Uitspraak
05 / 166 WWB RECHTBANK BREDA
Sector bestuursrecht
Meervoudige kamer
UITSPRAAK
in de zaak van
[eiseres], wonende te Breda, eiseres,
en
Commissie Sociale Zekerheid van de gemeente Breda, verweerder.
1. Het procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 31 december 2004 (bestreden besluit), inzake de afwijzing van een langdurigheidstoeslag ingevolge de Wet werk en bijstand (Wwb). Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van de enkelvoudige kamer van 29 juli 2005, waarbij eiseres en namens verweerder J. Steltenpool aanwezig waren. Na behandeling ter zitting heeft de rechtbank het onderzoek op 6 september 2005 heropend, teneinde de zaak alsnog te verwijzen naar een meervoudige kamer. Partijen hebben de rechtbank toestemming gegeven uitspraak te doen zonder nadere zitting.
2. De beoordeling
2.1 Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiseres ontvangt sedert 1990 een WAO-uitkering, berekend naar een arbeidsongeschikt-heids-percentage van 15-25. In aanvulling op deze uitkering heeft zij tot 9 september 1996 een WW-uitkering ontvangen. Nadat de uitkeringsduur voor de WW was verstreken, heeft zij aansluitend een aanvullende IOAW-uitkering ontvangen, waarmee haar inkomsten uit hoofde van de WAO-uitkering tot bijstandsniveau werden aangevuld.
Eiseres is bij besluit van 27 mei 1997 tijdelijk vrijgesteld van haar verplichtingen uit hoofde van artikel 35 IOAW. Vervolgens is haar bij brief van 30 december 2002 (enkel) medegedeeld, dat zij zich als werkzoekende moest laten inschrijven bij het CWI. Bij besluit van 21 april 2005 is haar medegedeeld, dat zij ontheven is van de verplichtingen, genoemd onder a, c, d, en e van artikel 35 IOAW.
De gemachtigde van verweerder heeft in dit verband bij de behandeling ter zitting nog het volgende medegedeeld. Verweerder heeft geen stappen ondernomen eiseres naar werk te activeren. Aan het besluit van 27 mei 1997 liggen gegevens van GGD-artsen en rapportages van het arbeidsbureau ten grondslag. Uit rapportages van GGD-artsen, opgemaakt in het kader van aanvragen van bijzondere bijstand, kwam naar voren dat eiseres op medische gronden geen arbeidsverplichting kon worden opgelegd. Uit rapportages van het arbeidsbureau bleek, dat de kansen op werk voor eiseres nihil waren. Eiseres had reeds vanaf 1997 geen arbeidsmarkt-perspectief. Op de datum van aanvraag van de langdurigheidstoeslag ontbrak dat arbeidsmarktperspectief eveneens.
Eiseres heeft op 13 juli 2004 een aanvraag om een langdurigheidstoeslag bij verweerder gedaan. Bij besluit van 4 oktober 2004 (primair besluit) heeft verweerder die aanvraag afgewezen. Verweerder heeft daaraan ten grondslag gelegd dat eiseres een WAO-uitkering ontvangt, berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van minder dan 80%.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.
2.2 Eiseres heeft – kort samengevat – aangevoerd dat zij sedert 1990 een WAO-uitkering ontvangt die sinds 1996 wordt aangevuld met een IOAW-uitkering tot het bijstandsniveau. Toen zij is afgekeurd is haar verteld dat het arbeidsongeschiktheidspercentage afhankelijk was van het aantal door haar gewerkte arbeidsuren en niet van haar fysieke gezondheidstoestand. Sedertdien is zij nooit meer herkeurd en heeft zij evenmin sollicitatieverplichtingen gehad. Het zou dus kunnen zijn dat zij feitelijk 80-100% arbeidsongeschikt is, maar officieel maar een arbeidsongeschikt-heids-percentage heeft van 15-25, aldus eiseres.
