Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Team Handel - voorzieningenrechter
zaak- / rolnummer: C/09/441849 / KG ZA 13-463
Vonnis in kort geding van 3 mei 2013
in de zaak van
1. de rechtspersoonlijkheid bezittende vennootschap naar Duits recht Evonik Degussa GmbH, gevestigd te Essen, Bondsrepubliek Duitsland,
2. de rechtspersoonlijkheid bezittende vennootschap naar Duits recht Cabot Nanogel GmbH, gevestigd te Frankfurt-am-Main, Bondsrepubliek Duitsland,
3. de rechtspersoonlijkheid bezittende vennootschap naar Frans recht AZ Electronic Materials (France) S.A.S., gevestigd te Trosly-Breuil, Frankrijk,
4. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid PPG Industries Chemicals B.V., gevestigd te Delfzijl,
5. de rechtspersoonlijkheid bezittende vennootschap naar Spaans recht Iqesil S.A., gevestigd te Zaragoza, Spanje,
6. de rechtspersoonlijkheid bezittende vennootschap naar Frans recht Rhodia Operations S.A.S., gevestigd te Aubervilliers, Frankrijk,
7. de rechtspersoonlijkheid bezittende vennootschap naar Duits recht GRACE GmbH & Co. KG, gevestigd te Worms, Bondsrepubliek Duitsland,
8. de rechtspersoonlijkheid bezittende vennootschap naar Engels recht PQ Silicas UK LTD, gevestigd te Warrington, Verenigd Koninkrijk,
9. de rechtspersoonlijkheid bezittende vennootschap naar Duits recht CU Chemie Uetikon GmbH, gevestigd te Lahr, Bondsrepubliek Duitsland,
10. de rechtspersoonlijkheid bezittende vennootschap naar Belgisch recht J.M. Huber Belgium BVBA, gevestigd te Oostende, België,
11. de rechtspersoonlijkheid bezittende vennootschap naar Duits recht Clariant Produkten (Deutschland) GmbH, gevestigd te München, Bondsrepubliek Duitsland,
eisers,
advocaat mr. D. Knottenbelt te Rotterdam,
tegen:
de Staat der Nederlanden,
(Ministerie van Infrastructuur en Milieu en Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu),
zetelende te Den Haag,
gedaagde,
advocaat mr. J.H. Geerdink te Den Haag.
1. Het procesverloop
Eisers hebben gedaagde op 1 mei 2013 doen dagvaarden om op 2 mei 2013 te verschijnen ter zitting van de voorzieningenrechter van deze rechtbank. De zaak is op die datum behandeld
en er is op 3 mei 2013 door middel van een verkort vonnis uitspraak gedaan. Het onderstaande vormt daarvan de uitwerking.
2. De feiten
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 2 mei 2013 wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.
2.1. Eisers zijn producenten van de chemische stof siliciumdioxide (hierna: silica).
2.2. Op 1 juni 2007 is inwerking getreden de verordening (EG) nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (REACH), tot oprichting van een Europees Agentschap voor chemische stoffen, houdende wijziging van Richtlijn 1999/45/EG en houdende intrekking van Verordening (EEG) nr. 793/93 van de Raad en Verordening (EG) nr. 1488/94 van de Commissie alsmede Richtlijn 76/769/EEG van de Raad en de Richtlijnen 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG en 2000/21/EG van de Commissie (hierna: de REACH-verordening).
2.3. Silica is in 2012 opgenomen in de in de REACH verordening bedoelde CoRAP lijst en daardoor onderworpen aan de in de REACH-verordening voorgeschreven stoffenbeoordeling. De European Chemicals Agency, gezeteld te Helsinki (hierna: de ECHA), is verantwoordelijk voor de coördinatie van deze procedure en zorgt ervoor dat de in het communautaire voortschrijdende actieplan vermelde stoffen worden beoordeeld. Daarvoor doet de ECHA een beroep op de bevoegde instanties van de lidstaten. Voor de uitvoering van de beoordeling van een stof kunnen de bevoegde instanties een ander orgaan aanwijzen om namens hen op te treden (artikel 45, eerste lid, REACH-verordening). Het Ministerie van Infrastructuur en Milieu (hierna: I&M) is aangewezen als de Nederlandse bevoegde instantie. De uitvoering van de beoordeling is gedelegeerd aan Bureau REACH (hierna: het Bureau) van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (hierna: het RIVM).
2.4. De stoffenbeoordelingsprocedure verloopt – weergegeven in grote lijnen en voor zover hier relevant – als volgt.
Na publicatie van de CoRAP-lijst heeft de bevoegde instantie twaalf maanden de tijd om informatie te onderzoeken, de stoffen te beoordelen, een ontwerpbesluit op te stellen en dat aan de ECHA toe te zenden (artikel 46 REACH-verordening).
