Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 12/9180 en 12/9208
uitspraak van de meervoudige kamer van 13 februari 2013 in de zaken tussen
[A], [B], [C] en [D], tevens aan te duiden als het samenwerkingsverband Occupy Den Haag, eisers
(gemachtigde: mr. M.A.R. Schuckink Kool, advocaat te Den Haag),
en
de burgemeester van Den Haag, verweerder
(gemachtigde: mr. J. Bootsma, advocaat te Den Haag).
Procesverloop
Bij besluit van 21 december 2011 heeft verweerder, na het inwinnen van een zienswijze, op grond van de Wet openbare manifestaties (Wom) beperkingen gesteld aan de demonstratie met een kampement op een gedeelte van het Malieveld te Den Haag van het samenwerkingsverband Occupy Den Haag (hierna: Occupy) .
Tegen dit besluit hebben eisers bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 10 augustus 2012 (kenmerk BENW/2012.1607) heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard (besluit 1).
Op 22 februari 2012 heeft verweerder, na het inwinnen van een zienswijze, op grond van de Wom aan eisers opdracht gegeven het kampement te beëindigen.
Tegen dit besluit hebben eisers bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 10 augustus 2012 (kenmerk BENW/2012.1608) heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard (besluit 2).
Tegen beide besluiten hebben eisers bij brief, ontvangen bij de rechtbank op 20 september 2012, beroep ingesteld.
Verweerder heeft de stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben over en weer nadere stukken ingediend.
De beroepen zijn gevoegd behandeld ter zitting van 4 december 2012.
Ter zitting zijn verschenen [A], [B], [C] en [D], bijgestaan door hun gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Voor verweerder zijn tevens ter zitting verschenen [E] en [F].
Overwegingen
1. De rechtbank overweegt ambtshalve het volgende.
Tussen partijen is niet in geschil dat het kampement en daarmee de manifestatie van Occupy op een gedeelte van het Malieveld na ongeregeldheden tussen verschillende (groepen van) personen feitelijk is beëindigd. Dit betekent dat de rechtbank moet vaststellen of er thans nog procesbelang bestaat bij een inhoudelijke beoordeling van de bestreden besluiten.
De rechtbank overweegt dat eisers namens Occupy uitdrukkelijk hebben aangegeven, zij het zonder daarbij een concrete termijn te vermelden, opnieuw met een kampement op het Malieveld plaats in te willen en zullen nemen. Gelet op dit voornemen en het feit dat de manifestatie van Occupy na een eerdere ontruiming in de zomer van 2012 in september 2012 ook is teruggekeerd op het Malieveld, moet de kans dat Occupy zich opnieuw in dezelfde vorm op het Malieveld zal manifesteren aannemelijk worden geacht, waarbij het tevens aannemelijk is dat in dat geval dezelfde rechtsvragen zullen rijzen die aanleiding hebben gegeven tot de procedure tegen de thans bestreden besluiten, zodat de rechtbank de beroepen inhoudelijk zal bespreken. De rechtbank wijst in dit verband op de vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 24 augustus 2005, LJN: AU1396 en 25 februari 2009, LJN: BH4009).
2. Ten aanzien van besluit 1
Op 10 oktober 2011 is een kennisgeving in de zin van de Wom gedaan voor het houden van een betoging van Occupy op het Malieveld vanaf 15 oktober 2011.
In de kennisgeving is aangegeven dat het doel van de betoging vrede is in de breedste zin van het woord. Op 12 oktober 2011 is de kennisgeving aangevuld in die zin dat een belangrijk aspect van de betoging het aanhoudende karakter ervan is “met het oogmerk een publiek gespreksplatform te creëren waar ieder en al op welk tijdstip dan ook terecht kan om te discussiëren en geïnformeerd te worden. Het aanhoudende karakter is ook belangrijk vanuit het oogpunt van solidariteit met andere zulke betogingen die op verscheidene plekken in de wereld plaatsvinden” en 24 uur per dag doorgaan.
Verweerder heeft bij wijze van uitzondering en onder voorwaarden overnachten op het Malieveld vooralsnog toegestaan. Daarbij zijn beperkingen gesteld die er in hoofdzaak op neerkomen dat het overnachten bijzaak dient te zijn en dat hiervoor uitsluitend minimale middelen mogen worden ingezet. Vanuit het oogpunt van (brand)veiligheid en gezondheid heeft verweerder open vuur, verwarming, kooktoestellen, gasflessen en dergelijke verboden.
