van het uittreden gewijzigde omstandigheden, maar dat op dit uitgangspunt een uitzondering kan worden gemaakt wanneer sprake is van langlopende, niet te mitigeren financiële verplichtingen. Nu er in dit geval sprake is van substantiële langlopende en niet te mitigeren financiële verplichtingen van het RMD inzake beheer en onderhoud, is het hanteren van een afbouwperiode van vijf jaar in onderhavige zaak volgens verweerder niet redelijk. Verweerder heeft ter onderbouwing hiervan aangevoerd dat met het uittreden van het Rijk uit de gemeenschappelijke regeling de taken en verplichtingen die samenhangen met het beheer en het onderhoud van de recreatiegebieden van het RMD niet afnemen. Ook de oppervlakte van de te beheren en te onderhouden recreatiegebieden blijft ongewijzigd. De wegvallende deelnemersbijdrage van het Rijk kan naar verweerder betoogt bij dergelijke verplichtingen niet binnen vijf jaar worden opgevangen door het RMD. Zoals blijkt uit bijlage 2 bij het primaire besluit (de Voordracht Midden-Delflandraad Recreatieschap Midden-Delfland van 29 juni 2012) hanteert verweerder voor de berekening van de afkoopsom voor de gronden die door de deelnemers in eigendom zijn verkregen, als uitgangspunt dat het beheer van deze gronden in eigendom eeuwigdurend doorloopt en dat deze gronden door verweerder derhalve eeuwigdurend beheerd moeten worden. De afkoop voor dit gedeelte van de beheertaken dient daarom ook eeuwigdurend zijn. Hiervoor wordt boekhoudkundig een termijn van zestig jaar gehanteerd. Hiervan uitgaande heeft verweerder voor de afkoop van deze beheertaken de schadeloosstelling op een bedrag van
€ 43.161.776,00 vastgesteld. Voor de afkoop van de beheertaken die zien op de gronden die door het Rijk in erfpacht zijn uitgegeven, heeft verweerder een afkooptermijn van veertig jaar gehanteerd omdat de meeste erfpachtcontracten lopen tot 2051 en deze contracten niet kunnen worden opgezegd of gewijzigd. Voor de afkoop van deze beheertaken stelt verweerder de schadeloosstelling op een bedrag van € 27.884.797,00. Bij deze berekeningen is verweerder uitgegaan van een verhouding gronden in erfpacht versus gronden in eigendom van het RMD van 22,13% versus 77,87%. Uitgaande van – onder meer – de bovengenoemde uitgangspunten heeft verweerder de totale schade ten gevolge van de uittreding van eiser vastgesteld op € 69.544.776,00. De hoogte van de uittreedsom is op basis van de netto contante waarde van het schadebedrag vastgesteld op € 51.267.246,00.
Ten aanzien van de vraag welk deel van de aldus door verweerder becijferde schade door eiser moet worden vergoed stelt verweerder zich op het standpunt dat de hoogte van de uittreedsom nagenoeg gelijk dient te zijn aan de bedrijfseconomische schade, nu er sprake is van langlopende niet te mitigeren verplichtingen van beheer en onderhoud.

14.

Verweerder heeft aldus bij de vaststelling van de hoogte van de uittreedsom als uitgangspunten genomen in de eerste plaats dat de (beheer)taken en verplichtingen van het RMD in de toekomst ongewijzigd zullen blijven voortbestaan en in de tweede plaats dat de daarmee samenhangende kosten in hun totaliteit en voor zeer lange tijd (in het geval van de gronden in eigendom: eeuwigdurend, zij het dat dat zich boekhoudkundig vertaalt in een periode van 60 jaar en voor de gronden in erfpacht voor 40 jaar) de basis vormen voor de door eiser te betalen uittreedsom. Eiser heeft de redelijkheid van deze uitgangspunten betwist. Hierover overweegt de rechtbank het volgende.

15.

Vast staat dat de provincie Zuid-Holland (de provincie) en de resterende deelnemers in de gemeenschappelijke regeling zich als gevolg van de recente decentralisatie van het beleidsterrein recreatie van het Rijk naar de provincies (zie onder 1.2.) zullen moeten herbezinnen op de invulling van hun taken in het licht van de gewijzigde omstandigheden. Deze omstandigheden betreffen – naast de overheveling van bevoegdheden van het Rijk aan de provincie – een beperking van de financiële middelen voor recreatiebeheer. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat het proces van herpositionering/herijking volop bezig is en nog wel enige tijd in beslag zal nemen. Beoogd is dat het proces eind 2014 zal zijn afgerond, aldus verweerder.

16.

