Uitspraak
05 / 453 WRO RECHTBANK BREDA
05 / 628 WRO Sector bestuursrecht
05 / 629 WRO Meervoudige kamer
UITSPRAAK
in de zaak van
de stichting "Stichting behoud kleine kernen" en de stichting "Stichting keerpunt", beide gevestigd te Roosendaal, eiseressen sub 1,
gemachtigden mr. H.J. Breeman en L.J.J.M. Klijs,
de besloten vennootschap "Stable international development VII B.V." (Stable) en de besloten vennootschap "G. van Hemert Trivium B.V." (Van Hemert), eiseressen sub 2,
gemachtigde mr. H.J. Breeman, alsmede
de [Eisers sub 3], beiden wonende te [Woonplaats], alsmede de vennootschap onder firma [Naam VOF], gevestigd te [Woonplaats], eisers sub 3
gemachtigde mr. M.I. Bruggemans
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Roosendaal, verweerder,
gemachtigde mr. B.J.P.G. Roozendaal.
1. Het procesverloop
1.1 Eiseressen sub 1 hebben op 18 februari 2005 beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 19 januari 2005 (bestreden besluit), inzake een aan de besloten vennootschap "MDG Europe Roosendaal B.V." (vergunninghoudster) verleende vrijstelling van twee be-stemmingsplannen en een bouwvergunning. Dit beroep staat bekend onder procedurenummer
05 / 453.
Eiseressen sub 2 hebben op 28 februari 2005 beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Dit beroep staat bekend onder procedurenummer 05 / 629.
Eisers sub 3 hebben op 1 maart 2005 beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Dit beroep staat bekend onder procedurenummer 05 / 628.
1.2 De beroepen zijn gevoegd en versneld behandeld ter zitting van 6 juni 2005. De gemachtigden van de eisende partijen zijn in persoon verschenen, evenals [Eisers sub 3]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.A.M. van der Velden, en het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant (college van gs) door mr. E.F.M. Vos. Daarnaast is het woord gevoerd door mr. A.R. Klijn namens vergunninghoudster, die als partij aan de onderhavige gedingen heeft deelgenomen. Voorts zijn verschenen J.B.M. Brayé en W.C. van der Lans, in hun kwaliteit van deskundigen die vergunninghoudster heeft meegebracht.
2. De beoordeling
2.1 De feiten die aan de thans voorliggende geschillen ten grondslag liggen, zijn aan partijen genoegzaam bekend en overigens uitgebreid beschreven in de uitspraak van de voorzieningen-rechter van de rechtbank van 18 november 2004 met procedurenummers 04 / 2048 WRO,
04 / 2119 WRO en 04 / 2138 WRO. Om deze reden wordt hier volstaan met een beknopte opsomming van de stukken die tot het bestreden besluit hebben geleid.
In haar aan verweerder gericht schrijven van 8 april 2004 (aanvraag) heeft vergunninghoudster gevraagd om verlening van een bouwvergunning ten behoeve van een zogeheten "factory outlet centre" (FOC) op een perceel dat grenst aan de rijkswegen A17 en A58, plaatselijk bekend als knooppunt "De Stok" (perceel). Het betreft een project dat - inclusief ongeveer 1.300 parkeerplaatsen - uiteindelijk een oppervlakte van ongeveer 7 ha. zal beslaan, en zal voorzien in ruim
80 detailhandels- en horecavoorzieningen met een gezamenlijke bebouwde oppervlakte van in totaal ongeveer 19.000 m2. Het zojuist omschreven bouwplan zal hierna ook wel worden aangeduid als "het project".
Het bouwplan verdraagt zich niet met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen "Recreatiepark De Stok-fase 1" en "Buitengebied Roosendaal - Nispen" (bestemmingsplannen). Gelet hierop heeft verweerder de aanvraag tevens aangemerkt als een verzoek tot vrijstelling van de bestemmingsplannen.
Bij besluit van verweerder van 2 september 2004 (primair besluit) is de aanvraag gehonoreerd. Hiertegen hebben diverse (rechts)personen - waaronder alle eisers - bezwaar gemaakt. Bij het bestreden besluit is een aantal bezwaren niet-ontvankelijk en een aantal bezwaren ongegrond verklaard, onder afwijzing van de hiermee samenhangende verzoeken om vergoeding van proceskosten. Het primaire besluit is in stand gelaten.
2.2 Eisers staan op het standpunt dat verweerder het primaire besluit had moeten herroepen en vervangen door een besluit tot afwijzing van de aanvraag. Ter ondersteuning van dit standpunt hebben zij - kort en zakelijk weergegeven - het volgende betoogd.
2.2.1 Het bezwaar van Stable en Van Hemert (eiseressen sub 2) is ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Hun belang is wel rechtstreeks bij het primaire besluit betrokken, met name omdat zij beschikken over grond te Etten-Leur waarop zij binnen afzienbare termijn een FOC willen gaan realiseren en exploiteren en hiervoor reeds aantoonbare initiatieven hebben ontplooid. Bezien vanuit deze invalshoek, moeten eiseressen sub 2 worden beschouwd als directe concurrenten van vergunninghoudster met een actueel belang bij het tegengaan van de realisering van een FOC te Roosendaal. Verder is Stable betrokken bij de exploitatie van een FOC te Lelystad, waardoor haar belang ook in zoverre rechtstreeks bij het primaire besluit is betrokken.
