Uitspraak
05 / 1700 WET RECHTBANK BREDA
Sector bestuursrecht
Meervoudige kamer
UITSPRAAK
in de zaak van
Bredase Erfgoed Stichting, gevestigd te Breda, eiseres,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda, verweerder.
1. Het procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 14 april 2005 (bestreden besluit), betreffende het gedeeltelijk weigeren en voor het overige verlenen van een monumenten-vergunning voor de verbouwing van het als rijksmonument aangewezen pand aan de Boschstraat 22 te Breda. Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 13 juni 2005. Daarbij werd eiseres vertegenwoordigd door haar voorzitter W.J. Witteveen, bijgestaan door haar gemachtigde mr. H.D. Cotterell. Als getuige-deskundigen heeft eiseres meegebracht: F.A.C. Haans en L.F.M. Siebers. Verweerder werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde mr. B.P.M. van Ravels. Voor vergunninghouder is verschenen J. Uithof.
2. De beoordeling
2.1 Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Het pand aan de Boschstraat 22 te Breda is aangewezen als rijksmonument en herbergt thans het Cultureel Centrum De Beyerd en de Artotheek. Het pand is eigendom van de gemeente Breda.
Op 16 juli 2004 heeft verweerder met betrekking tot voornoemd pand van de gemeente Breda een aanvraag om monumentenvergunning ontvangen. De aanvraag heeft betrekking op een verbouwing van het monument tot Museum voor Grafische Vormgeving.
Bij primair besluit van 22 december 2004 heeft verweerder de gevraagde vergunning geweigerd voorzover het betreft de wijziging van twee ramen in het hoofdgebouw, en voor het overige de vergunning overeenkomstig de aanvraag verleend.
Bij brief van 26 januari 2005 heeft eiseres tegen voornoemd besluit bezwaar gemaakt. Het bezwaar is aangevuld bij brief van 10 maart 2005. Het bezwaar is met name gericht tegen de sloop van de achterbouw van het monument.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.
2.2 Eiseres voert ten eerste aan dat het advies van de Rijksdienst voor de Monumentenzorg (RdMz) ten onrechte uitgaat van de summiere registeromschrijving van het monument en dat de RdMz had moeten vragen om een bouwhistorische waardevaststelling, zodat op basis daarvan een meer gefundeerd en meer uitgesproken advies had kunnen worden uitgebracht. Verder voert eiseres aan dat verweerder op grond van de gemeentelijke nota ‘Gekoesterd Karakter’ de plicht had een bouwhistorisch- en cultuurhistorisch onderzoek te laten verrichten, dat het statistisch niet juist kan zijn dat slechts in 10% van de aanvragen een dergelijk onderzoek plaatsvindt en dat verweerder zich niet mag bevoordelen in vergelijking met andere eigenaren van monumenten om een dergelijk onderzoek achterwege te laten. Eiseres betwist dat verweerder beschikte over voldoende gegevens om op de aanvraag te kunnen beslissen, aangezien geen historische waarde-stelling en onderzoek in de ondergrond van de achterbouw heeft plaatsgevonden. Eiseres voert aan dat zonder (bouwhistorisch) onderzoek geen gefundeerde uitspraken kunnen worden gedaan over de monumentale waarde van de achterbouw en dat het rapport van Hylkema Consultants geen compensatie vormt voor het ontbreken van een onafhankelijk bouwhistorisch onderzoek. Tot slot voert eiseres aan dat, door onvolledig onderzoek te doen naar de mogelijke bezwaren tegen de verbouwingsplannen, verweerder ook niet kan komen tot een gemotiveerde stelling-name om al dan niet alternatieve bouwplannen te onderzoeken. Naar de mening van eiseres vloeit de eis van het serieus onderzoeken van redelijke alternatieven voor de aantasting van een rijksmonument rechtstreeks voort uit het beginsel van behoorlijke voorbereiding. Eiseres verzoekt om verweerder te veroordelen in de proceskosten.
2.3 Artikel 6, eerste lid, van de Monumentenwet luidt:
Onze minister houdt voor elke gemeente een register aan van de beschermde monumenten. In het register schrijft hij de monumenten in die hij heeft aangewezen, voorzover geen beroep tegen die aanwijzing is ingesteld of een beroep is afgewezen.