De rechtbank neemt in dit kader de door eiser overgelegde nota ‘Toekomstig beheer van recreatiegebieden, stand van zaken, bestuurlijke vormgeving en verzelfstandiging Groenservice Zuid-Holland en vervolgaanpak’, zoals opgesteld op 24 april 2012 door de Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland (GS) in aanmerking. Deze nota is een vervolg op de op 11 oktober 2011 door GS uitgebrachte nota ‘Toekomstig beheer van recreatiegebieden’. Beide nota’s zijn opgesteld omdat de provincie haar taak en rol binnen het groene recreatieaanbod en het beheer daarvan wil herpositioneren, onder meer als gevolg van een terugtredende rijksoverheid. Uit de nota’s volgt dat de provincie – die participeert in tien (natuur- en) recreatieschappen en in het Koepelschap Buitenstedelijk Groen – zich samen met de betrokken gemeenten en regio’s in een transitieproces bevindt naar een nieuwe bestuurlijke structuur van het beheer van de groene recreatie. In de nota van 24 april 2012 is op pagina 15 onder meer vermeld:

“Provincie en gemeenten realiseren zich dat een herpositionering in de groene recreatie noodzakelijk is. Niet alleen vanwege de decentralisatie van het rijksbeleid voor de groene ruimte, maar ook door de bezuinigingen is dit het momentum daarvoor. Overheden en terreinbeherende organisaties hebben veel minder geld te besteden. Aan de behoefte aan groene recreatie kunnen wij in de toekomst alleen nog tegemoet komen als wij onze visie en doelstellingen rond groene recreatie grondig tegen het licht houden en het beheer efficiënter inrichten. In dat kader gaan wij ruimte scheppen voor maatschappelijke en commerciële initiatieven die de recreatiegebieden kwalitatief versterken en de exploitatie positief beïnvloeden.”

17.

De rechtbank is met eiser en de bezwaarschriftencommissie van oordeel dat – gelet op de onder 15 genoemde gewijzigde omstandigheden en het huidige proces van herpositionering – niet kan worden uitgesloten dat de taken van het RMD substantieel zullen afnemen ten opzichte van de (oude) situatie waarin het Rijk het recreatiebeleid bepaalde en er meer middelen beschikbaar waren. Evenmin kan worden uitgesloten dat de gemeenschappelijke regeling op den duur zal worden opgeheven. Dat de taken en verplichtingen van het RMD in de toekomst ongewijzigd zullen blijven voortbestaan, waar verweerder vanuit gaat, staat dus geenszins vast. Daarmee staat evenmin vast dat de door verweerder becijferde schade in de toekomstig daadwerkelijk zal optreden, dan wel zal optreden in de door verweerder becijferde omvang.

18.

Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het uitgangspunt dat verweerder bij de bepaling van de hoogte van de uittreedsom in acht heeft genomen, te weten dat de taken en verplichtingen van het RMD in de toekomst ongewijzigd blijven voortbestaan, onredelijk is.

19.

Datzelfde geldt voor het tweede door verweerder gehanteerde uitgangspunt, te weten de door verweerder gehanteerde termijnen van 40 respectievelijk 60 jaar voor de afkoop van beheertaken van gronden in erfpacht en gronden in eigendom. Deze termijnen zijn immers gebaseerd op het uitgangspunt dat de taken en verplichtingen van het RMD, en daarmee de (beheer)kosten, in de toekomst ongewijzigd blijven voortbestaan. De rechtbank ziet los daarvan in de onder 10 en 11 genoemde jurisprudentie geen steun voor de door verweerder bepleitte uitzondering op de afbouwperiode van vijf jaar in het geval van substantiële langlopende financiële verplichtingen. Eerder blijkt daaruit dat voor een dergelijke uitzondering géén plaats is. In de uitspraak van de AbRS van 12 december 2001 had het betreffende Natuur-en Recreatieschap Haringvliet de uittreedsom voor de uittredende gemeente Korendijk vastgesteld op de gesaldeerde bijdrage van de gemeente over achttien jaar. De Afdeling oordeelde daarover onder meer dat, nu de gemeenschappelijke regeling uitgaat van financiële vijfjarenplannen, op voorhand onaannemelijk is dat de schade van uittreding gelijk zal zijn aan de gesaldeerde bijdrage van de gemeente over achttien jaren. In de uitspraak van de Kroon van 14 mei 1985 werd door het algemeen bestuur van de Gezondheidsdienst Noord-Oost Friesland besloten om over de jaren 1981 tot en met 1985 de uittredende gemeente Ferwerderadeel een bedrag in rekening te brengen, dat gelijk is aan de bijdrage die over deze jaren verschuldigd zou zijn, indien de gemeente Ferwerderadeel niet uit de regeling zou zijn getreden. Dit werd door de Kroon redelijk en billijk geacht onder toepassing van een bepaalde door de Kroon vastgestelde verdeelsleutel. Hoewel uit deze uitspraken niet expliciet blijkt wat voor soort verplichtingen van het Natuur- en Recreatieschap Haringvliet respectievelijk de Gezondheidsdienst Noord-Oost Friesland door betaling van een uittreedsom door de uittredende deelnemer diende te worden opgevangen, gaat de rechtbank er – mede gelet op de betreffende contexten – vanuit dat langlopende financiële verplichtingen daarvan eveneens deel uitmaakten. Dat in die zaken een uitzondering op de afbouwperiode van vijf jaar is gesteld en/of aangenomen, is de rechtbank niet gebleken.