2.2.2 Het bezwaar van [Eisers sub 3] (eisers sub 3) is ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. De realisering van een FOC op het perceel zal immers het woongenot van deze eisers aantasten, met name in de vorm van extra autoverkeer en luchtverontreiniging in verband met bezoekers van het FOC en anderen die de drukte op rijksweg A58 willen vermijden.
2.2.3 In dit geval kan niet worden gesproken van een goede ruimtelijke onderbouwing, met name in verband met het volgende.
Het project staat op gespannen voet met het - in het beleidsdocument "Structuurvisieplus Bergen op Zoom - Roosendaal" (structuurvisie) geformuleerd - beleid om bebouwing buiten de kom van Wouw in beginsel niet toe te staan. Er is onvoldoende onderzoek verricht naar de verkeerseffecten - zoals de verkeersaantrekkende werking van de winkel- en aanverwante faciliteiten, de dreigende verstopping van knooppunt De Stok en de Burg. Freijterslaan, en de te verwachten parkeerproblemen - die de realisering van het project met zich zal brengen.
Ook het onderzoek naar de distributie-planologische gevolgen van een FOC in de door vergunninghoudster voorgestane omvang voor Roosendaal en Wouw is ontoereikend, mede aangezien reeds ten tijde van het nemen van het bestreden besluit redelijkerwijs viel te voorzien dat de exploitatie van het FOC naar verwachting zal leiden tot een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau in zowel Roosendaal als Wouw.
Uit het oogpunt van zorgvuldigheid had een milieu-effectrapport (MER) moeten worden opgesteld.
Het bouwen en het gebruik van het FOC zal leiden tot strijd met het Besluit luchtkwaliteit (Blk), terwijl de in dit kader verrichte onderzoeken diverse gebreken vertonen.
2.2.4 Verweerder had geen gebruik mogen maken van de op 1 september 2004 door het college van gs afgegeven verklaring van geen bezwaar (v.v.g.b.), met name in verband met het volgende.
Het project komt in strijd met het provinciaal planologisch beleid - zoals geformuleerd in het streekplan "Brabant in balans" (streekplan) - omdat ter plaatse feitelijk geen sprake is van een zogeheten "multimodaal ontsloten knooppunt".
Het college van gs heeft verzuimd op grond van objectieve criteria een duidelijke keuze tussen Roosendaal en Etten-Leur als vestigingsplaats voor een FOC te maken, zodat niet duidelijk is welke locatie de voorkeur verdient.
Bij dit alles komt dat verweerder bij de vraag of het project vanuit provinciaal planologisch beleid aanvaardbaar is, een eigen verantwoordelijkheid heeft en in dit kader niet zonder meer mag vertrouwen op de rechtmatigheid van een verklaring van geen bezwaar.
2.2.5 Zowel het bestreden besluit als de v.v.g.b. komen in strijd met de artikelen 2:4 en 3:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), gezien de banden tussen de ING-bank en (een lid van) het college van gs.
2.2.6 Overigens had voor het FOC hoe dan ook - nog - geen bouwvergunning mogen worden verleend, aangezien voor het oprichten en in werking hebben van dit complex een vergunning ingevolge de Wet milieubeheer (Wm) is vereist terwijl zo'n vergunning ten tijde van het nemen van het bestreden besluit niet was verleend.
2.2.7 Eisers hebben de rechtbank gevraagd om de beroepen gegrond te verklaren en het bestreden besluit te vernietigen, alsmede om zoveel mogelijk zelf in de zaak te voorzien en verweerder te veroordelen tot vergoeding van de proceskosten die tijdens de bezwaar- en beroepsfase zijn gemaakt.
2.3 Het bestreden besluit strekt niet alleen tot instandlating van het primaire besluit, maar
ook tot instandlating van de op 27 juli 2004 verleende bouwvergunning ten behoeve van een betonnen brug over de Engebeek, en de op 20 oktober verleende bouwvergunning ten behoeve van een parkeerdek op het perceel. Tegen voornoemde besluiten van 27 juli 2004 en 20 oktober 2004 zijn echter geen zelfstandige gronden aangevoerd, terwijl het beroep tegen de instandlating van het het primaire besluit zich concentreert op de vrijstelling van de bestemmingsplannen. Gelet hierop is de omvang van de onderhavige gedingen beperkt tot de vraag of de realisering van het FOC in de door vergunninghoudster voorgestane zin op het perceel rechtens aanvaardbaar is.
2.4 De rechtbank onderzoekt allereerst of de belangen van eisers rechtstreeks bij het primaire besluit zijn betrokken. Dienaangaande wordt het volgende overwogen.
Wettelijk kader
2.4.1 Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb verstaat onder een belanghebbende: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
Overwegingen
2.4.2 Stable is een minderheidsaandeelhouder van de vennootschap die het FOC te Lelystad ex-ploiteert. In zoverre heeft Stable geen rechtstreeks maar slechts een afgeleid belang bij herroeping van het primaire besluit. Derhalve kan Stable als betrokkene bij het FOC te Lelystad niet worden aangemerkt als een belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
2.4.3 Stable is betrokken bij een plan tot realisering van een FOC te Etten-Leur. In zoverre kan zij dus niet worden gekwalificeerd als bestaande concurrent van vergunninghoudster. Dit leidt tot de vraag of het belang van Stable bij herroeping van het primaire besluit desondanks voldoende actueel is. In dit kader overweegt de rechtbank dat het - anders dan eiseressen sub 2 kennelijk menen - hier niet zozeer gaat om de vraag of de plannen voor Etten-Leur geheel verloren gaan als het FOC te Roosendaal wordt gerealiseerd, maar veeleer of de plannen voor Etten-Leur ook zonder meer kunnen worden uitgevoerd als in Roosendaal geen FOC zal verrijzen.
Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was voornoemd plan - hoewel op zichzelf wel concreet - niet zover gevorderd dat direct met de bouw van het door Stable beoogde FOC kon worden begonnen, reeds omdat toentertijd zelfs nog geen sprake was van een officiële bouwaanvraag. Het verzoek van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Etten-Leur aan het college van gs om afgifte van een verklaring van geen bezwaar voor de vestiging van een FOC te Etten-Leur, heeft dus hoe dan ook niet de betekenis die eiseressen sub 2 er kennelijk aan gehecht willen zien.
Bovendien is voor de rechtbank onvoldoende aannemelijk geworden dat elke wettelijke belemmering voor de realisering van een FOC te Etten-Leur zou zijn weggenomen indien in Roosendaal om wat voor reden dan ook geen FOC kon worden gevestigd. Hierbij acht de rechtbank van belang dat ook voor de plannen van Stable een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO is vereist, en dat niet op voorhand valt te zeggen of een dergelijke vrijstelling tot de mogelijkheden behoort indien het college van gs had geweigerd voor het FOC te Roosendaal een verklaring van geen bezwaar af te geven.
Onder deze omstandigheden is, naar het oordeel van de rechtbank, niet vol te houden dat een onlosmakelijk verband bestaat tussen het primaire besluit en het toekomstige belang van Stable bij herroeping van dit besluit. Op grond van een en ander oordeelt de rechtbank dat Stable ook in zoverre niet kan worden aangemerkt als een belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
2.4.4 Van Hemert heeft de eigendom van de grond te Etten-Leur waarop een FOC is voorzien. De zojuist geformuleerde overwegingen met betrekking tot het belang van Stable gelden tevens voor Van Hemert. Reeds op grond hiervan oordeelt de rechtbank dat Van Hemert evenmin kan worden aangemerkt als een belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
2.4.5 [Eisers sub 3] wonen op een grote afstand van het perceel, en hebben geen zicht op de locatie waar het FOC te Roosendaal is gepland. Ook overigens is voor de rechtbank niet aannemelijk geworden dat [Eisers sub 3] zich in voldoende mate onderscheiden van een grote groep andere personen die gevolgen van het FOC te Roosendaal zullen ondervinden. Naar het oordeel van de rechtbank kunnen [Eisers sub 3] dan ook niet wijzen op specifieke persoonlijk belangen. Dit leidt tot het oordeel dat [Eisers sub 3] niet kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
2.4.6 Daarnaast overweegt de rechtbank ambtshalve dat de belangen van zowel eiseressen sub 1 als het belang van [Naam VOF van eisers sub 3] rechtstreeks bij het bestreden besluit zijn betrokken, gezien hun statutaire doelstellingen en feitelijke werkzaamheden onderscheidenlijk haar positie van bestaande concurrent ten opzichte van bedrijven die zich in het FOC kunnen vestigen. Derhalve wordt geoordeeld dat zowel eiseressen sub 1 als [Naam VOF van eisers sub 3] zijn aan te merken als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
2.4.7 Een en ander brengt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder de kring van belanghebbenden juist heeft getrokken, met de kanttekening dat de motivering ten aanzien van het belang van Stable erg summier is. Naar het oordeel van de rechtbank vormt dit echter onvoldoende grond om het beroep van eiseressen sub 2 gegrond te verklaren.
2.5 Thans onderzoekt de rechtbank of verweerder het primaire besluit terecht en op goede gronden in stand heeft gelaten. Dienaangaande wordt het volgende overwogen.
Wettelijk kader
2.5.1 Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO kan de gemeenteraad ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben.
Artikel 44, eerste lid, aanhef en onder c, van de Ww schrijft voor dat de reguliere bouwvergunning moet worden geweigerd, indien het bouwen waarop de aanvraag betrekking heeft, in strijd is met een bestemmingsplan of met de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld.
Volgens artikel 52, eerste lid, van de Ww houden burgemeester en wethouders de beslissing omtrent een aanvraag om bouwvergunning aan, indien er geen grond is om de vergunning te weigeren en het bouwen tevens is aan te merken als het oprichten of veranderen van een inrichting waarvoor een vergunning krachtens artikel 8.1 van de Wet milieubeheer (Wm) is vereist, tenzij de beschikking op de aanvraag om laatstbedoelde vergunning reeds is gegeven.
Algemene overwegingen
2.5.2 De rechtbank constateert dat de raad van de gemeente Roosendaal zijn bevoegdheid tot toepassing van artikel 19, eerste lid, van de WRO ten tijde van het nemen van zowel het primaire als het bestreden besluit aan verweerder had gedelegeerd, en overigens dat toentertijd was voldaan aan alle formele vereisten die deze bepaling stelt. Derhalve was verweerder op zichzelf bevoegd om ten behoeve van het project met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de WRO vrijstelling van de bestemmingsplannen te verlenen.
Verder wordt vastgesteld dat artikel 19, eerste lid, van de WRO is geformuleerd als een discretionaire bevoegdheid en het bevoegde bestuursorgaan aldus beschikt over beleidsvrijheid, zodat de rechtbank het gebruik van deze bevoegdheid slechts terughoudend mag toetsen. Dit laat onverlet dat de door verweerder gemaakte belangenafweging moet steunen op een deugdelijk onderzoek naar de relevante feiten en af te wegen belangen alsmede op een toereikende en voor derden kenbare motivering.