Niet in geschil is dat vanaf november 2011 steeds meer en steeds grotere objecten op het terrein zijn geplaatst.
Op 15 december 2011 is opnieuw een kennisgeving gedaan waarbij onder meer een groot aantal nieuwe tenten is aangemeld, een gasstel en gaskachels, windbrekers en een EHBO-kar.
In reactie hierop heeft verweerder, op grond van artikel 5, eerste lid, in verbinding met artikel 2 van Pro de Wet openbare manifestaties (Wom), aan de manifestatie van Occupy op het Malieveld beperkingen gesteld.
De beperking houdt in dat het niet is toegestaan om op het manifestatieterrein de in de kennisgeving aangemelde bouwsels of voorwerpen te plaatsen die kennelijk primair zijn gericht op het faciliteren van een bestendig verblijf voor onbepaalde tijd, zoals tenten, bouwketen of andere bouwsels met gebruikmaking van gastoestellen en/of gaskachels e.d. waarop andere wet- en regelgeving, zoals bouwregelgeving, bestemmingsplannen en/of de APV van toepassing is. Ook is het niet toegestaan om buiten het manifestatieterrein spandoeken of reclamemateriaal te plaatsen of te bevestigen.
De beperking komt er op neer dat de situatie van het kampement zoals zich dat in de periode van 15 oktober 2011 tot 21 december 2011 had gevormd, gehandhaafd zou blijven en dat verdere uitbreiding niet zou plaatsvinden. Bij besluit 1 is de opgelegde beperking in bezwaar gehandhaafd.
Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat de aangemelde voorzieningen noodzakelijk en gewenst zijn gelet op een goede voortzetting van de manifestatie. Bij een zich continu voortzettende manifestatie is een zekere vorm van infrastructuur ten bate van de behartiging van de materiële belangen van de deelnemers essentieel, aldus eisers, omdat zij zonder voldoende faciliteiten niet in staat zijn de manifestatie voort te zetten. Eisers zijn van mening dat de gestelde beperkingen disproportioneel zijn.
3. Ten aanzien van besluit 2
Bij dit besluit heeft verweerder, op grond van artikel 7, aanhef en onder c, in samenhang met artikel 2 van Pro de Wom, de beëindiging van het kampement van Occupy op een gedeelte van het Malieveld met ingang van 28 februari 2012 in bezwaar gehandhaafd. Verweerder heeft aan zijn besluit ten grondslag gelegd dat het verblijf van Occupy op het Malieveld vanaf 15 oktober 2011 zich gaandeweg heeft ontwikkeld tot een permanente ingebruikneming van de openbare ruimte door een beperkte groep personen waarbij het karakter van een manifestatie verloren is gegaan. Voorts heeft verweerder de vrees voor wanordelijkheden en het belang om die te voorkomen en te bestrijden aan het besluit ten grondslag gelegd.
Eisers hebben betoogd dat het feit dat Occupy een langdurig beslag op de openbare ruimte heeft gelegd niet betekent dat er geen sprake meer zou zijn van een uiting van gedachten, gevoelens of overtuiging. Het wezenskenmerk van deze manifestatie is de langdurige en voortdurende bezetting van de openbare ruimte op zichzelf. Daarbij past een onbepaalde einddatum. Bovendien is steeds voldaan aan de drie aan de wetshistorie van de Wom ontleende elementen van een manifestatie, te weten gemeenschappelijkheid, openbaarheid en meningsuiting. Voorts hebben eisers aangevoerd dat het belang van voorkoming van mogelijke wanordelijkheden niet zo zwaarwegend is dat dit er toe kan strekken dat de manifestatie om die reden moet worden beëindigd.
4. Op grond van artikel 9, eerste lid, van de Grondwet wordt het recht tot vergadering en betoging erkend, behoudens ieders verantwoordelijkheid voor de wet.