20.

Voorts heeft verweerder ter ondersteuning van zijn betoog dat bij substantiële langlopende financiële verplichtingen een aanzienlijk langere afbouwperiode moet worden gehanteerd, gewezen op de uittreedsommen die het Rijk in het verleden bij uittreding uit de recreatieschappen Het Twiske, De Grevelingen en Spaarnwoude heeft betaald. Bij die uittredingen is steeds een minnelijke regeling getroffen waarbij door het Rijk een uittreedsom is betaald gebaseerd op het bedrag van de jaarlijkse bijdrage vermenigvuldigd met 25 jaar, aldus verweerder. Met eiser en de bezwaarschriftencommissie is de rechtbank van oordeel dat in onderhavige zaak andere omstandigheden aan de orde zijn. Als belangrijkste omstandigheid heeft te gelden dat in onderhavige zaak geen sprake meer is van een rijksbeleid op het terrein van recreatie, terwijl een dergelijk beleid wel bestond ten tijde van de uittreding van het Rijk uit het recreatieschap De Grevelingen en het beëindigen van de subsidierelaties met de recreatieschappen Het Twiske en Spaarnwoude. Nu een te realiseren rijksbeleid is komen te vervallen, acht de rechtbank onredelijk dat eiser gehouden zou zijn om een uittreedsom te betalen die – in overeenstemming met eerdere uittredingen van het Rijk/beëindigingen van subsidierelaties – is gebaseerd op het bedrag van de jaarlijkse bijdrage vermenigvuldigd met 25 jaar.

21.

Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank geen steun voor de stelling van verweerder dat ingeval van substantiële langlopende financiële verplichtingen sprake is van een uitzondering op de regel dat bij het vaststellen van mogelijke toekomstige schade een afbouwperiode van vijf jaar dient te worden gehanteerd waarbinnen het RMD moet worden geacht zich te hebben aangepast aan de uittreding van het Rijk.

22.

De rechtbank overweegt in dit verband nog dat een andersluidende opvatting met zich zou brengen dat het voor deelnemers aan een gemeenschappelijke regeling met langlopende verplichtingen feitelijk onmogelijk wordt om uit te treden, aangezien de deelnemer in dat geval ondanks zijn uittreding gehouden zou zijn voor zeer lange tijd financieel te blijven bijdragen aan de gemeenschappelijke regeling als nam hij nog deel. Zo heeft de door verweerder voorgestane wijze van uittreding in het onderhavige geval financiële consequenties die grofweg gelijkstaan aan een gecontinueerde rijksbijdrage gedurende een periode van veertig jaar.

23.

Het voorgaande brengt mee dat verweerder bij de bepaling van de hoogte van de uittreedsom dient uit te gaan van een afbouwperiode van vijf jaar.

24.

Ervan uitgaande dat door de provincie en de resterende deelnemers wordt besloten tot voortzetting van de gemeenschappelijke regeling, is de rechtbank voorts van oordeel dat verweerder bij de vaststelling van de uittreedsom ten onrechte is uitgegaan van de huidige beheerkosten en de huidige wijze van beheer. Daartoe is het volgende redengevend.

25.