Daarnaast overweegt de rechtbank dat de omvang van de onderhavige gedingen is beperkt tot de vraag of verweerder en het college van gs het in de aanvraag omschreven project redelijkerwijs aanvaardbaar hebben kunnen achten. Deze bestuursorganen hebben immers slechts te beslissen op verzoeken zoals deze aan hen zijn voorgelegd, en zijn als regel dus rechtens niet gehouden tot het maken van een vergelijking met een soortgelijk project in de nabijheid van het perceel, of tot het onderzoeken van alternatieven. Dit betekent, dat het hier niet gaat om de vraag of een andere locatie dan het perceel geschikter is voor de vestiging van een FOC in de door vergunninghoudster voorgestane zin, maar slechts om de vraag of het perceel daarvoor voldoende geschikt is.
Hierbij komt nog dat verweerder geen publiekrechtelijke zeggenschap heeft over de locatie te Etten-Leur waarop eisers doelen, en overigens dat de betreffende locatie en het perceel in handen zijn van verschillende rechtspersonen. Reeds om deze reden kan evenbedoeld bedrijventerrein te Etten-Leur niet worden aangemerkt als een alternatief waarmee verweerder in het kader van de door hem te verrichten belangenafweging rekening hoefde te houden. Naar het oordeel van de rechtbank hoefde ook het college van gs de locatie te Etten-Leur niet bij het verzoek van verweerder om afgifte van een verklaring van geen bezwaar te betrekken. De stellingen van eisers met deze strekking zullen dan ook worden verworpen.
2.5.3 Met inachtneming van het vorenstaande zal de rechtbank de rechtmatigheid van het bestreden besluit toetsen aan de hand van zowel de door eiseressen sub 1 en [Naam VOF van eisers sub 3] geformuleerde beroepsgronden als de door verweerder, het college van gs en vergunninghoudster naar voren gebrachte argumenten. Binnen deze grenzen zal de rechtbank de tot het procesdossiers behorende gedingstukken bij haar onderzoek betrekken.
In dit kader overweegt de rechtbank dat eisers weliswaar hebben geklaagd over het ontbreken van bepaalde stukken en over onduidelijkheden tijdens de besluitvormingsprocedure, maar uit deze klachten niet hebben afgeleid dat verweerder onvoldoende of ondeugdelijk onderzoek heeft verricht. Naar het oordeel van de rechtbank kunnen de zojuist bedoelde stellingen van eisers
- wat daarvan ook zij - om deze reden niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Derhalve zullen deze stellingen thans onbesproken blijven.
Beoordeling van de beroepsgronden
Ruimtelijke onderbouwing
2.5.4 Als ruimtelijke onderbouwing heeft hier te gelden het rapport "ruimtelijke onderbouwing factory outlet center Roosendaal" van Amer adviseurs B.V. van 6 mei 2004 (rapport). De rechtbank is van oordeel dat dit document op zichzelf voldoet aan de eisen die daaraan in dit geval kunnen en moeten worden gesteld.
Daartoe verwijst zij allereerst naar hetgeen de voorzieningenrechter in voornoemde uitspraak
van 18 november 2004 heeft overwogen omtrent het wijzigen van de ruimtelijke onderbouwing gedurende de thans in geding zijnde besluitvorming. Er valt niet te wijzen op een geschreven of ongeschreven rechtsregel die verweerder verbiedt een document als het onderhavige naar aanleiding van zienswijzen en bezwaren aan te passen.
Verder wordt vastgesteld dat in het rapport aandacht is besteed aan alle aspecten die staan opgesomd in de - op 14 oktober 2003 door het college van gs vastgestelde - beleidsregels inzake de toepassing van artikel 19, eerste lid, van de WRO. Hierbij merkt de rechtbank nog op dat te zijner tijd een procedure tot herziening van de bestemmingsplannen in gang zal worden gezet, teneinde het gebruik van het perceel en de daarop te situeren bebouwing alsook van dat van de omliggende gronden planologisch definitief te verankeren.
2.5.5 Naar het oordeel van de rechtbank valt niet staande te houden dat het project zich niet verdraagt met het uitgangspunt om buiten de kom van Wouw geen bebouwing toe te staan. Dit uitgangspunt is immers gestoeld op de gedachte dat de bebouwde kom van Wouw als zelfstandige kern zichtbaar en herkenbaar blijft.
Het project doet geen afbreuk aan de zojuist geformuleerde gedachte, aangezien de gewraakte bebouwing direct aansluit bij de bebouwde kom van Roosendaal zodat een duidelijke scheiding tussen bebouwing en open buitengebied blijft bestaan. In dit kader wordt nog verwezen naar hetgeen ter zitting namens het college van gs is gesteld omtrent het zogeheten "stedelijk uitloopgebied" van de gemeente Roosendaal en de buisleidingenstraat als harde grens tussen de bebouwde kom van Roosendaal en die van Wouw.
2.5.6 Blijkens de gedingstukken en de behandeling ter zitting is het bestreden besluit ten aanzien van de zojuist genoemde aspecten in belangrijke mate gebaseerd op het onderzoek van Goudappel Coffeng B.V. (Goudappel), dat zijn neerslag heeft gevonden in de notitie "Economische effectanalyse, parkeerstudie en verkeersstudie" van 30 oktober 2004 (notitie).
De notitie bestaat uit drie delen. Deel A bevat een economische effectanalyse voor Roosendaal en de omliggende gemeenten zoals Wouw, Deel B heeft betrekking op de gevolgen van het FOC voor het parkeren op en rondom het perceel, en deel C bevat beschouwingen over de gevolgen van het FOC voor de afwikkeling van het verkeer ter plaatse.