De ECHA stelt de betrokken registranten vervolgens op de hoogte van een dergelijk ontwerpbesluit, onder vermelding dat zij gerechtigd zijn binnen 30 dagen na ontvangst opmerkingen te maken. Indien de betrokken registranten opmerkingen wensen te maken, dienen zij hun opmerkingen bij de ECHA in. De ECHA stelt vervolgens onverwijld de bevoegde instantie op de hoogte van de indiening van de opmerkingen. De bevoegde instantie neemt alle ontvangen opmerkingen in aanmerking en kan het ontwerpbesluit dienovereenkomstig wijzigen (artikel 50, eerste lid, REACH verordening).
De bevoegde instantie zendt haar ontwerpbesluit vervolgens met de eventuele opmerkingen van de registrant toe aan het ECHA en de bevoegde instanties van de overige lidstaten. Binnen 30 dagen kunnen die lidstaten wijzigingen van het ontwerpbesluit aan de ECHA voorstellen, bij gebreke waarvan ECHA een besluit neemt zoals door de bevoegde instantie is toegezonden. Indien ECHA een wijzigingsvoorstel ontvangt dan kan ECHA het ontwerpbesluit wijzigen. Daarna dient ECHA een ontwerpbesluit en de eventueel voorgestelde wijzigingen, aan het Comité lidstaten voor te leggen. Het ECHA deelt vervolgens elk wijzigingsvoorstel onverwijld aan de registranten mee en stelt hen in staat opmerkingen te maken. Het Comité lidstaten dient met die opmerkingen rekening te houden. Indien het Comité lidstaten met eenparigheid van stemmen overeenstemming over het ontwerpbesluit bereikt, neemt de ECHA dienovereenkomstig zijn besluit. Tegen dit besluit kunnen de registranten beroep instellen. Is dit niet het geval dan stelt de Commissie een ontwerpbesluit op dat volgens een andere procedure wordt aangenomen (artikel 51 REACH verordening).
2.5. In de stoffenbeoordelingsprocedure van eisers is de termijn van twaalf maanden die voor het Bureau geldt om een ontwerpbesluit op te stellen op 28 februari 2012 gestart.
2.6. Op 4 en 5 juni 2012 heeft er een workshop plaatsgevonden over stoffenbeoordeling, georganiseerd door de ECHA. Tijdens deze workshop heeft de heer [A] (hierna: [A]), in dienst van het Ministerie van I&M, een presentatie gehouden over ‘interaction with Stakeholders’.
2.7. Op 5 juni 2012 heeft er een overleg plaatsgevonden tussen eiser sub 1, de hoofdregistrant (hierna: Evonik), en het RIVM. Voorafgaand daaraan heeft mevrouw [B] van het RIVM (hierna: [B]) op 1 juni 2012 aan de heer [C] (hierna: [C]) een e-mail gestuurd, welke in kopie is verstuurd aan mevrouw [D] van het Bureau (hierna: [D]), met de mededeling:
“(…) Please find below the agenda as proposed by [D] for part 2 of the meeting next Tuesday (on substance evaluation).”
Op deze agenda wordt onder meer de stoffenbeoordelingsprocedure vermeld.
2.8. [C] heeft in een e-mail aan [B] van 12 juni 2012 onder meer voorgesteld een vervolgafspraak te plannen omstreeks november 2012. [B] heeft in een e-mail van 19 juni 2102 aan [C] voorgesteld een vervolgafspraak in het voorjaar van 2013 te plannen.
2.9. Op 16 november 2012 heeft er een overleg plaatsgevonden tussen Evonik en anderen met vertegenwoordigers van de ECHA waarbij het RIVM per telefoon was betrokken. Dit overleg betrof niet de stoffenbeoordeling. Eisers hebben van dit overleg een verslag gemaakt. Daarin staat, voor zover thans relevant, vermeld:
“(…)
ECHA confirmed that the DUTCH Authority will send the draft decision to ECHA; ECHA will then send it to the lead registrant (Evonik) for comment. The comment period will be 30 days. ECHA also stated that should there be a request to generate additional data; such request will have a separate, reasonable deadline attached to it.
Mr. [C] stated that there had been no communication between RIVM and the Consortium during the evaluation process; Ms [D] responded citing the meeting in June 2012 as an information exchange session and noted the opportunity the Consortium will have to provide comments on the draft report once provided to ECHA; Mr. [C] answered that the brief Juni meeting was not an information exchange meeting, but rather the Consortium’s offer of support to RIVM during the evaluation process. (…)”.