Volgens verweerder kunnen de wijze van beheer en onderhoud en de daarmee samenhangende kosten niet verder worden teruggedrongen. Daartoe heeft verweerder onder meer aangevoerd dat het gebied van het RMD sinds eind 2007 wordt beheerd conform het (minimaal mogelijke) basisniveau van het zogenaamde Terrein Beheer Model (TBM) en dat door verweerder reeds een bezuiniging van 15% is doorgevoerd op onder meer de kosten van beheer. Nog verdergaande bezuinigingen zouden maken dat de meer intensieve doeltypen worden veranderd in extensieve doeltypen hetgeen in strijd is met het niveau van voorzieningen uit het basisniveau van het TBM en in ernstige mate afbreuk doet aan de gebruiksmogelijkheden en functies die het RMD in de Reconstructiewet heeft gekregen, aldus verweerder. In navolging van hetgeen hiervoor is geoordeeld, overweegt de rechtbank dat het TBM, dat destijds is afgesproken op basis van de op dat moment bestaande visie van de deelnemers van het RMD op het gebied en de op dat moment bestaande financiële situatie, niet zonder meer ook onder de huidige gewijzigde omstandigheden in alle gevallen de maatgevende norm is. Gelet op de gewijzigde omstandigheden en het nieuw vast te stellen beleid acht de rechtbank het niet redelijk dat verweerder voor de toekomst onverkort vasthoudt aan het niveau van voorzieningen uit het basisniveau van het TBM en aan de gebruikersmogelijkheden en functies die het RMD in de Reconstructiewet heeft gekregen, welke wet overigens is komen te vervallen. Dat het Rijk bij de invoering van het TBM een verplichting voor de lange termijn is aangegaan, omdat in het TBM bijvoorbeeld rekening is gehouden met toekomstig groot onderhoud, zoals verweerder voorts heeft aangevoerd, doet aan het voorgaande niet af.

26.

Voorts neemt de rechtbank in aanmerking dat eiser heeft aangevoerd dat de betreffende erfpachtcontracten voldoende ruimte laten voor aanpassing van de wijze van beheer. Hoewel dit door verweerder is betwist onder de stelling dat in die contracten voor het RMD de verplichting is opgenomen om het recreatiegebied in stand te houden conform de doelstelling waarvoor het in het leven is geroepen, is de rechtbank met eiser van oordeel dat aannemelijk is dat deze verplichting gelet op het wegvallen van het rijksbeleid inzake recreatie en rijksbufferzones met een beroep op onvoorziene omstandigheden kan worden gewijzigd.

27.

Verder heeft verweerder niet aannemelijk gemaakt dat de verdienmogelijkheden in het recreatiegebied nauwelijks kunnen worden vergroot. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiser meerdere malen, waaronder ter zitting, aan verweerder heeft aangeboden om de lopende erfpachtcontracten, waarbij het Rijk vanzelfsprekend partij is, kritisch te bekijken op eventuele beletsels in het kader van de commerciële exploitatie van het RMD. Bovendien neemt de rechtbank in aanmerking dat eventuele beletsels voor commerciële exploitatie in de op het gebied van het RMD van toepassing zijnde bestemmingsplannen kunnen worden aangepast door de deelnemende gemeenten. Tot slot neemt de rechtbank het in de nota van GS van 24 april 2012 vermelde voornemen in aanmerking dat in het nieuwe bestel ruimte gemaakt wordt voor maatschappelijke en commerciële initiatieven die de recreatiegebieden kwalitatief versterken en de exploitatie positief beïnvloeden (zie onder 16).

28.

Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de hoogte van de door verweerder vastgestelde uittreedsom onredelijk is.

29.

Voorts oordeelt de rechtbank als volgt met betrekking tot de door verweerder vastgestelde uittreeddatum van 1 januari 2013.

30.

Artikel 39, eerste lid, van de gemeenschappelijke regeling bepaalt dat de deelnemers de mogelijkheid hebben met inachtneming van de door de raad daaraan te verbinden voorwaarden uit de regeling te treden bij daartoe strekkend besluit, dat binnen twee weken nadat het is genomen aan de raad wordt toegezonden. In het derde lid is bepaald dat de uittreding plaats heeft op het einde van het jaar volgende op dat waarin de Kroon hieraan goedkeuring heeft verleend. Vaststaat dat het kroontoezicht inmiddels is komen te vervallen.

31.

Met eiser en de bezwaarschriftencommissie is de rechtbank van oordeel dat een redelijke uitleg van artikel 39 van de gemeenschappelijke regeling meebrengt dat voor het moment van uittreden uit de gemeenschappelijke regeling de beslissing van een deelnemer om te willen uittreden bepalend is. Aangezien de goedkeuring door de Kroon is komen te vervallen, moet artikel 39, derde lid, van de gemeenschappelijke regeling zo worden uitgelegd dat de uittreding plaatsheeft op het einde van het jaar volgend op het jaar waarin verweerder bekend is geraakt met de beslissing van de deelnemer om te willen uittreden.

32.

