Uitspraak
RECHTBANK BREDA
Sector bestuursrecht
procedurenummer: 11 / 2393 WRO
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 november 2011
in de zaak van
1. [eisers 1.],
wonende te Berkel-Enschot, gemeente Tilburg,
2. [eiseres 2.],
gevestigd te Berkel-Enschot, gemeente Tilburg,
3. [eiser 3.],
wonende te Berkel-Enschot, gemeente Tilburg,
4. [eiseres 4.],
gevestigd te Berkel-Enschot, gemeente Tilburg,
eisers,
gemachtigde M.J.T. Roosen,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg,
verweerder.
1. Procesverloop
Eisers hebben op 20 april 2011 beroep ingesteld tegen verweerders besluit van 8 maart 2011 (bestreden besluit), inzake een op 1 maart 2010 aan [vergunninghoudster] (vergunninghoudster) verleende bouwvergunning voor het realiseren van een brede school aan de [adres].
Het beroep is behandeld ter zitting van 1 september 2011. Van de zijde van eisers was [eiser 1.] daarbij aanwezig, bijgestaan door [gemachtigde eiser 1.]. Namens verweerder zijn [woordvoerders verweerder] verschenen. Namens vergunninghoudster was niemand aanwezig.
De rechtbank heeft de uitspraaktermijn verlengd.
2. Beoordeling
2.1 Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eisers sub 1 wonen aan de [adres] te Berkel-Enschot. Zij zijn tevens bestuurders en aandeelhouders van [eiseres 2.], eiseres sub 2. Eiser sub 3 woont aan de [adres] te Berkel-Enschot. Eiseres sub 2 en eiser sub 3 zijn de maten van [eiseres 4.], eiseres sub 4, die zich bezighoudt met de exploitatie van een boomkwekerij. Eiseres sub 2 houdt zich bezig met de inkoop en verkoop van laanbomen en boomkwekerijgewassen.
Op 30 maart 2007 heeft vergunninghoudster verzocht om verlening van vrijstelling van het bestemmingsplan voor een voorlopig ontwerp van het gebied [naam gebied] in Berkel-Enschot. Dat ontwerp ziet op een herkaveling van percelen rondom de [naam gebied] met het oog op de realisering van 360 woningen en een centraal aan de [naam gebied] gelegen basisschool. Op de kaart van het ontwerp staan ook aanduidingen voor de maximaal toegestane bebouwingsgraad, de maximale bouwhoogte en de maximale goothoogte.
Van 9 mei 2008 tot en met 19 juni 2008 heeft het voornemen van verweerder om vrijstelling op grond van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) te verlenen – met het ontwerp en de daarbij behorende ruimtelijke onderbouwing – voor het publiek ter inzage gelegen. In deze periode hebben eisers sub 1 en eiseres sub 2 zienswijzen ingediend. Daarin hebben zij onder meer gesteld dat het naast hun perceel geprojecteerde schoolgebouw door zijn aard en omvang afbreuk aan het karakter van de [naam gebied] doet. Verder hebben zij gesteld dat hun privacy wordt aangetast en dat er verkeersoverlast zal ontstaan door de komst van de school. Verweerder heeft hun zienswijzen ongegrond verklaard. Vervolgens heeft hij een verklaring van geen bezwaar aangevraagd bij gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, welke verklaring op 9 december 2008 is afgegeven.
Bij besluit van 16 december 2008 heeft verweerder op grond van artikel 19, eerste en vierde lid, van de WRO ten behoeve van het ontwerp van vergunninghoudster vrijstelling van de bestemmingsplannen ‘[naam bestemmingsplan]’, ‘[naam bestemmingsplan]’, ‘[naam bestemmingsplan]’ en ‘[naam bestemmingsplan]’ verleend.
Op 26 oktober 2009 heeft verweerder van vergunninghoudster een aanvraag ontvangen om een reguliere bouwvergunning voor het oprichten van een brede school aan de [adres] in Berkel-Enschot. Onder die brede school vallen een basisschool, een gymnastiekzaal, een kinderdagverblijf en een buitenschoolse opvang.