Gelet hierop begrijpt de rechtbank het in paragraaf 2.2.3 beknopt omschreven - en in de beroepschriften uitgebreid verwoorde - betoog als de stelling dat verweerder de notitie niet aan het bestreden besluit ten grondslag had mogen leggen. De rechtbank verwerpt deze stelling en neemt hierbij het volgende in aanmerking.
De deskundigheid van Goudappel staat buiten twijfel; het gaat om een bureau dat veel ervaring heeft met projecten zoals het onderhavige. Verder is gesteld noch gebleken dat de personen die een bijdrage aan de notitie hebben geleverd, in enig opzicht partijdig of afhankelijk zijn ten opzichte van verweerder, het college van gs of vergunninghoudster. Op grond hiervan kwalificeert de rechtbank de notitie als een deskundigenadvies. In het verlengde hiervan wordt geoordeeld dat verweerder de conclusies van de notitie aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen, tenzij het betreffende rapport wat betreft wijze van totstandkoming of inhoud wezenlijke gebreken vertoont.
De bevindingen zijn logisch en inzichtelijk gepresenteerd, terwijl de conclusies aansluiten op de bevindingen. Verder hebben eisers niet aannemelijk gemaakt dat Goudappel essentiële gegevens niet bij het onderzoek heeft betrokken. In dit kader acht de rechtbank van belang dat eisers niet hebben gewezen op een gericht tegenrapport van een persoon of instantie die zich qua deskundigheid met Goudappel kan meten. Aldus bezien, staan tegenover de tot op zekere hoogte geobjectiveerde visies van Goudappel slechts de subjectieve opvattingen van eisers.
Dit wordt niet anders doordat eisers betrekkelijk algemene - in ieder geval niet specifiek op het FOC betrekking hebbende - informatie over de thans aan de orde zijnde problematiek in het geding hebben gebracht, en evenmin indien de door eiser aangehaalde personen en instellingen een andere mening hebben dan de door verweerder ingeschakelde deskundige. Deze omstandigheden doen immers op zichzelf geen afbreuk aan de zorgvuldigheid waarmee Goudappel onderzoek heeft verricht naar de gevolgen van de realisering van het FOC te Roosendaal in de door vergunninghoudster voorgestane zin.
Om deze reden was verweerder, naar het oordeel van de rechtbank, niet gehouden om Goudappel tijdens de bezwaarfase te confronteren met de kritiek van eisers op de inhoud en uitgangspunten van de notitie. In dit kader wordt nog overwogen dat het enkele feit dat de mening van een door een derde ingeschakelde adviseur afwijkt van de opvatting van de door het bestuursorgaan ingeschakelde adviseur, niet met zich brengt dat het onderzoek van het bestuursorgaan niet aan de gewraakte besluitvorming ten grondslag mag worden gelegd.
Op grond van een en ander oordeelt de rechtbank, dat eisers niet aannemelijk hebben gemaakt dat de notitie wat betreft wijze van totstandkoming en/of inhoud dermate ernstige gebreken vertoont, dat verweerder de inhoud ervan niet - althans niet zonder meer - bij het primaire en het bestreden besluit mocht betrekken. Om deze reden ziet de rechtbank onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat het gebruik van het FOC zal leiden tot onaanvaardbare problemen ten aanzien van parkeren en verkeersafwikkeling of tot een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau in Roosendaal en Wouw. De beroepsgronden met deze strekking zullen dan ook worden verworpen.
2.5.7 De rechtbank is van oordeel dat het Besluit milieu-effectrapportage (Besluit-mer) zoals dit gold ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, niet verplicht tot het opstellen van een MER voor het FOC. In zoverre sluit zij zich aan bij de overwegingen van de voorzieningenrechter in diens uitspraak van 18 november 2004. Hierbij speelt een rol dat eisers niet hebben gewezen op nieuwe argumenten, feiten of omstandigheden die een ander licht op de deze overwegingen werpen.
Naar het oordeel van de rechtbank kan evenmin staande worden gehouden dat artikel 3:2 van de Awb noodzaakt tot het opstellen van een MER. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat in het kader van de op het perceel betrekking hebbende ontheffing ingevolge de Flora- en faunawet diverse onderzoeken hebben plaatsgevonden, en dat zij - onder verwijzing naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van 24 september 2004 met procedurenummer 04 / 1839 WET - geen reden ziet voor het oordeel dat deze onderzoeken gebreken vertonen.
In het verlengde hiervan wordt opgemerkt dat de realisering van het FOC - zo valt af te leiden uit de voorwaarden die aan de zojuist bedoelde ontheffing zijn verbonden - samengaat met de ontwikkeling van nieuwe natuur, teneinde enerzijds de ontbossing van het perceel te compenseren en anderzijds te zorgen voor een landschappelijke inpassing van het gebouwencomplex en de parkeerruimte.
Luchtkwaliteit
2.5.8 De rechtbank beschouwt het verlenen van de ter discussie staande vrijstelling - in navolging van de voorzieningenrechter - als de uitoefening van een bevoegdheid die gevolgen heeft voor de luchtkwaliteit, mede gelet op de te verwachten verkeersaantrekkende werking van het FOC. Dit leidt tot het oordeel dat het project moet voldoen aan de eisen die het Blk stelt.
Verweerder heeft onderzoek terzake laten verrichten door de Regionale Milieudienst. Daaruit blijkt dat de grenswaarden voor fijn stof (PM10) worden overschreden, niet alleen ter hoogte van rijksweg A17 maar ook op het perceel zelf. Dit leidt nadrukkelijk tot de vraag of het bestreden besluit zich verdraagt met artikel 13 van het Blk zoals dit gold ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, op grond waarvan verweerder de daar genoemde grenswaarden in acht moeten nemen bij het beslissen op de aanvraag.