2.3 Ingevolge artikel 36, eerste lid, van de Wwb verleent het college op aanvraag een langdurigheidstoeslag aan een persoon van 23 jaar of ouder doch jonger dan 65 jaar die:
a. gedurende een ononderbroken periode van 60 maanden een inkomen heeft dat niet hoger is dan de bijstandsnorm en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 heeft;
b. gedurende de in onderdeel a bedoelde periode geen inkomsten uit of in verband met arbeid heeft ontvangen;
c. gedurende de in onderdeel a bedoelde periode naar het oordeel van het college voldoende heeft getracht algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en aanvaarden, en
d. na een periode als bedoeld in artikel a, binnen een periode van twaalf maanden niet voor een langdurigheidstoeslag in aanmerking is gekomen.
2.4 In geschil is, of verweerder op goede gronden de aanvraag voor een langdurigheidstoeslag heeft afgewezen. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd, dat eiseres in de periode van vijf jaren (referteperiode), genoemd in artikel 36, eerste lid, onder a, van de Wwb een WAO-uitkering heeft ontvangen, berekend naar een arbeidsongeschiktheidsklasse van 15 tot 25%. Zij heeft daarmee in de referteperiode inkomsten in verband met arbeid ontvangen, zodat zij volgens artikel 36, eerste lid, onder b, van de Wwb niet in aanmerking komt voor een langdurigheidstoeslag. Daaraan doet volgens verweerder niet af, dat haar uitkering in de referteperiode met een IOAW-uitkering tot het bijstandsniveau werd aangevuld.
2.5 Verweerder heeft bij gelegenheid van de behandeling ter zitting een advies van Divosa overgelegd, waarin wordt opgemerkt dat
“strikte handhaving van de toekenningsvoorwaarden leidt tot bijzondere schrijnende en onrechtvaardige uitkomsten voor mensen die in het algemeen toch al een moeilijke positie hebben.”
Eén van de aanbevelingen van Divosa is, dat in de Wwb een hardheidsclausule wordt opgenomen, waardoor gemeenten meer in de ‘geest van de wet’ kunnen handelen. Verweerder heeft opgemerkt, dat de situatie van eiseres ongeveer vergelijkbaar is met het in het advies van Divosa op pagina 7 opgenomen praktijkvoorbeeld. Dat voorbeeld luidt als volgt:
“Een echtpaar ontvangt vanaf 1986 WAO naar 35-45% arbeidsongeschiktheid. SoZaWe vult al die tijd aan tot bijstandsniveau. Al 18 jaar is het inkomen dus niet boven het minimum uitgekomen. De aanvraag langdurigheidstoeslag wordt afgewezen omdat er slechts sprake is van gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid.”
In het advies van Divosa wordt over dit voorbeeld het volgende opgemerkt:
“Het niet toekennen van de langdurigheidstoeslag heeft in dit geval te maken met het arbeidspotentieel bij iemand die niet volledig arbeidsongeschikt is. De uitgangspositie van een persoon met een arbeidsgerelateerd inkomen hoeft echter niet wezenlijk anders te zijn dan van iemand die al jarenlang volledig in de bijstand zit, niet arbeidsongeschikt is en zonder meer de toeslag krijgt.”
De gemachtigde van verweerder heeft ter zitting medegedeeld, dat eiseres volgens ‘de geest van de wet’ in aanmerking zou moeten komen voor een langdurigheidstoeslag, maar dat de tekst van de wet niet in overeenstemming is met ‘de geest van de wet’. Een grammaticale interpretatie van de tekst van de wet alsmede de afwezigheid van een hardheidsclausule dwingen verweerder tot afwijzing van de aanvraag van eiseres.
2.6 Aan verweerder moet worden toegegeven, dat een grammaticale interpretatie van de wettekst in het geval van eiseres leidt tot de conclusie, dat haar aanvraag moet worden afgewezen. Eiseres had immers in de referteperiode een gedeeltelijke WAO-uitkering. Naar de letter van artikel 36, eerste lid, onderdeel b, van de Wwb betreft dit ‘inkomen in verband met arbeid’. De Wwb bevat in artikel 18 weliswaar een bepaling die het mogelijk maakt bijstand te verlenen indien zeer dringende redenen daartoe noodzaken, maar deze bepaling kan niet worden gelezen als een algemene hardheidsclausule die vervolgens analoog van toepassing moet worden verklaard op de regeling van de langdurigheidstoeslag. Volgens de parlementaire geschiedenis is met artikel 18 Wwb immers uitdrukkelijk niet beoogd een algemene ontsnappingsclausule te bieden ten aanzien van de toepassing van uitsluitingsgronden. Deze bepaling kan slechts worden toegepast als sprake is van een acute noodsituatie bij de aanvrager. Dit zal zich bij een aanvraag voor het toekennen van een langdurigheidstoeslag niet voordoen, omdat hiermee een aanvulling op het minimum wordt verstrekt. De conclusie zou daarom in beginsel moeten zijn, dat verweerder de aanvraag op goede gronden heeft afgewezen.