Op grond van het tweede lid van dit artikel kan de wet regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
Op grond van artikel 2 van Pro de Wom kunnen de bij of krachtens de bepalingen uit paragraaf II van de wet aan overheidsorganen gegeven bevoegdheden tot beperking van het recht tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging en het recht tot vergadering en betoging, slechts worden aangewend ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
Op grond van artikel 5, eerste lid, van de Wom kan de burgemeester naar aanleiding van een kennisgeving voorschriften en beperkingen stellen of een verbod geven.
Op grond van het derde lid van deze bepaling kan een voorschrift, beperking of verbod geen betrekking hebben op de inhoud van hetgeen wordt beleden, onderscheidenlijk van de te openbaren gedachten of gevoelens.
Op grond van artikel 7, aanhef en onder c, van de Wom kan de burgemeester aan degenen die een samenkomst tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging, vergadering of betoging houden of daaraan deelnemen opdracht geven deze terstond te beëindigen en uiteen te gaan, indien een van de in artikel 2 genoemde Pro belangen dat vordert.
In de Memorie van Toelichting bij artikel 2 van Pro de Wom (TK, vergaderjaar 1985-1986, 19 427, nr. 3) is vermeld dat de belangen genoemd in artikel 2 dezelfde Pro zijn als die genoemd in de artikelen 6, tweede lid, en 9, tweede lid, van de Grondwet. De gegeven beperkingsbevoegdheden voor manifestaties op openbare plaatsen zijn ruimer dan die voor manifestaties op niet-openbare plaatsen.
Bij het recht op betogen op openbare plaatsen kan onderscheid worden gemaakt tussen het gemeenschappelijk in de openbaarheid brengen van een standpunt en het middel waarmee het standpunt wordt verspreid. Het eerste betreft de kern van het recht tot betogen; het tweede is daaraan connex. Het verspreidingsrecht kan als connex recht aan verdergaande beperkingen worden onderworpen dan het kernrecht. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (bijvoorbeeld de uitspraak van 5 januari 1996, LJN: AN5002) mag een beperking van het connexe recht:
1) geen verband houden met de inhoud van de betoging;
2) dient zij noodzakelijk te zijn met het oog op de belangen die de wettelijke regeling waarop de beperking rust beoogt te dienen en mag zij niet verder gaan dan met het oog op de bescherming van die belangen strikt nodig is; en
3) mag zij niet zo ver gaan dat van het connexe recht geen gebruik van betekenis overblijft.
Op grond van de artikelen 5, eerste lid, en artikel 7 van Pro de Wom heeft de burgemeester bij zijn bevoegdheid tot het stellen van beperkingen aan een betoging dan wel het beëindigen van een betoging beoordelingsvrijheid. De rechtbank dient het gebruik van deze bevoegdheden dan ook met terughoudendheid te toetsen.
5. De rechtbank overweegt ten aanzien van besluit 1 als volgt.
Verweerder heeft terecht gesteld dat het plaatsen van een gasstel en gaskachels brand- en explosiegevaar kan opleveren zodat gevaar voor de gezondheid kan ontstaan. De rechtbank overweegt dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten dat het belang van bescherming van de gezondheid het opleggen van deze beperking rechtvaardigt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder eveneens met juistheid geoordeeld dat het plaatsen van een tent met een omvang van 20x30 meter, vier tenten met een omvang van 4x7 meter, het plaatsen van windbrekers en een EHBO-kar risico’s oplevert. Het plaatsen van dergelijke voorzieningen maakt het kampement, mede omdat het daardoor een besloten karakter krijgt, onoverzichtelijk. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat dit vanuit het oogpunt van voorkoming en bestrijding van wanordelijkheden dusdanig ongewenst is dat dit de opgelegde beperking rechtvaardigt. Ten slotte is niet gebleken dat de opgelegde beperkingen de manifestatie van eisers onmogelijk maken.
De hiertegen door eisers ingebrachte argumenten leiden niet tot een ander oordeel.
6. De rechtbank overweegt ten aanzien van besluit 2 als volgt.
De vraag ligt voor of verweerder op goede gronden heeft aangenomen dat, gelet op de ontwikkelingen rondom het kampement op het Malieveld, ten tijde van het primaire besluit van een manifestatie in de zin van de Wom geen sprake meer was.
De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend.