2.10. Op 28 februari 2013 heeft het Bureau een ontwerpbesluit aan de ECHA gestuurd.
2.11. Bij brief van 26 maart 2013 hebben eisers aan [D] meegedeeld – kort gezegd – dat zij recht hebben op informatie over de voortgang van de stoffenbeoordelingsprocedure, onder verwijzing naar de Algemene wet bestuursrecht (Awb), en dat zij ervan uit gaan dat er contact met hen wordt opgenomen en dat zij worden geïnformeerd over eventuele kwesties die tijdens de beoordeling zijn gerezen, voordat het ontwerpbesluit aan de ECHA wordt verzonden.
2.12. Eisers hebben op 4 april 2013 van de ECHA het ontwerpbesluit ontvangen. De termijn om opmerkingen daarover te maken verloopt op 6 mei 2013.
2.13. Bij brief van 9 april 2013 is voormelde brief van 26 maart 2013 beantwoord namens de Nederlandse bevoegde instantie. In deze brief van 9 april 2013 wordt geconcludeerd dat, gelet op hetgeen eerder in die brief staat vermeld, er geen wettelijke verplichting is om een bijeenkomst te beleggen tussen eisers en de Nederlandse bevoegde instantie voordat er een ontwerpbesluit naar de ECHA wordt gestuurd. Hierbij wordt opgemerkt dat eisers, zoals gecommuniceerd door de ECHA, genoeg gelegenheid krijgen om opmerkingen te maken over het ontwerpbesluit.
3. Het geschil
3.1. Eisers vorderen, zakelijk weergegeven:
primair: gedaagde te bevelen
- het ontwerpbesluit binnen een passende termijn in te trekken;
- de ECHA onmiddellijk na die intrekking daarvan schriftelijk op de hoogte te stellen op de wijze als in de dagvaarding omschreven;
- om eisers binnen een passende termijn na intrekking van het ontwerpbesluit in de gelegenheid te stellen hun zienswijzen kenbaar te maken op de wijze als in de dagvaarding omschreven en hen gedetailleerd en schriftelijk uitleg te geven indien de door eisers gemaakte opmerkingen niet of slechts gedeeltelijk worden aanvaard door de bevoegde instantie, alvorens een nieuw ontwerpbesluit wordt aangeboden aan de ECHA;
subsidiair: gedaagde te bevelen
- eisers alsnog binnen een passende termijn in de gelegenheid te stellen hun zienswijzen kenbaar te maken aan de bevoegde nationale instantie op de wijze als in de dagvaarding omschreven en hen gedetailleerd en schriftelijk uitleg te geven indien de door eisers gemaakte opmerkingen niet of slechts gedeeltelijk worden aanvaard door de bevoegde instantie, alvorens een eventueel aangepast ontwerpbesluit wordt aangeboden aan de ECHA;
- de schriftelijke opmerkingen van eisers en de reactie daarop van de bevoegde nationale instantie aan de ECHA kenbaar te maken in het kader van de aanbieding van een eventueel aangepast ontwerpbesluit;
meer subsidiair:
- gedaagde te bevelen de maatregelen te nemen die de voorzieningenrechter geraden acht;
met veroordeling van gedaagde in de kosten van dit geding.
3.2. Daartoe voeren eisers onder meer, kort gezegd, het volgende aan. Eisers hebben het gerechtvaardigd vertrouwen gehad dat zij de gelegenheid zouden krijgen om gerezen kwesties tijdig en adequaat met het Bureau te bespreken, voordat het ontwerpbesluit naar de ECHA zou worden gezonden. Hiertoe is van belang dat op 5 juni 2012 de stoffenbeoordeling niet is besproken, waarna het RIVM aan eisers heeft toegezegd dat zij in het voorjaar van 2013 nog geconsulteerd zouden worden. Verder heeft de ECHA bepaald dat er overleg moet plaatsvinden tussen de bevoegde instantie en de registranten en ook was het vertrouwen van eisers gerechtvaardigd op grond van de presentatie die [A] in juni 2012 heeft gehouden. Afgezien van het vorenstaande is op de stoffenbeoordeling die het Bureau uitvoert voordat er een ontwerpbesluit wordt verstrekt aan de ECHA het nationale bestuursrecht van toepassing. Dit betekent dat het Bureau gebonden is aan de bepalingen in de Awb en meer in het bijzonder aan het zorgvuldigheidsbeginsel van artikel 3:2 juncto artikel 3:1, tweede lid, Awb. Op grond hiervan was het Bureau verplicht eisers in staat te stellen hun standpunten kenbaar te maken, toe te lichten en te verdedigen. Het nakomen van deze verplichting klemt in dit geval te meer omdat het gaat om een beoordeling van ingewikkelde wetenschappelijke en technische feiten en consultatie noodzakelijk is om onjuiste interpretatie van data en incorrecte uitkomsten van de beoordeling te voorkomen. Ook zijn de belangen van eisers groot omdat de uitkomsten van de beoordeling bepalen of het eisers in de toekomst is toegestaan om silica te vervaardigen en in de handel te brengen.
