Uitspraak
Sector Bestuursrecht
Kenmerk: 08/885 WRO
Uitspraak van de enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken d.d. 27 oktober 2009
in het geding tussen
Stichting [...], gevestigd te Assen, eiseres,
en
Het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Midden-Drenthe, verweerder.
I. Procesverloop
Bij besluit van 12 september 2008 heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen het besluit van 21 februari 2008 ongegrond verklaard en laatstgenoemd besluit gehandhaafd, inhoudende de weigering door de gemeenteraad vrijstelling, als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) te verlenen van het vigerende bestemmingsplan om de realisering van een zorgboerderij op het perceel [...] te Bovensmilde mogelijk te maken.
Namens eiseres is bij brief van 28 oktober 2008, aangevuld op 2 december 2008, tegen dit besluit bij de rechtbank beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken alsmede een verweerschrift ingezonden.
Bij brief van 3 februari 2009 heeft de heer [...], namens de bewoners van de [...], aangegeven dat zij als partij aan het geding wensen deel te nemen.
Partijen hebben de stukken van de andere partijen ontvangen.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 15 september 2009, alwaar namens eiseres zijn verschenen de heren [...], bijgestaan door de heer mr. S. El Hami.
Voor verweerder is verschenen mw. mr. A. Schwartz.
Namens bewoners van de [...] zijn verschenen de heer [...] en mw [...].
II. Motivering
Feiten en omstandigheden
In maart 2004 heeft eiseres verweerder bericht vergevorderde plannen te hebben voor de aankoop van de aan de [...] te Bovensmilde gelegen boerderij voor het starten van een woon- en werkcombinatie. Eiseres stelt zich ten doel specialistische ondersteuning te verlenen aan mensen die een beperking hebben en/of bekend zijn met psychische problematiek. Deze mensen wenst eiseres woon- en werkplekken aan te bieden op een boerderij met agrarische werkzaamheden in de sfeer van land, tuin- en bosbouw.
Op korte termijn zal worden gestart met de dagbesteding voor 6 tot 8 cliënten. Zij zullen in overleg werkzaamheden uit gaan voeren voor de Vereniging Natuurmonumenten in het nabij gelegen Fochteloërveen. In de tweede fase zal een twaalftal cliënten na herbouw van de woning in zelfstandige appartementen gaan wonen. Hiervoor worden bouwplannen ontwikkeld.
Verweerder is verzocht hieraan medewerking te verlenen.
Verweerder heeft dit verzoek opgevat als een aanvraag om vrijstelling te verlenen van het vigerende bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO, omdat (de boerderij op) het perceel [...] is aangeduid als agrarisch bouwperceel en de plannen van eiseres niet in overeenstemming zijn met de agrarische bestemming.
Bij brief van 1 juli 2004 heeft verweerder eiseres laten weten dat het college op 22 juni 2004 heeft besloten in beginsel medewerking te willen verlenen aan het verzoek om vrijstelling. Voorwaarden voor het verlenen van vrijstelling zijn dat de bedrijfsactiviteiten in het hoofdgebouw moeten plaatsvinden en dat de woonfunctie moet worden gehandhaafd.
In juni 2006 is een ruimtelijke onderbouwing opgesteld in verband met de aanvraag van eiseres, in samenwerking met Woonstichting Actium, tot verlening van vrijstelling ter zake van voornoemd project.
Op 13 december 2006 heeft verweerder het voornemen om ter zake van voornoemd project vrijstelling te verlenen als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO gepubliceerd in het plaatselijke huis-aan-huisblad de ‘Krant van Midden-Drenthe’.
Naar aanleiding van deze publicatie is bij brief van 12 december 2006 namens een zestiental bewoners van de [...] een zienswijze ingediend.
Verweerder heeft eiseres verzocht nadere informatie aan te leveren omtrent haar bedrijfsvoering, de samenwerking met de Vereniging Natuurmonumenten en de te verlenen zorg.
Nadat een hoorzitting had plaatsgevonden heeft verweerder op 25 september 2007 een zienswijzenverslag opgemaakt en de raadscommissie Ruimte en Groen gevraagd te adviseren omtrent de (wijze van) afhandeling van het verzoek om vrijstelling.