Bij primair besluit van 1 maart 2010 heeft verweerder de gevraagde bouwvergunning onder voorwaarden en met gebruikmaking van de op 16 december 2008 verleende vrijstelling van het bestemmingsplan, verleend. Tegen dat besluit hebben eisers bezwaar gemaakt. Bij het bestreden besluit heeft verweerder dat bezwaar ongegrond verklaard.
2.2 In beroep hebben eisers hun gronden van bezwaar herhaald. Volgens eisers is het primaire besluit niet correct bekendgemaakt omdat het niet aan hen is toegezonden en omdat het in de Tilburgse Koerier is gepubliceerd als een bouwplan aan een niet bestaande straat. Daarom is het besluit niet in werking getreden. De verlening van onderhavige vrijstelling en bouwvergunning voor de brede school past niet in de oorspronkelijke ruimtelijke kaders van het bestemmingsplan, zodat een nieuw bestemmingsplan in procedure zou moeten worden gebracht. Verder hebben eisers aangevoerd dat de verleende vrijstelling en bouwvergunning conflicteren met de feitelijke situatie aan de [naam gebied]. In dat verband hebben eisers aangevoerd dat, zolang hun boomkwekerijbedrijf ter plaatse wordt voortgezet, er door de realisering van het bouwplan in de directe omgeving problemen ontstaan bij de uitoefening van de gebruikelijke activiteiten. Dan gaat het om de verslechtering van de doorstroming van het verkeer op de [naam gebied] naar hun bedrijfslocatie. De ontsluiting en bereikbaarheid van hun bedrijf neemt sterk af en de naast het bedrijf geprojecteerde brede school vormt een risicofactor. Zwaar transport verdraagt zich niet met schoolgaande kinderen. Het bedrijf van eisers werkt bovendien met bestrijdingsmiddelen, waarbij een spuitzone van tenminste 50 meter in acht moet worden genomen ten opzichte van woningbouw en de school. De opslag van bestrijdingsmiddelen kan een veiligheidsrisico meebrengen. Realisatie van de beoogde bebouwing is pas mogelijk indien er een oplossing komt met betrekking tot de verplaatsing van hun bedrijf. De besluitvorming is gebaseerd op de aanname dat de bedrijfsactiviteiten van eisers op de huidige locatie verdwijnen bij de ingebruikname van de school, maar dat is geenszins verzekerd. Het bouwplan kan de haalbaarheidstoets niet doorstaan. Verwezen wordt naar de haalbaarheidsanalyse bedrijfsverplaatsing boomkwekerij. Tot slot hebben eisers betoogd dat het schoolgebouw zal leiden tot aantasting van hun privacy en woongenot door inkijk in zowel hun achtertuin als hun woning en dat er geluidsoverlast zal ontstaan doordat het schoolplein direct grenst aan het perceel van eisers. Het schoolgebouw zal door zijn aard en omvang afbreuk doen aan het oorspronkelijke karakter van de [naam gebied]. Onduidelijk is hoe de toestroom van auto’s in goede banen wordt geleid en hoe kan worden voorkomen dat het bedrijf van eisers wordt geblokkeerd.
2.3 Per 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden en is de WRO ingetrokken. Uit artikel 9.1.10 van de Invoeringswet Wro en de parlementaire geschiedenis van die wet (Tweede Kamer 2006-2007, 30938, nr. 3, p. 20) volgt dat de WRO van toepassing blijft op een vrijstellingsbesluit dat vóór 1 juli 2008 is aangevraagd. Omdat de op 16 december 2008 verleende vrijstelling is aangevraagd op 30 maart 2007, blijft daarop dus de WRO van toepassing. De bouwvergunning is aangevraagd en verleend na 1 juli 2008, zodat daarop de Woningwet en de Wro van toepassing zijn zoals die luiden sinds 1 juli 2008.
2.4 Op grond van artikel 40, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning, tenzij voor dat bouwen op grond van artikel 43 geen bouwvergunning is of was vereist.
Artikel 44 van de Woningwet bepaalt dat een bouwvergunning uitsluitend kan en in dat geval ook móet worden geweigerd indien het bouwplan in strijd is met het Bouwbesluit, met de bouwverordening, met het bestemmingsplan of met redelijke eisen van welstand.