3.3. Gedaagde voert gemotiveerd verweer, dat hierna, voor zover nodig, zal worden besproken.
4. De beoordeling van het geschil
4.1. Gedaagde heeft gemotiveerd bestreden dat er grond is voor een gerechtvaardigd vertrouwen van eisers dat zij met het Bureau het ontwerpbesluit konden bespreken, hun standpunt daarover kenbaar konden maken of informatie konden verstrekken alvorens het Bureau het ontwerpbesluit aan de ECHA zou versturen. De voorzieningenrechter overweegt hieromtrent als volgt.
4.2. Partijen hebben een verschillende lezing gegeven over het verloop van deel 2 van de vergadering van 5 juni 2012, waarop de stoffenbeoordelingsprocedure stond geagendeerd. Volgens gedaagde is toen de stoffenbeoordelingsprocedure besproken, is het tijdschema van de beoordeling toegelicht, heeft Evonik aangegeven behulpzaam te willen zijn met het beantwoorden van vragen en heeft het Bureau aangegeven daarvan, indien nodig, graag gebruik te willen maken. Volgens eisers is toen slechts door [D] meegedeeld dat het Bureau contact met eisers zou opnemen als ze vragen hadden. De voorzieningenrechter stelt vast dat op basis van de overgelegde stukken en het verhandelde ter zitting niet kan worden vastgesteld hoe uitgebreid de stoffenbeoordeling op 5 juni 2012 aan de orde is gekomen, maar wel dát deze aan de orde is gekomen. De vraag die vervolgens moet worden beantwoord is of eisers er gerechtvaardigd op mochten vertrouwen dat zij ná 5 juni 2012 maar voordat het ontwerpbesluit aan de ECHA zou worden gestuurd, een vervolgbespreking met het Bureau zouden hebben. Gedaagde heeft dit gemotiveerd betwist. Het voorstel voor een vervolgmeeting zag volgens gedaagde op deel 1 van de meeting, hetgeen onder meer volgt uit het feit dat in deze mail niet wordt gerefereerd aan mevrouw [D], zoals in het agendavoorstel wel is gedaan, alsmede uit het feit dat er een vervolgoverleg in het voorjaar van 2013 wordt voorgesteld, terwijl de termijn voor het versturen van het ontwerpbesluit eind februari al verliep. In het licht van deze gemotiveerde betwisting moet voormelde vraag naar voorlopig oordeel ontkennend worden beantwoord.
4.3. Evenmin is aannemelijk geworden dat eisers er op grond van communicatie van of met de ECHA gerechtvaardigd op mochten vertrouwen dat zij in de gelegenheid zouden worden gesteld hun standpunt over het ontwerpbesluit kenbaar te maken voordat dit door de bevoegde instantie naar de ECHA zou worden gestuurd. Uit de stukken blijkt dat de ECHA met name benadrukt dat registranten in de gelegenheid zijn om opmerkingen te maken voordat de uiteindelijke (final) beslissing wordt genomen, zoals de REACH-verordening gezien het hiervoor onder 2.4. vermelde ook voorschrijft. De opmerking in een brochure van de ECHA dat de bevoegde instantie voordat de dialoog begonnen is doorgaans contact zal opnemen met de hoofdregistrant en de mogelijkheid zal bieden technische kwesties met betrekking tot de stoffenbeoordeling te bespreken is onvoldoende voor het gestelde gerechtvaardigd vertrouwen, nog daargelaten dat de stoffenbeoordeling zoals voormeld op 5 juni 2012 aan de orde is geweest. Ten slotte kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet worden aangenomen dat het vertrouwen van eisers gerechtvaardigd was op grond van uitlatingen van [A] tijdens een door de ECHA georganiseerde workshop waarin is gediscussieerd over mogelijke handelwijzen van bevoegde instanties. Het is niet aannemelijk geworden dat tijdens deze workshop toezeggingen zijn gedaan over de door het Bureau te volgen handelwijze. De vorderingen van eisers zijn in het licht van het vorenstaande dan ook niet toewijsbaar op de grond dat door gedaagde het vertrouwensbeginsel is geschonden.