Niet betwist is dat verweerder bij de aanvankelijke toestemming tot overnachting op het Malieveld bij voortduring heeft aangegeven dat het overnachten slechts bijzaak zou zijn en dat daarvoor slechts minimale middelen zouden worden ingezet. Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting komt naar voren dat de nadruk bij het samenwerkingsverband naarmate de tijd vorderde steeds sterker is komen te liggen bij het opzetten en instandhouden van een voortdurend en permanent verblijf door middel van het plaatsen van bouwsels en tenten met allerlei daaraan al dan niet gerelateerde extra voorzieningen. Het in het openbaar uiten van gedachten, gevoelens en overtuigingen zoals bedoeld in de Wom is daarbij steeds verder op de achtergrond komen te staan en vervolgens zowel letterlijk als figuurlijk uit zicht geraakt. Dit wordt ondersteund door de erkenning van eisers ter zitting dat de energie en tijd die is besteed aan andere zaken, zoals het voeren van procedures gericht op behoud en uitbreiding van het kampement, ten koste is gegaan van het publiekelijk presenteren van hun opvattingen.
Zoals verweerder heeft gesteld betreft het besluit de beëindiging van het kampement in de vorm waarin dit zich heeft ontwikkeld tot een vaste verblijfsplaats, een eigen terrein voor een beperkte groep personen met een gesloten karakter in de vorm van afgesloten bouwsels en tenten en niet de betoging of manifestatie op zichzelf (het kernrecht). Het bestreden besluit staat er niet aan in de weg dat eisers door middel van desgewenst elke dag terugkerende demonstraties overdag aandacht voor hun opvattingen vragen.
Het betoog dat de enkele aanwezigheid van het kampement op zichzelf een wezenskenmerk is van de Occupy beweging, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat met die enkele aanwezigheid kan worden volstaan aangezien in dat geval geen verschil valt waar te nemen tussen het plaatsen van tenten en andere voorwerpen in de openbare ruimte en een manifestatie. Kenmerk van een manifestatie is immers, gelet op de wetshistorie, niet alleen gemeenschappelijkheid maar ook openbaarheid en meningsuiting. Naar het oordeel van de rechtbank kan om dezelfde reden niet geoordeeld worden dat door de gekozen vorm als wezenlijk kenmerk van de manifestatie te bestempelen, deze vorm daarmee tot de kern van het recht op betogen gaat behoren en daarmee aan minder vergaande beperkingen dan het connexe recht zou kunnen worden onderworpen.
Het betoog dat de verantwoordelijkheid voor het faciliteren van een permanent verblijf, en daarmee voor de mogelijkheid te kunnen blijven demonstreren, bij verweerder ligt, slaagt niet.
De stelling dat het verblijf ’s nachts in tenten noodzakelijk is om via internet contact te houden met aan Occupy vergelijkbare samenwerkingsverbanden in andere landen wordt niet gevolgd, nu een dergelijk contact niet kan worden aangemerkt als een op het Malieveld in het openbaar uiten van gedachten, gevoelens en overtuigingen. Er bestaat geen relevant onderscheid met de situatie waarin dergelijke contacten vanuit een besloten omgeving worden gelegd en onderhouden.
Verweerder heeft aan het beëindigingsbesluit tevens de vrees voor wanordelijkheden ten grondslag gelegd. De rechtbank overweegt dat verweerder er in redelijkheid vanuit heeft kunnen gaan dat het gesloten karakter van het kampement, het nachtelijk verblijf en de hoeveelheid tenten, bouwsels en andere attributen die in het kamp waren verzameld, risico’s in zich bergen voor incidenten en wanordelijkheden. Zoals blijkt uit de gedingstukken hebben deze risico’s zich ook daadwerkelijk gemanifesteerd in de vorm van -ernstige- incidenten waarbij de politie en derden waren betrokken. De rechtbank volgt niet het betoog van eisers dat het belang van het voorkomen van wanordelijkheden niet zo zwaarwegend is dat dit een beëindiging rechtvaardigt.
Gelet op het vorenstaande heeft verweerder in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot het beëindigen van het kampement van Occupy gebruik heeft kunnen maken.
7. De beroepen dienen ongegrond te worden verklaard.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank
verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, voorzitter, mr. H. Lagas en mr. D. Biever, leden, in aanwezigheid van mr. B.M. van der Meide, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 februari 2013.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.