2.7 De gemachtigde van verweerder heeft ter zitting medegedeeld, dat verweerder deze uitkomst met eiseres onrechtvaardig acht. Niet wordt ontkend, dat als eiseres een volledige IOAW-uitkering zou hebben ontvangen, de langdurigheidstoeslag haar zou zijn verleend. Uitsluitend de omstandigheid dat eiseres sedert 1990 en dus ook in de referteperiode van artikel 36, eerste lid, onderdeel a, van de Wwb een WAO-uitkering, berekend naar een arbeidsongeschiktheidsklasse van 15-25% heeft ontvangen, staat toekenning van de landurigheidstoeslag in de weg.
2.8 Daarmee rijst de vraag, om welke reden de wetgever de voorwaarde heeft gesteld dat een aanvrager in de referteperiode geen inkomsten in verband met arbeid mag hebben ontvangen alsmede, of in deze zaak voor de toepassing van artikel 36 Wwb sprake is van een verboden onderscheid tussen vergelijkbare gevallen. Volgens vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (o.a. de uitspraak van 4 juli 2003, USZ 2003, 251) is het op grond van artikel 26 IVBPR verboden onderscheid te maken tussen vergelijkbare gevallen, niet alleen op de in dat artikel uitdrukkelijk genoemde gronden, maar op welke grond dan ook, tenzij dit gerechtvaardigd wordt door objectieve en redelijke gronden. In verband hiermee zal de rechtbank eerst relevante onderdelen van de wetsgeschiedenis citeren.
2.9 In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Wet werk en bijstand (Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, 28870, p. 12-13) is onder andere het volgende opgemerkt:
“Het vooralsnog ontbreken van arbeidsmarktperspectief is van essentiële betekenis; het vormt de rechtvaardigingsgrond voor een afwijkende regeling voor de specifieke doelgroep. Het maken van het juiste onderscheid tussen uitkeringsgerechtigden met en zonder arbeidsmarktperspectief vraagt om specifieke aandacht van de uitvoering. (…) De regeling is mede bedoeld voor andere uitkerings-gerechtigden zonder arbeidsmarktperspectief. Hiertoe behoren mensen met een uitkering krachtens de Anw, IOAW of IOAZ voor wie er geen arbeidsmarktperspectief is. Zoals eerder aangegeven behoren daartoe niet degenen met inkomen in verband met arbeid, dus met een WW- of WAO-uitkering. Een uitzondering hierop vormen degenen met een WAO-uitkering die grote beperkingen hebben met betrekking tot benutbare mogelijkheden.(…)
De voorwaarde voor de langdurigheidstoeslag dat geen inkomen uit arbeid mag zijn verkregen, hangt samen met het feit dat de langdurigheidstoeslag uitsluitend bedoeld is voor mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt die dus geen perspectief hebben op werk. (…)
De alleenstaande moeder en de arbeidsongeschikte die gestopt zijn met werken komen voor de langdurigheidstoeslag in aanmerking nadat er een periode van vijf jaar is verstreken na beëindiging van de werkzaamheden – uiteraard voor zover zij nadien niet weer aan het werk zijn gegaan. ”
In de nota naar aanleiding van het verslag (Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, 28870, nr. 13, p. 64) is opgemerkt:
“De voorwaarde voor de langdurigheidstoeslag dat geen inkomen uit arbeid mag zijn verkregen, hangt samen met het feit dat de langdurigheidstoeslag uitsluitend bedoeld is voor mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt die dus geen perspectief hebben op werk. Mensen die, al dan niet in deeltijd, deelnemen op de arbeidsmarkt, voldoen niet aan deze voorwaarde. Zij vallen daarom niet onder het bereik van de regeling. Naar het oordeel van het kabinet is een langdurigheids-toeslag die gebaseerd is op iemands perspectieven bij deelname op de arbeidsmarkt ongewenst en onuitvoerbaar. Heeft iemand in de referteperiode tijdelijk deelgenomen aan de arbeidsmarkt dan is sprake van recente werkervaring.”