In het bestreden besluit wordt - onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 8 september 2004 (LJN: AR2207) en een nader aangeduide brief van de staatssecretaris van VROM van 30 september 2004 - volstaan met de opmerking dat het beperken van PM10 tot de verantwoordelijkheid van het Rijk behoort, en dat een strikte uitleg van het Blk niet gerechtvaardigd zou zijn. Eisers hebben de juistheid van deze redenering tijdig en gemotiveerd betwist.
De rechtbank constateert dat de ABRvS de in voornoemde uitspraak van 8 september 2004 gevolgde redenering reeds ten tijde van het nemen van het bestreden besluit had verlaten. In dit kader wordt verwezen naar de uitspraak van de ABRvS van 22 september 2004 (LJN: AR2528, gepubliceerd in AB 2004, 455), waarin met zoveel woorden is overwogen dat de verantwoordelijkheid voor de aanpak van PM10 niet alleen bij het Rijk maar ook bij andere overheden zoals gemeentebesturen ligt. Het gevolg hiervan is dat verweerder niet mag volstaan met de enkele vaststelling dat de overschrijding van de in artikel 13 van het Blk zoals dit gold ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, genoemde grenswaarden op en rond het perceel wordt veroorzaakt door de hoge achtergrondconcentratie PM10, zoals de ABRvS heeft aangegeven in haar uitspraak van 3 november 2004 (LJN: AR5085, gepubliceerd in AB 2004, 441).
Een en ander leidt de rechtbank tot het oordeel dat het bestreden besluit ten onrechte geen enkel blijk geeft van onderzoek naar de vraag of - en zo ja op welke wijze - de luchtkwaliteit ter plaatse kan worden verbeterd, en dat dit besluit ook overigens niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering. Derhalve zal zij de beroepen van eiseressen sub 1 en eisers sub 3, voorzover dit is ingesteld door [Naam VOF van eisers sub 3], gegrond verklaren. Het bestreden besluit zal in zoverre worden vernietigd, wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb.
Naar het oordeel van de rechtbank is het zojuist geconstateerde - en door verweerder ter zitting impliciet erkende - gebrek niet hersteld, ook al heeft verweerder na het nemen van het bestreden besluit nog aanvullend onderzoek door TNO laten verrichten. Dit onderzoek maakt feitelijk immers slechts aannemelijk dat de realisering van het FOC op zichzelf geen grote bijdrage levert aan de overschrijding van drempelwaarden op en rond het perceel. Een conclusie met deze strekking kan de strijd met artikel 13 van het Blk zoals dit gold ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, echter niet opheffen. Dit wordt niet anders doordat de concentratie PM10 in Nederland mede wordt veroorzaakt door de aanwezigheid van niet schadelijke stoffen zoals zee-zout, en evenmin doordat van een voornemen tot wijziging van het Blk bestond toen het bestreden besluit werd genomen en de beroepen mondeling werden behandeld.
De rechtbank is van oordeel dat slechts kan worden voldaan aan de verplichting om de grenswaarden voor PM10 in acht te nemen, als de toestemming voor uitvoering van het project gepaard gaat met - in een actieplan te vervatten - concrete maatregelen waaruit kan worden afgeleid dat verweerder zich maximaal inspant om de luchtkwaliteit ter plaatse te verbeteren. Om deze reden ziet de rechtbank geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Dit betekent dat verweerder wederom zal moeten beslissen op het bezwaar van eiseressen sub 1 en dat van eisers sub 3, voorzover dit is gemaakt door [Naam VOF van eisers sub 3].
Verklaring van geen bezwaar
2.5.9 Blijkens de definitie van het begrip "multimodaal ontsloten knooppunt" in het streekplan (bladzijde 153) en in de - op 20 juli 2004 door het college van gs vastgestelde - beleidsbrief "Handleiding voor ruimtelijke plannen" (bladzijde 16) geldt als provinciaal planologisch beleid dat een detailhandelsvoorziening als het FOC door verschillende soorten verkeer op betrekkelijk eenvoudige wijze kan worden bereikt.
Naar het oordeel van de rechtbank voldoet het perceel aan deze vereisten. Verweerder en het college van gs hebben immers onweersproken gesteld dat de reeds nu aanwezige en binnen afzienbare termijn te realiseren fysieke infrastructuur voor zowel automobilisten als busreizigers en fietsers mogelijkheden biedt het FOC te bezoeken.
Dit wordt niet anders doordat het FOC voor een belangrijk deel is gericht op vervoer per auto, en evenmin indien - zoals eisers hebben gesuggereerd - de continuïteit van de extra shuttlebusverbindingen naar en van het FOC niet is gegarandeerd. Bij de beantwoording van de vraag of een knooppunt multimodaal is ontsloten, gaat het immers voornamelijk om de vraag of onder andere bussen de betrokken locatie betrekkelijk eenvoudig kunnen bereiken.
Hierbij komt nog dat naar verwachting verreweg de meeste bezoekers per auto het FOC zullen bezoeken, en overigens dat deze locatie per regulier openbaar vervoer kan worden bereikt. Om deze reden acht de rechtbank het niet onaanvaardbaar dat verweerder en het college van gs bij hun beslissing een zekere nadruk op de bereikbaarheid van het perceel per auto hebben gelegd.