Op grond van artikel 19, eerste lid, van de WRO kan de gemeenteraad ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. De gemeenteraad kan deze vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
Artikel 19, vierde lid, van de WRO bepaalt dat vrijstelling krachtens het eerste lid niet wordt verleend voor een project dat wordt uitgevoerd in een gebied waarvoor een bestemmingsplan ouder dan tien jaren geldt, tenzij voor het gebied een voorbereidingsbesluit geldt of een ontwerp voor een herziening ter inzage is gelegd.
Op grond van artikel 46, zesde lid, van de Woningwet worden de beslissing op een aanvraag om bouwvergunning en een beslissing op een aanvraag om een vrijstelling die op dezelfde bouwactiviteit zien, voor de mogelijkheid van het instellen van beroep aangemerkt als één besluit.
2.5 Om te beginnen hebben eisers een aantal grieven van procedurele aard. Zij hebben aangevoerd dat de bouwvergunningaanvraag niet correct is gepubliceerd. De ontvangst van de aanvraag is gepubliceerd in de Tilburgse Koerier van 5 november 2009. De rechtbank constateert dat de publicatie van bouwplannen een onderscheid maakt tussen bouwplannen in Berkel-Enschot en in Tilburg. De onderhavige aanvraag is niet gepubliceerd onder het kopje Berkel-Enschot maar onder het kopje Tilburg, waarbij de bouwlocatie is aangeduid als ‘[adres]’. Deze laatste aanduiding is ontleend aan de vergunningaanvraag en is op zichzelf correct. De plaatsing onder het kopje Tilburg in plaats van Berkel-Enschot is onhandig maar niet formeel onjuist. Overigens hebben eisers bij deze grief geen belang, aangezien zij door een eventueel publicatiegebrek niet in hun belangen zijn geschaad.
2.6 Op 4 maart 2010 is de bouwvergunning verzonden aan vergunninghoudster. Omdat eisers geen zienswijzen tegen de vergunningaanvraag hebben ingediend, was verweerder niet verplicht de verleende vergunning ook aan hen toe te zenden. Volgens artikel 3:41, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht volstond bekendmaking van de bouwvergunning door de toezending daarvan aan de aanvrager van de bouwvergunning. Dat is gebeurd op 4 maart 2010 en betekent dat de bouwvergunning op die datum in werking is getreden.
De verlening van de bouwvergunning is gepubliceerd in de Tilburgse Koerier van 11 maart 2010, wederom onder het kopje Tilburg en met dezelfde locatieaanduiding als hierboven. Hiervoor geldt eveneens dat deze publicatie onhandig maar niet formeel onjuist is. Bovendien hebben eisers tijdig bezwaar gemaakt tegen de vergunningverlening, zodat zij door een eventuele incorrecte publicatie van de vergunningverlening niet in hun belang zijn geschaad.
2.7 De inhoudelijke bezwaren van eisers tegen het bouwplan zijn in essentie gericht tegen de locatie van de brede school en de inrichting van de bouwlocatie. Deze bezwaren hebben naar het oordeel van de rechtbank betrekking op de strijdigheid met (de kaders van) het geldende bestemmingsplan. Eisers hebben zich niet beroepen op strijdigheid van het bouwplan met het Bouwbesluit, de bouwverordening of redelijke eisen van welstand.
2.8 Het perceel waarop de brede school wordt gerealiseerd, ligt in het plangebied van het bestemmingsplan ‘[naam bestemmingsplan]’. Op dat perceel geldt de bestemming ‘woongebied, uit te werken door de gemeenteraad’ en/of ‘woon-/werkgebied, uit te werken door de gemeenteraad’ en/of ‘bedrijfsdoeleinden, uit te werken door de gemeenteraad’. Door de gemeenteraad is geen uitwerkingsplan vastgesteld.
Het geplande schoolgebouw past niet binnen deze bestemmingen. De realisering van het bouwplan is alleen mogelijk indien het bestemmingsplan wordt gewijzigd of als vrijstelling van het bestemmingsplan wordt verleend als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO. De mate van ingrijpendheid van het herkavelingsontwerp voor het gebied aan weerszijden van de [naam gebied] verplicht verweerder niet om het bestemmingsplan te wijzigen. Een vrijstellingsbesluit als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO is een legitiem middel om grootschalige projecten te realiseren. Op 16 december 2008 heeft verweerder het voor de herkaveling benodigde vrijstellingsbesluit genomen. De bouwlocatie valt onder het gebied dat in de aan het vrijstellingsbesluit ten grondslag liggende ruimtelijke onderbouwing wordt aangeduid als ‘bouwenvelop 6’. De vrijstelling voor dat gebied is verleend ten behoeve van de realisering van maatschappelijke instellingen, meer in het bijzonder een school, en het aanleggen van de bijbehorende infrastructuur, water-, speel- en groenvoorzieningen. Niet is in geschil dat het bouwplan past binnen de kaders van de verleende vrijstelling.