4.4. Eisers stellen zich verder op het standpunt dat, ook als van een schending van het vertrouwensbeginsel geen sprake zou zijn, gedaagde onrechtmatig jegens eisers heeft gehandeld. Op de totstandkoming van het ontwerpbesluit zijn volgens gedaagde de nationale bestuursrechtelijke bepalingen en beginselen van toepassing, zoals onder meer neergelegd in de Awb. Op grond daarvan moet bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis worden vergaard en rekening worden gehouden met alle belangen en moeten belanghebbenden in staat worden gesteld hun standpunt kenbaar te maken, toe te lichten en te verdedigen voordat het besluit wordt genomen. Als het Nederlandse bestuursrecht niet van toepassing zou zijn, zou er volgens eisers sprake zijn van een leemte in de rechtsbescherming omdat er dan geen sprake is van rechtsbescherming tegen het handelen van de Nederlandse bevoegde instantie. Gedaagde heeft dit gemotiveerd betwist. De voorzieningenrechter overweegt hieromtrent als volgt.
4.5. Tussen partijen is in confesso dat de stoffenbeoordeling van het Bureau niet kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb. De algemene bepalingen van afdeling 3.2 Awb zijn naar het oordeel van de voorzieningenrechter echter wel van toepassing op het handelen van gedaagde. Deze bepalingen zijn immers in artikel 3:1, tweede lid, Awb van overeenkomstige toepassingen verklaard op andere handelingen van bestuursorganen dan besluiten. Op grond hiervan diende de Nederlandse bevoegde instantie bij de voorbereiding van het ontwerpbesluit onder meer de nodige kennis te vergaren omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. In dit kader is van belang dat de REACH-verordening voorschrijft dat registranten zorg dienen te dragen voor een volledig en geactualiseerd dossier op basis waarvan de bevoegde instantie de beoordeling kan uitvoeren. De stelling van eisers dat de kennisvergaring tevens had moeten inhouden dat zij in de gelegenheid waren gesteld hun zienswijze kenbaar te maken voor toezending van het ontwerpbesluit kan niet worden gevolgd. De verplichting voor een bestuursorgaan om (kort gezegd) een belanghebbende in de gelegenheid te stellen zijn zienswijze naar voren te brengen voordat er een beschikking wordt gegeven, staat immers vermeld in artikel 4:8 Abw. Dit artikel heeft betrekking op besluiten en is niet van overeenkomstige toepassing verklaard op andere handelingen van bestuursorganen dan besluiten. Wat betreft de in artikel 3:4 Awb genoemde belangenafweging overweegt de voorzieningenrechter dat deze gemaakt moet worden tenzij uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. Gedaagde heeft er in dit verband op gewezen dat het gaat om een wetenschappelijke beoordeling en niet om een beleidsmatige belangenafweging. Verder heeft gedaagde weliswaar niet weersproken dat de belangen van eisers om in de toekomst silica te vervaardigen en in de handel te brengen groot zijn, maar dit brengt volgens gedaagde nog niet met zich dat eisers geconsulteerd hadden moeten worden. In het licht van deze gemotiveerde betwisting volgt de voorzieningenrechter niet de stelling van eisers dat door gedaagde de beginselen van afdeling 3.2 Awb zijn geschonden.
4.6. Wat betreft het verzoek van eisers om te voorzien in rechtsbescherming ter voorkoming van een leemte daarin wordt ten slotte als volgt overwogen. De ECHA is de instantie die belast is met en verantwoordelijk is voor de (coördinatie van de) procedure van de stoffenbeoordeling en het verloop van deze procedure wordt geregeld in de REACH verordening. Deze verordening voorziet in rechtsbescherming van de registranten en inspraakmogelijkheden in die zin dat, kort gezegd, wordt geregeld dat de registranten in de gelegenheid zijn opmerkingen te maken over ontwerpbesluiten en (wijzigings)voorstellen voordat er door de ECHA een definitief besluit wordt genomen. Ook voorziet de REACH verordening in een beroepsmogelijkheid. Van een leemte in de rechtsbescherming is naar het oordeel van de voorzieningenrechter dan ook geen sprake.
4.7. Reeds op grond van het vorenstaande zijn de vorderingen van eisers niet toewijsbaar.
4.8. Eisers zullen, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de kosten van dit geding.
5. De beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst de vorderingen af;
- veroordeelt eisers in de kosten van dit geding, tot dusverre aan de zijde van gedaagde begroot op € 1.405,--, waarvan € 816,-- aan salaris advocaat en € 589,-- aan griffierecht.
Dit vonnis is gewezen door mr. G.P. van Ham en in het openbaar uitgesproken op 3 mei 2013.
ts