2.5.10 Niettemin is de rechtbank van oordeel dat de v.v.g.b. een wezenlijk gebrek vertoont. Het gaat bij de afgifte van zo'n verklaring immers ook om de uitoefening van een bevoegdheid die gevolgen heeft voor de luchtkwaliteit, en dit betekent dat ook het college van gs de in artikel 13 van het Blk zoals dit gold ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, genoemde grenswaarden in acht moet nemen. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de provinciale besturen terzake ook een eigen verantwoordelijkheid hebben, blijkens onder meer de uitspraak van de ABRvS van 9 februari 2005 (LJN: AS5492).
De v.v.g.b bevat echter in het geheel geen beschouwingen terzake. Om deze reden is dit besluit, naar het oordeel van de rechtbank, onvoldoende zorgvuldig voorbereid en ontoereikend gemotiveerd en aldus in strijd met artikel 3:2 van de Awb onderscheidenlijk artikel 7:12, eerste lid, van deze wet. In zoverre wordt verwezen naar hetgeen hiervoor is overwogen met betrekking tot het Blk en de daaruit voortvloeiende eisen.
Een en ander leidt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder geen gebruik had mogen maken van de v.v.g.b. In het verlengde hiervan wordt geoordeeld dat eerst sprake kan zijn van een deugdelijke heroverweging van het primaire besluit, indien verweerder het resultaat van zijn te verrichten nader onderzoek naar de maatregelen om de luchtkwaliteit op en rond het perceel te verbeteren voorlegt aan het college van gs, met de vraag of dit college nog steeds geen bezwaar heeft tegen het project.
Overige aspecten
2.5.11 De suggestie dat sprake is van vooringenomenheid aan de kant van het college van gs is niet gestaafd met terzake doende stellingen die aanleiding geven tot het vermoeden dat persoonlijke belangen van enig lid van het college van gs een rol hebben gespeeld bij de beslissing om toestemming te verlenen voor de realisering van een FOC te Roosendaal. Verder is gesteld noch gebleken dat tussen verweerder en de ING enige band bestaat, terwijl de rol van verweerder in dezen doorslaggevend is, bij zowel de beslissing om een verklaring van geen bezwaar aan te vragen als die om van de v.v.g.b. gebruik te maken.
Een en ander maakt onwaarschijnlijk dat de - zijdelingse - betrokkenheid van een collegelid bij de ING-bank de thans in geding zijnde besluitvorming heeft beïnvloed. Gelet hierop ziet de rechtbank onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat het college van gs of verweerder heeft gehandeld in strijd met artikel 2:4 van de Awb. Reeds hierom is, naar het oordeel van de rechtbank, evenmin staande te houden dat de v.v.g.b. of het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3:3 van de Awb.
2.5.12 De rechtbank ziet zich gesteld voor de vraag of voor het FOC een milieuvergunning is vereist, en in dit verband met name of het FOC moet worden aangemerkt als één inrichting in de zin van artikel 1.1, eerste en vierde lid, van de Wm, dan wel als een verzameling afzonderlijke inrichtingen waarvoor kan worden volstaan met meldingen ingevolge het Besluit detailhandel en ambachtsbedrijven milieubeheer of het Besluit horeca-, sport- en recreatieinrichtingen milieubeheer. Indien blijkt dat het project in de door vergunninghoudster voorgestane zin is te kwalifi-ceren als één inrichting in voornoemde zin, dient verweerder - op grond van artikel 8.1, eerste lid, van de Wm, bezien in onderlinge samenhang met artikel 8.5, tweede lid, van de Wm en artikel 52, eerste lid, van de Ww - hoe dan ook eerst te beslissen op een aanvraag om verlening van een milieuvergunning alvorens een bouwvergunning te mogen verlenen
Bij de zojuist geformuleerde vraag komt betekenis toe aan de vraag of de diverse onderdelen van het FOC technische, functionele dan wel organisatorische bindingen hebben. Uit recente jurisprudentie op dit punt leidt de rechtbank af dat de ABRvS een verzameling bedrijfsruimten slechts als één inrichting beschouwt indien sprake is van minimaal twee bindingen, en in dit kader een zeker gewicht toekent aan de organisatorische binding. Van een organisatorische binding kan sprake zijn indien één (rechts)persoon zeggenschap kan uitoefenen over het beheer en de exploitatie van de betrokken bedrijfsruimten.
De gedingstukken en de behandeling ter zitting maken voor de rechtbank voldoende aannemelijk dat de diverse bedrijfsruimten die tezamen het FOC vormen, in een aantal opzichten een zekere technische en functionele binding hebben. De aspecten die eisers hebben genoemd, wijzen echter niet zonder meer op een gezamenlijke bedrijfsvoering. In zoverre ziet de rechtbank geen principieel verschil tussen het FOC en een ander gebouwencomplex waarin een aantal zelfstandige bedrijven is gevestigd, zoals een winkelcentrum of een bedrijfsverzamelgebouw.
Het is de rechtbank niet gebleken dat vergunninghoudster of een andere (rechts)persoon daadwerkelijk invloed kan uitoefenen op het beheer en de exploitatie van de diverse ruimten. Het enkele feit dat - zoals eisers hebben gesteld en vergunninghoudster niet met zoveel woorden heeft weersproken - bepaalde eisen worden gesteld aan de soort producten of diensten dat een bedrijf verkoopt onderscheidenlijk levert, is hiervoor onvoldoende. Dit feit zegt immers slechts iets over de mogelijkheid tot vestiging in het FOC, maar feitelijk niets over de wijze waarop een exploitant de door hem gehuurde ruimte kan of moet benutten.