Deze commissie heeft op 10 oktober 2007, gelet op de politieke gevoeligheid van de materie, geadviseerd om het besluit door de gemeenteraad te laten nemen.
Op 30 oktober 2007 heeft een bijeenkomst plaats gevonden tussen de bewoners van de [...], eiseres en verweerder. Verweerder heeft daarbij toegezegd een convenant met eiseres op te zullen stellen, waarin afspraken worden vastgelegd met betrekking tot de veiligheid van de bewoners van de [...].
Ter voorbereiding van een advies aan de gemeenteraad heeft verweerder vervolgens nadere vragen aan stichting [...] gesteld in verband met de economische haalbaarheid.
Op 10 december 2007 en 21 januari 2008 heeft verweerder aan eiseres (respectievelijk Woonstichting Actium) verzocht nadere stukken aan te leveren over de economische haalbaarheid, in het bijzonder de gestelde overeenkomst met Natuurmonumenten.
Voorts heeft verweerder informeel overleg gevoerd met de provincie over de mogelijkheden van het project. Bij de provincie heeft intern overleg plaatsgevonden. In een e-mail is vanwege de provincie een aantal opmerkingen bij het project geplaatst.
Op 5 februari 2008 heeft verweerder overwogen dat de nieuwe informatie een heroverweging gebiedt en besloten de raadscommissie Ruimte en Groen voor te stellen aan de gemeenteraad te adviseren geen verdere medewerking te verlenen.
De gemeenteraad heeft op 21 februari 2008, conform het advies van verweerder, besloten de zienswijzen gegrond te verklaren, geen verdere medewerking te verlenen aan de vrijstellingsprocedure, de vrijstelling op grond van artikel 19, eerste lid, WRO te weigeren en geen voorbereidingsbesluit te nemen voor het perceel [...] te Bovensmilde.
Bij brief van 11 maart 2008 heeft verweerder partijen van dit besluit op de hoogte gesteld.
Bij brief van 18 april 2008 is namens eiseres bezwaar gemaakt. De gronden zijn aangevuld bij brief van 27 mei 2008. De bezwaren zijn tijdens een hoorzitting op 24 juni 2008 ten overstaan van de Commissie bezwaarschriften van de gemeente Midden-Drenthe (de Commissie) nader toegelicht.
In haar advies van 22 augustus 2008 heeft de Commissie er op gewezen dat niet de gemeenteraad maar verweerder bevoegd is te beslissen op het verzoek om vrijstelling te verlenen. Tevens heeft de Commissie er op gewezen dat op het perceel [...] te Bovensmilde niet, zoals verweerder aanneemt, het op 21 december 1995 vastgestelde bestemmingsplan ‘Buitengebied Smilde’ van toepassing is, maar het voorgaande bestemmingsplan ‘Buitengebied gemeente Smilde’, vastgesteld door de gemeenteraad van Smilde op 29 juni 1972 en gedeeltelijk goedgekeurd door het College van Gedeputeerde Staten op 24 juli 1973.
De Commissie is van oordeel dat eiseres niet of onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat haar belangen dermate zwaar wegen dat daardoor het verlenen van medewerking aan een artikel 19 WRO-procedure niet had mogen worden geweigerd. Met name niet omdat de Commissie tijdens de hoorzitting de indruk heeft gekregen dat de plannen van eiseres met het buitengebied nog niet erg vaststaand en concreet zijn.
Verder is de Commissie, conform vaste rechtspraak (LJN: AP8305), van oordeel dat eiseres aan de mededeling dat het College van burgemeester en wethouders in beginsel bereid is medewerking te verlenen aan een vrijstellingsprocedure ex artikel 19, eerste lid, WRO van het vigerende bestemmingsplan, niet de gerechtvaardigde verwachting kan ontlenen dat het College deze vrijstelling ook zal verlenen. Daarnaast heeft verweerder een ruime beslissingsbevoegdheid inzake het honoreren van verzoeken om vrijstelling te verlenen van het vigerende bestemmingsplan. De Commissie is tot de conclusie gekomen dat er planologische bezwaren bestaan om mee te werken aan een vrijstellingsprocedure. Gelet op verweerders beleidsvrijheid concludeert de Commissie dat de medewerking tot realisering van een zorgboerderij op de onderhavige locatie terecht en op juiste gronden is geweigerd. Verweerder wordt geadviseerd het bezwaar ongegrond te verklaren, onder de voorwaarde dat burgemeester en wethouders het primaire besluit voor hun rekening nemen en ook het besluit op bezwaar nemen.