Een en ander heeft tot gevolg dat het besluit tot uittreding vooraf gaat aan het vaststellen van de voorwaarden voor uittreding. De lezing van verweerder, te weten dat eerst een besluit moet worden genomen over de uittreedvoorwaarden en dat een deelnemer daarna met inachtneming van deze voorwaarden kan uittreden, heeft immers tot gevolg dat het moment van uittreden kan worden bepaald door de resterende deelnemers in de gemeenschappelijke regeling. Dit acht de rechtbank reeds onwenselijk om de reden dat daarmee de mogelijkheid bestaat dat het uittreden – door het niet of vertraagd vaststellen van uittreedvoorwaarden – wordt verijdeld of vertraagd. Evenmin acht de rechtbank de lezing van verweerder in lijn met zijn eigen vaststelling dat eiser moet worden geacht per1 januari 2013 in plaats van per 1 januari 2014 – de datum die volgens verweerder volgt uit toepassing van artikel 39 – uit de gemeenschappelijke regeling te zijn getreden.

33.

Nu eiser bij brief van 17 december 2010 heeft laten weten te willen uittreden, en ontvangst van deze brief door verweerder is bevestigd bij brief van 11 januari 2011, moet het Rijk worden geacht per 31 december 2011 uit de gemeenschappelijke regeling te zijn getreden.

34.

Ten aanzien van de overige beroepsgronden van eiser, overweegt de rechtbank het volgende.

35.

Als bijlage 1 bij het primaire besluit is een Rapport van feitelijke bevindingen inzake berekende afkoopsom in verband met uittreden Rijk van Deloitte Accountants B.V. van 19 juni 2012 gevoegd. Hierin staat onder meer vermeld dat de basis voor de werkzaamheden van Deloitte het door verweerder vastgestelde ontwerpbesluit is, welk besluit als bijlage 2 bij het primaire besluit is gevoegd. In het ontwerpbesluit staat onder meer vermeld dat het RMD op 10 maart 2011 de uitgangspunten heeft vastgesteld op basis waarvan de reële schadeloosstelling zal worden berekend. Voorts bevat het ontwerpbesluit per uittreedvoorwaarde een toelichting. De rechtbank is van oordeel dat reeds uit het (door Deloitte getoetste) ontwerpbesluit blijkt dat verweerder bij de vaststelling van de hoogte van de uittreedsom de uittreedvoorwaarden als uitgangspunt heeft genomen. Voorts stelt de rechtbank vast dat de hoogte van de uittreedsom in het bestreden besluit ongewijzigd is gebleven. Bovendien blijkt uit het voorgaande dat verweerder er bij de vaststelling van de hoogte van de uittreedsom van uit is gegaan dat uittreding van het Rijk niet ten koste mag gaan van de continuïteit van het schap en dat het Rijk op zijn vroegst per 1 januari 2013 uittreedt (uittreedvoorwaarden 4 en 5, zie onder 1.3.). Gelet hierop kan de rechtbank de stelling van verweerder dat de hoogte van de uittreedsom los van de uittreedvoorwaarden is vastgesteld, niet volgen.

36.

De rechtbank is voorts met eiser en de bezwaarschriftencommissie van oordeel dat de uittreedvoorwaarden door verweerder in de heroverweging in bezwaar hadden moeten worden betrokken, nu deze door eiser zijn betwist. Dit is niet gebeurd, hetgeen leidt tot een motiveringsgebrek in het bestreden besluit.

37.

Hetgeen hiervoor is geoordeeld maakt dat sprake is van een gegrond beroep. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. Gelet op het bepaalde in artikel 8:72 van de Awb dient de rechtbank te onderzoeken of zij het geschil tussen partijen ondanks de vernietiging op finale wijze kan beslechten door de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten (artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb) dan wel door zelf in de zaak te voorzien en te bepalen dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit (artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb). De rechtbank ziet voor het in stand laten van de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geen aanleiding nu de inhoud van het bestreden besluit op vrijwel alle punten de rechterlijke toets niet kan doorstaan. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, noch om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat het voor herstel van het gebrek/de gebreken benodigde onderzoek naar verwachting lang zal duren en daarom onzeker is wanneer dat kan worden afgerond. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.

38.

De rechtbank veroordeelt verweerder ingevolge artikel 8:75 van de Awb in de door eiser ten aanzien van het beroep gemaakte proceskosten, welke op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht 2014 worden vastgesteld op € 974,- (1 punt met een waarde van € 487,- voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt met een waarde van € 487,- voor het verschijnen op zitting en wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat verweerder een nieuwe beslissing op bezwaar dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;

bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht, te weten € 318,-, vergoedt;
veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten van € 974,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.E. Bakels, voorzitter, mr. B. Meijer, lid, en mr. D. Biever, lid, in aanwezigheid van C.P. van Veldhoven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 april 2014.

ter

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.