Artikel 11 van de Monumentenwet luidt:
1. Het is verboden een beschermd monument te beschadigen of te vernielen.
2. Het is verboden zonder of in afwijking van een vergunning:
a. een beschermd monument af te breken, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen;
b. een beschermd monument te herstellen, te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze, waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht.
2.4 De rechtbank ziet zich ambtshalve gesteld voor de prealabele vraag naar de ontvankelijk-heid van het beroep en bezwaar van eiseres. In dat kader constateert de rechtbank dat eiseres op 20 januari 2005, en derhalve pas na het nemen van het primaire besluit, is opgericht. Dat roept de vraag op of eiseres kan worden aangemerkt als belanghebbende bij de door verweerder verleende monumentenvergunning. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend. Uit de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS), waarbij de rechtbank met name verwijst naar de uitspraak van 28 juli 2004, gepubliceerd als LJN: AQ5717, volgt dat het in het kader van de verleende monumentenvergunning te beschermen belang van eiseres dient te bestaan ten tijde van het indienen van het bezwaarschrift tegen die vergunning, hetgeen in casu het geval is.
2.5 Inhoudelijk zijn partijen verdeeld over het antwoord op de vraag of verweerder het besluit tot verlening van een monumentenvergunning voor de verbouwing van het rijksmonument aan de Boschstraat 22 te Breda op goede gronden heeft genomen. Bij de beantwoording van deze vraag stelt de rechtbank voorop dat de verlening van een monumentenvergunning een discretionaire bevoegdheid is van verweerder. De wijze waarop van deze bevoegdheid gebruik wordt gemaakt kan de bestuursrechter slechts marginaal toetsen. Dat wil zeggen dat het bestreden besluit – aan-genomen dat aan de formele vereisten is voldaan – alleen dán niet in stand kan blijven indien moet worden geconcludeerd dat verweerder, na afweging van alle betrokken belangen, in redelijkheid niet tot zijn beslissing heeft kunnen komen.
2.6 Wat betreft de te stellen formele vereisten constateert de rechtbank dat verweerder, in de lijn van het bepaalde in de artikelen 15 en 16 van de Monumentenwet, de vergunningaanvraag heeft voorgelegd aan de RdMz en aan de commissie welstand en monumenten (verder: welstandscommissie). De RdMz en de welstandscommissie hebben een advies aan verweerder uitgebracht. Verweerder heeft deze adviezen aan de vergunningverlening ten grondslag gelegd.
De vraag is of verweerder zijn besluitvorming op deze adviezen heeft mogen baseren. In dat verband dient te worden beoordeeld of de adviezen met de vereiste zorgvuldigheid tot stand zijn gekomen en of de adviezen inhoudelijk concludent zijn.
De rechtbank is te dien aanzien van oordeel dat de verstrekte adviezen niet eenduidig zijn en dat het advies van de welstandscommissie onvoldoende is gemotiveerd. In zoverre kunnen deze adviezen onvoldoende bijdragen aan een zorgvuldige afweging van alle betrokken belangen.
Zo acht de rechtbank het opmerkelijk dat de RdMz in zijn advies het verdwijnen van de achter-bouw betreurt, hetgeen aanleiding geeft tot de vraag of dit deel van het advies dient te worden opgevat als positief of negatief. Ook speelt een rol dat uit het summiere advies van de welstands-commissie niet blijkt op welke gegevens deze commissie zich heeft gebaseerd, noch geeft het advies inzicht in de afwegingen die de welstandscommissie heeft gemaakt met betrekking tot de te slopen monumentale elementen als de oostgevel langs de Pasbaan en de Toscaanse kolommen, noch wordt daarin een standpunt ingenomen betreffende de monumentale waarde van de door architect Stuyt ontworpen achterbouw, terwijl de reputatie van deze architect en van diens verbouwing van het monument én de leeftijd van de achterbouw daar wel aanleiding toe geven. Verder blijkt uit de adviezen van de RdMz en de welstandscommissie niet of het monument restanten van eerdere bouwwerken ter plaatse bevat.
Nu deze adviezen onvoldoende gewicht in de schaal leggen om het bestreden besluit uitsluitend daarop te baseren, zal de rechtbank onderzoeken of verweerder aan zijn eigen onderzoeksplicht heeft voldaan.