In de memorie van antwoord van de wetsvoorstellen Wet werk en bijstand en Invoeringswet Wet werk en bijstand in de Eerste Kamer (vergaderjaar 2003-2004, 28870 en 28960, B, p. 23-25) is het volgende vermeld:
“Het kabinet heeft de periode van vijf jaar hoofdzakelijk gebaseerd op het arbeidsmarkt-perspectief. Alleen als er geen arbeidsmarktperspectief is, is de langdurigheidstoeslag gerechtvaardigd. Naar het oordeel van het kabinet is een periode van drie jaar tekort om ontbrekend arbeidsmarktperspectief te kunnen vaststellen. Bovendien geldt dat bij een periode van drie jaar de kans op armoedevaleffecten aanzienlijk groter is dan bij een periode van vijf jaar. Behalve het arbeidsmarktperspectief is een belangrijk argument voor de keuze voor vijf jaar overigens ook de duur van de periode dat men op een minimuminkomen is aangewezen. De langdurigheidstoeslag maakt een uitzondering op de toereikendheid van het sociaal minimum. Die uitzondering is eerst na een aanzienlijk tijdsverloop te rechtvaardigen.
(…)
Zoals in de memorie van toelichting is aangegeven, behoren degenen met inkomen in verband met arbeid, dus met een WW-of WAO-uitkering, niet tot de doelgroep van de langdurigheids-toeslag. Een uitzondering hierop vormen degenen met een WAO-uitkering die grote beperkingen hebben met betrekking tot de benutbare mogelijkheden. Indien de aanvrager een arbeids-ongeschikt-heidsuitkering naar een arbeidsongeschiktheidspercentage van 80–100% ontvangt, kan de langdurigheidstoeslag worden verstrekt, indien bij het laatste verzekerings-geneeskundige onderzoek is vastgesteld dat er zodanige beperkingen zijn met betrekking tot de benutbare mogelijkheden, dat van het arbeidsdeskundige onderzoek kan worden afgezien (vgl. artikel 2 van het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten) en de betrokkene ook voldoet aan de overige voorwaarden voor de langdurigheidstoeslag. De reden hiervoor is dat deze groep zodanig gedefinieerd is in de WAO dat het zeker is dat zij in het geheel geen mogelijkheden hebben om te functioneren in arbeid. Tot de groep volledig arbeidsongeschikte WAO-ers behoren ook mensen die nog wel mogelijkheden hebben om in arbeid te functioneren, maar die óf te weinig mogelijk-heden hebben voor de regels van de WAO óf op grond van een loonkundige vergelijking volledig arbeidsongeschikt zijn. Het kabinet is van oordeel dat deze mensen niet tot de doelgroep voor de langdurigheidstoeslag behoren. Anders zouden ook WAO-ers met nog wel degelijk mogelijk-heden tot arbeidsinschakeling deze toeslag krijgen. Een uitvoeringstechnisch voordeel is dat de groep WAO-ers die voor de langdurigheidstoeslag in aanmerking komt goed is af te bakenen door de gemeente, omdat een en ander af te leiden zal zijn uit de WAO-beschikking van het UWV. Er is dus naar het oordeel van het kabinet geen sprake van willekeurigheid en evenmin van schijnrechtvaardigheid.”