Aan een vrijstellingsbesluit op grond van artikel 19, eerste lid, van de WRO moet een goede ruimtelijke onderbouwing ten grondslag liggen. Verder moet door gedeputeerde staten een verklaring van geen bezwaar zijn afgegeven. Vanwege de leeftijd van het ter plaatse geldende bestemmingsplan ten tijde van de vrijstellingsverlening was het niet nodig dat door de gemeenteraad een voorbereidingsbesluit was genomen. De rechtbank constateert dat aan het vrijstellingsbesluit van 16 december 2008 een ruimtelijke onderbouwing ten grondslag ligt, dat gedeputeerde staten een verklaring van geen bezwaar hebben afgegeven en dat de gemeenteraad van Tilburg de bevoegdheid tot het verlenen van vrijstelling heeft gedelegeerd aan verweerder. Aan alle formele vereisten voor het verlenen van deze vrijstelling is daarmee op zichzelf voldaan.
Het geschil spitst zich toe op de vraag of de vrijstelling op goede gronden is verleend. In dat kader stelt de rechtbank voorop dat zijn inhoudelijke toetsing van het vrijstellingsbesluit zich zal beperken tot het deel dat betrekking heeft op bouwenvelop 6. Alleen dat deel van het vrijstellingsbesluit ziet op dezelfde activiteit als de verleende bouwvergunning, zoals bedoeld is in artikel 46, zesde lid, van de Woningwet. Bovendien zal die toetsing alleen plaatsvinden ten behoeve van eisers sub 1 en eiseres sub 2. Voor eiser sub 3 en eiseres sub 4 heeft het vrijstellingsbesluit namelijk formele rechtskracht omdat zij destijds geen zienswijzen hebben ingediend tegen verweerders voornemen om vrijstelling te verlenen. Niet is gebleken dat zij daar destijds niet toe in staat waren. Door geen zienswijzen in te dienen hebben eiser sub 3 en eiseres sub 4 geen recht om het vrijstellingsbesluit in beroep aan te vechten.
2.9 Bij het hanteren van de bevoegdheid tot het verlenen van vrijstelling beschikt verweerder over beleidsvrijheid. De wijze waarop door verweerder van deze beleidsvrijheid gebruik is gemaakt mag de bestuursrechter slechts terughoudend toetsen. Gelet hierop moet de toetsing van het vrijstellingsbesluit zich beperken tot beantwoording van de vraag of realisering van het gewraakte bouwplan voor eisers sub 1 en eiseres sub 2 leidt tot een onevenredig groot nadeel.
Het door eisers gestelde nadeel ziet deels op het woongenot en de privacy van eisers sub 1 en eiser sub 3, maar voor een groter deel op de gevolgen voor de bedrijfsvoering. Wat betreft de bedrijfsschade acht de rechtbank echter van belang dat het bedrijf van eisers reeds in 1999 bij de vaststelling van het bestemmingsplan ‘[naam bestemmingsplan]’ is wegbestemd. In zijn uitspraak van 19 december 2001 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) naar aanleiding daarvan overwogen dat het bedrijf van eisers op die locatie dus niet kan worden voorgezet en op termijn zal moeten worden verplaatst. Omdat ongestoorde voortzetting van het bedrijf op de huidige locatie niet langer mogelijk is, hecht de rechtbank alleen belang aan de gevolgen van realisering van het bouwplan die de bedrijfsvoering van eisers in verdergaande mate belemmeren dan de wijziging van het bestemmingsplan in 1999.