Een en ander leidt de rechtbank tot het oordeel dat het FOC niet kan worden aangemerkt als één inrichting in de zin van artikel 1.1, eerste en vierde lid, van de Wm, en derhalve dat voor het oprichten en in werking hebben van het FOC geen milieuvergunning als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, van de Wm is vereist. Naar het oordeel van de rechtbank bestaat dan ook geen plicht tot aanhouding van de aanvraag op grond van artikel 52, eerste lid, van de Ww.
2.6 De rechtbank zal het beroep van eiseressen sub 2 en dat van eisers sub 3, voorzover dit is ingesteld door [Eisers sub 3], ongegrond verklaren. Dit betekent dat het bestreden besluit in zoverre in stand blijft.
De rechtbank zal het beroep van eiseressen sub 1 en dat van eisers sub 3, voorzover dit is ingesteld door [Naam VOF van eisers sub 3], gegrond verklaren, en het bestreden besluit in zoverre vernietigen. Zij ziet geen aanleiding om de rechtsgevolgen van dit besluit in stand te laten. Dit betekent dat verweerder wederom op de bezwaren van voornoemde eisers zal moeten beslissen, met inachtneming van deze uitspraak.
Verder zal de rechtbank gebruik maken van haar - in artikel 8;72, vijfde lid, van de Awb neergelegde - bevoegdheid tot het ambtshalve treffen van een voorlopige voorziening, door het primaire besluit te schorsen tot zes weken na de nieuwe beslissing op voornoemde bezwaren. De reden hiervoor is dat vergunninghoudster blijkens de gedingstukken en de behandeling ter zitting op zo kort mogelijke termijn wil beginnen met de bouwwerkzaamheden en in dit kader reeds een aantal activiteiten heeft verricht en laten verrichten, en dat een daadwerkelijke start met de bouwwerkzaamheden naar verwachting zal leiden tot een of meer verzoeken om voorlopige voorziening.
Nu de beroepen van eiseressen sub 2 ongegrond zullen worden verklaard, zullen de door deze partijen betaalde griffierechten en gemaakte proceskosten voor hun eigen rekening blijven.
Nu de beroepen van eiseressen sub 1 en eisers sub 3 gegrond zullen worden verklaard, dient de gemeente Roosendaal de door deze partijen betaalde griffierechten te vergoeden. Tevens zal de rechtbank verweerder veroordelen in de proceskosten die eiseressen sub 1 en eisers sub 3 tijdens de beroepsfase hebben gemaakt. In dit kader wordt de gemachtigde van eisers sub 1 aangemerkt als een derde die beroepsmatig rechtsbijstand verleent, aangezien hij inmiddels - zo is de rechtbank ambtshalve bekend - diverse personen in rechte bijstaat. De uit te spreken proceskostenveroordelingen zullen op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vastgesteld op het hieronder opgenomen bedrag.
De rechtbank zal thans niet beslissen op de verzoeken om vergoeding van de proceskosten die tijdens de bezwaarfase zijn gemaakt. Volgens artikel 7:15, tweede lid, van de Awb behoort dit immers slechts tot de mogelijkheden als het in bezwaar aangevochten besluit wordt herroepen. Voor de rechtbank staat echter nog niet vast dat verweerder het primaire besluit moet herroepen en vervangen door een besluit dat strekt tot afwijzing van de aanvraag. Een en ander heeft - gelet op artikel 7:15, derde lid, van de Awb - tot gevolg dat in de nieuwe beslissing op het bezwaar van eiseressen sub 1 en dat van eisers sub 3, voorzover dit is gemaakt door [Naam VOF van eisers sub 3], moet worden aangegeven of aanleiding bestaat tot vergoeding van de proceskosten die voornoemde partijen tijdens de bezwaarfase hebben gemaakt.
3. De beslissing
De rechtbank:
3.1 verklaart het beroep van eiseressen sub 2 ongegrond;
3.2 verklaart het beroep van eisers sub 3, voorzover dit is ingesteld door [Eisers sub 3], ongegrond;
3.3 verklaart het beroep van eiseressen sub 1 gegrond, en vernietigt het bestreden besluit in zoverre;
3.4 verklaart het beroep van eisers sub 3, voorzover dit is ingesteld door [Naam VOF van eisers sub 3], gegrond, en vernietigt het bestreden besluit ook in zoverre;
3.5 draagt verweerder op een nieuw besluit op de bezwaren van de onder 3.3 en 3.4 genoemde eisers te nemen, met inachtneming van deze uitspraak;
3.6 schorst het primaire besluit, tot zes weken na de nieuwe beslissing op voornoemde bezwaren
3.7 gelast dat de gemeente Roosendaal aan eiseressen sub 1 het door hun betaalde griffierecht van € 276,- vergoedt;
3.8 gelast dat de gemeente Roosendaal aan eisers sub 3 het door hun betaalde griffierecht van € 276,- vergoedt;
3.9 veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseressen sub 1 tot een bedrag van € 644,-, te betalen door de gemeente Roosendaal;
3.10 veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers sub 3 tot een bedrag van € 644,-, te betalen door de gemeente Roosendaal.
Deze uitspraak is gedaan door mrs. H. Lagas, H.W.M. Pulskens en P.J. Hödl, rechters, en door mr. H. Lagas, voorzitter, in aanwezigheid van mr. L.M. Koenraad, griffier, in het openbaar uitgesproken op 29 juni 2005.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019 te 2500 EA 's-Gravenhage.
De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.
Afschrift verzonden op: 30 juni 2005.