Tijdens de behandeling van de wetsvoorstellen Wet werk en bijstand en Invoeringswet Wet werk en bijstand in de Eerste Kamer (Handelingen 2003-2004, nr. 2, 28870, 28960, Eerste Kamer, p. 43-89) heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid o.a. het volgende medegedeeld:
“Ten principale schrijft de wet voor dat als er arbeidsmarktperspectief is (…) de langdurigheids-toeslag niet van toepassing is. De bedoeling van deze wet is om het onderscheid te maken tussen enerzijds de mensen die wel zicht hebben op een baan – zij hebben een fatsoenlijke uitkering, maar je bent dan voorzichtig met alle mogelijke toeslagen om te voorkomen dat het in financiële zin een drempel wordt om een baan te aanvaarden – en anderzijds de mensen voor wie dit er niet in blijkt te zitten. Hopelijk maken deze laatsten in de toekomst wel kans op een baan, maar nu moet je vaststellen dat het er voor hen niet in zit: alles is geprobeerd maar het is niet gelukt. Welnu, dan wordt het langdurig verblijf in de bijstand, ook in financiële zin, steeds bezwaarlijker en dan is er een logica om de langdurigheidstoeslag te geven.” (o.c., p. 62)
“De bepaling over de langdurigheidstoeslag is volstrekt helder. Die zegt dat als er geen arbeidsmarktperspectief en sprake is van langdurig verblijf in de bijstand, je recht op een toeslag hebt.” (o.c., p. 62)
Van belang is voorts, dat de commissie voor de Sociale Zaken en Werkgelegenheid een aantal vragen aan de staatssecretaris heeft voorgelegd over knelpunten bij de toepassing van de langdurigheidstoeslag. De staatssecretaris heeft deze vragen beantwoord bij brief van 7 december 2004 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 28870, nr. 127). Eén van die vragen betrof de situatie van iemand met een WAO-uitkering, berekend naar een lagere arbeidsongeschikt-heidsklasse dan 80 tot 100%, die aanvullende bijstand ontvangt. Daarbij is door de commissie het volgende knelpunt met een mogelijke oplossing gesignaleerd:
“Iemand die al vijf jaar een bijstandsuitkering ontvangt met oorspronkelijk een WAO-uitkering op grond van gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid kan, indien hij/zij geheel arbeidsongeschikt is geworden, niet meer verder afgekeurd worden, terwijl hij/zij wel blijvend op de combinatie WWB/WAO-uitkering is aangewezen. Een mogelijke oplossing zou kunnen zijn in een dergelijk geval wel een beroep op de langdurigheidstoeslag mogelijk te maken.” (o.c., p. 4)
De staatssecretaris heeft daarop onder andere geantwoord:
“De WWB beoogt hiermee te voorkomen dat WAO-gerechtigden die volgens het (…) UWV nog wel mogelijkheden hebben tot arbeidsinschakeling, door de gemeenten door middel van het toekennen van een langdurigheidstoeslag voor wat betreft de mogelijkheden van arbeids-inschakeling anders worden beoordeeld. Artikel 36 WWB sluit dus aan bij de beoordeling van de benutbare mogelijkheden op de arbeidsmarkt, die in het kader van de WAO-uitkering heeft plaatsgehad. Ten aanzien van WAO-gerechtigden met een arbeidsongeschiktheidspercentage van minder dan 45% die op grond van de WAO-uitkering WAO-verzekerd zijn, geldt dat deze personen bij toegenomen arbeidsongeschiktheid als gevolg van een andere oorzaak dan die waarop het bestaande arbeidsongeschiktheidspercentage berust niet voor een WAO-uitkering naar een hoger arbeidsongeschiktheidspercentage in aanmerking kunnen komen. In de praktijk kan er dan medisch gezien sprake zijn van “geen duurzaam benutbare mogelijkheden op de arbeidsmarkt”. Volgens de letter van artikel 36 WWB is er in deze gevallen geen recht op een langdurigheidstoeslag. Het is echter wel de bedoeling van de wetgever geweest om personen die medisch gezien volledig arbeidsongeschikt zijn en geen duurzaam benutbare mogelijkheden hebben op de arbeidsmarkt, in aanmerking te laten komen voor de langdurigheidstoeslag. Ik zal mij beraden op een oplossing voor deze problematiek en u daarover informeren.” (o.c., p. 4 en 5)
In een brief van 24 juni 2005 aan de voorzitter van de Tweede Kamer schrijft de staatssecretaris van sociale zaken en werkgelegenheid (Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 28870, nr. 140):
“Het inkomen heeft bij de beoordeling van het recht op langdurigheidstoeslag een dubbele functie:
1. De hoogte van het inkomen wordt getoetst aan de toepasselijke bijstandsnorm; en
2. De aard van het inkomen wordt getoetst ter vaststelling van het al dan niet ontbreken van arbeidsmarktperspectief.
In de huidige situatie toetst de gemeente de tweede functie over een periode van 60 maanden. Als er in die periode inkomsten uit of in verband met arbeid zijn ontvangen, bestaat geen recht op de Ldt. Vanuit uw Kamer is naar voren gebracht dat dit een onredelijke uitkomst kan zijn in situaties waarin de inkomsten uit arbeid gedurende een zo korte periode en/of tot een zodanig laag bedrag zijn ontvangen dat daarvan niet kan worden gezegd dat de betrokkene arbeidsmarktperspectief heeft. Dit klemt vooral in situaties waarin de betrokkene ondanks maximale inspanning toch (nog) niet in staat is gebleken om aan het arbeidsproces deel te nemen. Daarmee kan het verlies van het recht op Ldt een ontmoedigende werking hebben in situaties waarin de betrokkene, ondanks een grotere afstand tot de arbeidsmarkt, toch wil proberen om aan het werk te komen.
Naar aanleiding van de met uw Kamer gevoerde besprekingen heb ik mij beraden op mogelijke oplossingen. (…) Binnen het huidige systeem van de Ldt zijn de volgende varianten denkbaar:
(…)
D. Gemeenten ruimte laten voor de beoordeling van het arbeidsmarktperspectief in situaties dat zich een knelpunt voordoet.
(…)
Variant D zou vorm kunnen worden gegeven door een wijziging van de WWB. Met die wijziging wordt beoogd het college van burgemeester en wethouders de bevoegdheid te geven om af te wijken van de bepalingen in artikel 36, eerste lid onderdeel b, indien de inkomsten uit arbeid gedurende een zo korte periode en/of tot een zodanig laag bedrag zijn ontvangen dat daarvan in redelijkheid niet gezegd kan worden dat de betrokkene arbeidsmarktperspectief heeft.”
2.10 De voorgaande wetsgeschiedenis is besproken naar aanleiding van de in overweging 2.8 opgeworpen vraag, of in het geval van eiseres voor de toepassing van artikel 36 Wwb sprake is van een op grond van artikel 26 IVBPR verboden onderscheid tussen vergelijkbare gevallen.
Uit deze wetsgeschiedenis volgt, dat de wetgever minima zonder arbeidsmarktperspectief een aanvullende inkomensvoorziening heeft willen bieden. Het begrip ‘(ontbrekend) arbeidsmarktperspectief’, is bepalend voor de vraag wie tot de doelgroep kan worden gerekend en wie niet. In beginsel kan na vijf jaar een ontbrekend arbeidsmarkt-perspectief worden aangenomen. Omdat vaststaat dat eiseres behoort tot de minima en geen arbeidsmarktperspectief heeft, zou zij volgens de wetgever behoren tot de beoogde doelgroep en in zoverre recht hebben op een langdurigheidstoeslag.
2.11 Het is echter ook de bedoeling van de wetgever geweest, dat mensen met een uitkering in verband met arbeid, waarbij volgens de wetgever moet worden gedacht aan een WW- en (gedeeltelijke) WAO-uitkering, niet in aanmerking behoren te komen voor een langdurig-heidstoeslag. De strekking hiervan is volgens de parlementaire geschiedenis, dat wie niet volledig arbeidsongeschikt is verklaard nog mogelijkheden heeft om inkomsten in verband met arbeid te verwerven. Bovendien moet worden vermeden, aldus de staatssecretaris, dat de gemeente de arbeidsinschakeling van een aanvrager anders gaat beoordelen dan het UWV.
2.12 In het kader van de WAO gaat het er – kort gezegd – om iemands resterende verdien-capaciteit vast te stellen met behulp van het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheids-wetten. Hiertoe worden onder andere functies geduid die iemand ondanks zijn beperkingen nog kan verrichten. Het betreft geen uitputtende lijst van functies maar voorbeelden van functies, nodig voor het bepalen van de resterende verdiencapaciteit. Hoewel dergelijk functies een reëel karakter moeten hebben, is sprake van een theoretische schatting en dus ook van een theoretisch bepaalde resterende verdiencapaciteit, die bepalend is voor de indeling in een arbeidsongeschikt-heidsklasse. Het gaat dus niet om de vraag of de geduide functies ook daadwerkelijk voorhanden zijn. Omgekeerd geldt, dat een verzekerde mogelijk meer functies kan verrichten dan de geduide.