In bezwaar en beroep voert eiseres aan dat de RdMz en verweerder zonder een bouwhistorisch onderzoek niet beschikten over voldoende gegevens om advies uit te kunnen brengen respectie-velijk om een beslissing te kunnen nemen op de vergunningaanvraag. In dat verband verwijst eiseres met name naar de door de gemeenteraad van Breda op 22 februari 2001 vastgestelde monumentennota “Gekoesterd Karakter”, waarin onder meer wordt vastgesteld dat de kennis van Bredase monumenten nog onvoldoende is en dat bouwhistorisch onderzoek van belang is om te weten waarom een monument van waarde is en om op basis van die kennis verantwoord te kunnen beslissen op vergunningaanvragen.
Alhoewel naar het oordeel van de rechtbank uit deze nota van de gemeenteraad geen verplichting voor de RdMz of voor verweerder voortvloeit om bij alle verzoeken om monumentenvergunning een bouwhistorisch onderzoek te laten plaatsvinden, werpt die nota wel de vraag op of in dit con-crete geval bij verweerder voldoende bouwhistorische kennis bestond om tot een verantwoorde waardevaststelling van het monument te komen.
Verweerder heeft zich steeds op het standpunt gesteld over voldoende kennis van het monument te beschikken om tot een weloverwogen besluit te kunnen komen en heeft daarbij naar tal van stukken verwezen. Naar het oordeel van de rechtbank gaan die stukken echter met name in op de cultuurhistorische achtergrond van het monument, zodat daarmee onvoldoende is gebleken dat verweerder ook over voldoende gegevens beschikt met betrekking tot de bouwhistorische achter-grond van het monument. Vast staat immers dat bouwhistorisch onderzoek van het monument nimmer heeft plaats gevonden.
Verweerder heeft wel nog een onderzoek laten plaatsvinden dat heeft geresulteerd in het rapport Hylkema. Gelet op de opdracht beoogt dit rapport echter niet om een waardevaststelling van het rijksmonument te geven. Verder neemt dit rapport ten onrechte als uitgangspunt dat uitsluitend als monumentaal is aan te merken hetgeen als zodanig in het monumentenregister beschreven staat, waarmee voorbij wordt gegaan aan het feit dat het bouwwerk als geheel een monumentale status heeft verworven. Ook waardeert het rapport de door architect Stuyt ontworpen achterbouw anders dan het advies van de RdMz, hetgeen de beschikbare informatie niet eenduidiger maakt.
Verweerder heeft geen andere stukken in het geding gebracht die nadere gegevens bevatten omtrent de bouwhistorische waarde van het monument.
Het voorgaande brengt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt over voldoende kennis te beschikken met betrekking tot de bouwhistorische waarde van onderhavig monument om aldus tot een verantwoorde waardevaststelling daarvan te komen. Verweerder heeft derhalve niet voldoende aan zijn onderzoeksplicht voldaan. Dat leidt er toe dat verweerder niet alle belangen in zijn beslissing heeft kunnen afwegen, als gevolg van de beslissing niet zorgvuldig tot stand is gekomen.
2.7 Het beroep van eiseres op het gelijkheidsbeginsel kan naar het oordeel van de rechtbank niet slagen, omdat niet is komen vast te staan dat verweerder bij projecten met monumenten van particulieren altijd vraagt om een bouwhistorisch onderzoek. Evenmin bestaat aanleiding om te oordelen dat verweerder heeft verzuimd om minder ingrijpende alternatieven te onderzoeken, aangezien verweerder gehouden is een beslissing te nemen op de aanvraag zoals die aan hem wordt voorgelegd.
2.8 Gelet op voorgaande overwegingen moet worden geconcludeerd dat het bestreden besluit vanwege strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb niet in stand kan blijven. Het beroep zal daarom gegrond worden verklaard. Verweerder dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op de bezwaren van eiseres te nemen.
2.9 Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed. Verder zal verweerder worden veroordeeld in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten worden op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op het hierna te noemen bedrag.
3. De beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift met inachtneming van deze uitspraak;
gelast dat de gemeente Breda aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 276,- vergoedt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 322,-, te betalen door de gemeente Breda.
Deze uitspraak is gedaan door mrs. H. Lagas, C.M.G.H. Beckers en A.G.J.M. de Weert, rechters, en in aanwezigheid van mr. L.M. Koenraad, griffier, in het openbaar uitgesproken op 20 juni 2005.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.
Afschrift verzonden op 29 juni 2005