2.10 De gevolgen van de realisering van de brede school voor de bedrijfsvoering van eisers ziet op de doorstroom van het verkeer op de [naam gebied] en de bereikbaarheid van het bedrijf. De invloed van het verkeer van en naar de school is echter verwaarloosbaar in vergelijking tot de hoeveelheid verkeer dat verband houdt met de 360 nieuwe woningen rondom de school. De school genereert alleen verkeer aan het begin van de schooldag en aan het einde van de schooldag. Het schoolverkeer krijgt een eigen afwikkeling met een aanrij-route en een kiss-and-ride-strook; de fietspaden naast de [naam gebied] blijven bestaan.
2.11 De school is een gevoelig object als het gaat om externe veiligheid. De realisering van de school op het naastgelegen perceel zal de bedrijfsvoering van eisers beperken als het gaat om de opslag van gevaarlijke stoffen en het spuiten van gewassen, waarvoor eisers een bepaalde afstand in acht zullen moeten gaan nemen. Eisers hebben niet gesteld dat dit voor hen bezwaarlijk is. Tussen partijen staat vast dat ten tijde van de vergunningverlening op het perceel van eisers een strook van 50 meter tot de perceelsgrens met de schoollocatie vrij was van dergelijke activiteiten, zodat verweerder op dat moment in de aanwezigheid van eisers bedrijf geen belemmering hoefde te zien voor de mogelijkheid om de school te realiseren.
De nabijheid van een hoogspanningsleiding kan wel een probleem zijn. Een hoek van het beoogde schoolplein valt binnen de magneetveldzone van 0,4 microTesla van deze leiding; het schoolgebouw ligt buiten die zone. De rechtbank stelt vast dat er geen norm bestaat die de bouw van gevoelige objecten in die magneetveldzone verbiedt. Er is wel een richtlijn van het ministerie van VROM, die uitgaat van een stralingsveiligheidszone van 80 meter. Het schoolgebouw ligt buiten die zone. De (hoek van de) speelplaats is geen verblijfszone maar een doorgangszone. In de nabijheid van de hoogspanningsleiding ziet de rechtbank daarom geen belemmering voor de verlening van vrijstelling voor de realisering van de brede school.
2.12 Het argument van eisers inzake overlast in de vorm van aantasting van de privacy, vermindering van het woongenot en geluidshinder, is alleen relevant voor eisers sub 1, niet voor eiseres sub 2. Die overlast doet zich alleen voor tijdens schooluren, op een moment dat naast de woning van eisers sub 1 allerlei activiteiten van hun eigen bedrijf plaatsvinden. De rechtbank is van oordeel dat het nadeel voor eisers sub 1 niet zwaarder weegt dan het belang van vergunninghoudster en de wijkbewoners bij realisering van de brede school op een redelijke afstand van de woning van eisers sub 1.
2.13 Tot slot is er sprake van een privaatrechtelijke belemmering voor de realisering van de brede school, in die zin dat een bij de school behorende parkeerplaats is geprojecteerd op een stuk grond dat eigendom is van eisers. Deze privaatrechtelijke belemmering kan worden opgeheven doordat vergunninghoudster dat stuk bedrijfsgrond koopt van de eigenaar. Dat past geheel in de lijn dat het bedrijf van eisers op termijn moet worden verplaatst. Ter zitting is gebleken dat er ook een datum is afgesproken om over uitkoop te onderhandelen. Dat er nog steeds geen overeenstemming bestaat tussen eisers en verweerder over de locatie waar het bedrijf van eisers kan worden voortgezet, hoeft op zichzelf niet in de weg te staan aan het nemen van een vrijstellingsbesluit. Voor de verlening van de bouwvergunning mag deze omstandigheid niet meegewogen worden.
2.14 Gelet op voorgaande overwegingen is de rechtbank van oordeel dat het besluit tot verlening van vrijstelling voor bouwenvelop 6 niet onredelijk bezwarend is voor eisers sub 1 en eiseres sub 2. Door dat vrijstellingsbesluit bestond er geen grond om de bouwvergunning voor de brede school te weigeren. Dat betekent dat de rechtbank het beroep ongegrond zal verklaren. Om die reden is er geen aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten van eisers.
3. Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. H. Lagas, rechter, en ondertekend door deze en door mr. M.A.M. de Baar, griffier.
De griffier, De rechter,
Uitgesproken in het openbaar op 25 november 2011.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.
Afschrift verzonden op: 5 december 2011