2.13 Het antwoord op de vraag of iemand arbeidsmarktperspectief heeft, hangt daarentegen af van concrete feiten en omstandigheden. Niet alleen dienen relevante vacatures daadwerkelijk voorhanden te zijn, men is ook afhankelijk van de bereidheid van een werkgever in dienst te worden genomen. Het individuele arbeidsmarktperspectief is dus mede afhankelijk van factoren waarop men geen invloed heeft. Van het individuele arbeidsmarktperspectief wordt echter geabstraheerd. Het feit dat iemand vijf jaar lang geen inkomsten uit of in verband met arbeid heeft ontvangen rechtvaardigt in de visie van de wetgever de aanname dat er geen arbeidsmarktperspectief is. Daar staat tegenover, dat men van iemand mag verwachten voldoende inspanningen te verrichten teneinde algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en te aanvaarden. Of een aanvrager hieraan naar het oordeel van het college van burgemeester en wethouders heeft voldaan, is een vraag die na kennisneming van alle relevante feiten moet worden beoordeeld. Een dergelijke voorwaarde is opgenomen in artikel 36, eerste lid en onder c, van de Wwb.
2.14 Deze discrepantie tussen enerzijds een feitelijke beoordeling van het arbeidsmarkt-perspectief en anderzijds een theoretische beoordeling daarvan leidt tot ongerijmdheden.
De werknemer die zijn baan opzegt zal in beginsel geen recht op een WW-uitkering hebben omdat hij verwijtbaar werkloos is geworden. De uitkering kan dan blijvend geheel worden geweigerd (artikel 24, eerste lid, onder a, in samenhang met artikel 27, eerste lid, van de WW). In de praktijk komt deze persoon wel in aanmerking voor een bijstandsuitkering, zij het dat doorgaans een maatregel wordt opgelegd, houdende een maand een korting van 100% op de bijstands-uitkering. Na vijf jaar heeft deze persoon in beginsel recht op een langdurigheidstoeslag omdat hij geen inkomen in verband met arbeid heeft gehad. Daartegenover staat de werknemer aan wie niet kan worden verweten dat hij werkloos is geworden en die, om zijn WW-uitkering te behouden, moet voldoen aan onder andere de sollicitatieverplichting. Als deze persoon niettemin vijf jaren een inkomen tot de bijstandsnorm heeft ontvangen, geen arbeid heeft verricht en hem dit niet kan worden verweten, rijst de vraag wat objectief gezien de rechtvaardiging vormt om een langdurigheidstoeslag te weigeren, vergeleken met de ontvanger van een bijstands-uitkering die in gelijke feitelijke omstandigheden verkeert maar geen WW-uitkering heeft genoten. Beide personen hebben immers gedurende vijf jaren geen werkzaamheden verricht. Naar het oordeel van de rechtbank is een dergelijke objectieve rechtvaardigingsgrond niet te vinden in de parlementaire geschiedenis en evenmin overtuigend te beargumenteren.
De aanvraag voor een WAO-uitkering kan worden afgewezen, enkel omdat volgens het Schattingsbesluit voldoende loonvormende functies kunnen worden geduid waardoor ondanks fysieke of psychische beperkingen theoretisch geen verlies aan verdiencapaciteit optreedt. Komt deze aanvrager niet in aanmerking voor een WW-uitkering maar wordt een beroep gedaan op de bijstand, dan bestaat naar de letter van de wet na vijf jaar aanspraak op een langdurigheids-toeslag. Bestaat aanspraak op een WW-uitkering die onder de bijstandsnorm ligt, en zou deze aanvrager zich zodanig opstellen dat de WW-uitkering blijvend geheel wordt geweigerd, dan kan het in de vorige alinea geschetste scenario zich herhalen.
De ontvanger van een gedeeltelijke WAO-uitkering, al dan niet aangevuld met een bijstandsuitkering, komt echter niet in aanmerking voor de langdurigheidstoeslag, hoewel het arbeidsmarktperspectief op geen enkele wijze hoeft te verschillen van iemand zonder die uitkering. Ook hier ontbreekt dus een objectieve en redelijke grond voor het gemaakte onderscheid.
2.15 Het voorgaande klemt te meer, nu de staatssecretaris de Tweede Kamer de mogelijkheid heeft voorgehouden de wet aldus te wijzigen, dat ondanks geringe inkomsten uit arbeid niettemin het ontbreken van arbeidsmarktperspectief bepalend is. Zou deze wetswijziging tot stand komen, dan wordt daarmee tevens een onderscheid gemaakt tussen degene die feitelijk arbeid heeft verricht, maar niettemin in aanmerking kan komen voor een langdurigheidstoeslag omdat ondanks de verrichte arbeid toch geen arbeidsmarktperspectief aanwezig is, en degene die geacht wordt (enkel) via een arbeidsgerelateerde uitkering arbeidsmarktperspectief te hebben en daarom géén aanspraak heeft op een langdurigheidstoeslag. Het komt de rechtbank voor dat daarvoor evenmin een objectieve en redelijke grond is aan te wijzen. Niet valt immers in te zien dat de afstand van een WAO/WW-er tot de arbeidsmarkt kleiner is dan voor degene die, hoe gering ook, feitelijk arbeid heeft verricht doch van wie desondanks in redelijkheid niet gezegd kan worden dat hij in de referteperiode arbeidsmarkt-perspectief heeft gehad.
2.16 De hierboven gemaakte vergelijking tussen enerzijds minima met een (gedeeltelijke) WAO- en WW-uitkering en anderzijds minima zonder die uitkering leidt tot de conclusie, dat sprake is van vergelijkbare gevallen voor zover het gaat om de volgende voorwaarden:
- het gedurende vijf jaren hebben ontvangen van een inkomen dat niet hoger is geweest dan de bijstandsnorm;
- het inkomen is niet uit arbeid verkregen;
- gedurende de referteperiode is er naar het oordeel van het college van burgemeester en wethouders voldoende getracht algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en te aanvaarden.
Het voldoen aan deze voorwaarden dient doorslaggevend te zijn voor de conclusie of een aanvrager wel of geen arbeidsmarktperspectief heeft. Deze voorwaarden berusten blijkens de wetsgeschiedenis in beginsel op objectieve en redelijke rechtvaardigingsgronden. Dit kan echter niet worden gezegd van de voorwaarde dat een inkomen niet ‘in verband met arbeid’ mag zijn verkregen, omdat na verloop van een periode van vijf jaren niet op objectieve en redelijke gronden kan worden aangenomen, dat ontvangers van een dergelijk inkomen dichter tot de arbeidsmarkt staan dan andere minima.
2.17 Dit betekent dat laatstgenoemde voorwaarde wat betreft de toepassing van artikel 36 Wwb een volgens artikel 26 van het IVBPR verboden onderscheid oplevert. Volgens artikel 94 van de Grondwet vinden binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Artikel 26 van het IVBPR is naar vaste jurisprudentie een ieder verbindende bepaling. Dit heeft tot gevolg, dat de in artikel 36, eerste lid, aanhef en onder b, Wwb genoemde voorwaarde ‘geen inkomsten in verband met arbeid heeft ontvangen’ in het geval van eiseres buiten toepassing moet worden gelaten.
2.18 Uit het voorgaande vloeit voort, dat verweerder rechtens bezien gehouden was de genoemde voorwaarde in het bestreden besluit buiten toepassing te laten. Nu dat niet is gebeurd, dient het bestreden besluit te worden vernietigd.
2.19 Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed. Omdat niet gebleken is van op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten van eiseres, zal een proceskosten-veroordeling achterwege blijven.
3. De beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift met inachtneming van deze uitspraak;
gelast dat de gemeente Breda aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 37,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mrs. J.G.M. Wouters, J.P.M. Zeijen en P.H.J.G. Römers, rechters, en in aanwezigheid van E.H.M. Houben, griffier, in het openbaar uitgesproken op 13 oktober 2005.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.
Afschrift verzonden op: 13 oktober 2005.