Bij het thans bestreden besluit van 12 september, verzonden 17 september 2008, heeft verweerder conform dit advies beslist.
Standpunten partijen
Eiseres stelt dat vier jaar lang nauw is samengewerkt met verweerder en dat verweerder gedurende het gehele traject in woord en gebaar uitvoerig heeft aangegeven medewerking te (zullen) verlenen aan het project. Dit project is ook in nauwe samenwerking met verweerder opgesteld. Eiseres is er nooit op gewezen dat het bouwplan (op onderdelen) niet aanvaardbaar zou zijn en heeft evenmin de mogelijkheid gehad wijzigingen aan te brengen. Het plotselinge ‘om gaan’ valt absoluut niet te rijmen met het voortraject. Verweerder heeft in redelijkheid niet tot de weigering kunnen komen. Eiseres had op de duurzaamheid van besluiten, waarvan zij afhankelijk is, op het nakomen van toezeggingen en op het voldoen aan verwachtingen die van overheidswege zijn gewekt, mogen vertrouwen. Het ontbreken van een overeenkomst met de Vereniging Natuurmonumenten betekent niet dat er geen duurzame relatie bestaat met deze organisatie.
Verweerder stelt dat het project voorziet in een grootschalige verbouwing waarbij 150% van het oppervlak aan bebouwing wordt teruggebouwd. Het Provinciaal Omgevingsplan II (POP II) geeft aan dat uitgangspunt van het omgevingsbeleid is dat bebouwing in het buitengebied de functie van het buitengebied ondersteunt. POP II biedt aan de randen van de kernen de mogelijkheid voor grootschalige uitbreiding en vergroting van het bestaande bebouwingsoppervlak voor een niet-agrarische functie. Het perceel [...] is echter niet gelegen aan de rand van een kern: het is gelegen op + 2,8 km. van Bovensmilde.
Uit de door de Stichting [...] nader overgelegde stukken blijkt dat er geen duurzame overeenkomst is met de Vereniging Natuurmonumenten. Er heeft op 28 september 2007 slechts een gesprek plaatsgevonden tussen Stichting [...] en de Vereniging Natuur-monumenten waarbij is overeengekomen dat per 1 januari 2008 een proefperiode van drie maanden zal worden opgestart en daarna zal worden geëvalueerd of er een vervolg op deze proef zal komen. Hierdoor vervalt (een deel van) de relatie tussen de werkzaamheden van Stichting [...] met het buitengebied en is de economische haalbaarheid niet gewaarborgd.
Het plan van Stichting [...] is derhalve niet in overeenstemming met de agrarische bestemming. Voorts hebben de ingebrachte zienswijzen een rol gespeeld bij de besluitvorming.
De bewoners van de [...] hebben aangegeven dat een zorgboerderij voor een doelgroep als die waarvoor Stichting [...] het perceel wil gebruiken, in verband met veiligheidsoverwegingen niet passend is aan de [...]. Voorts benadrukken zij dat de ligging van het perceel zodanig is, dat een binding met het Fochteloërveen ten behoeve van activiteiten van de bewoners, niet voor de hand ligt.
Toepasselijke regelgeving
Op 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening in werking getreden. Ingevolge het overgangsrecht opgenomen in artikel 9.1.10 van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening (Stb. 2008, 180) blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Wro van toepassing ten aanzien van een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO, waarvan het verzoek is ingediend voor dat tijdstip.
Op grond van artikel 19, eerste lid, van de WRO, kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk, intergemeentelijk of regionaal structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
De gemeenteraad van de gemeente Midden-Drenthe heeft bij besluit van 23 augustus 2005 de uitoefening van de bevoegdheid als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO gedelegeerd aan verweerder.
Beoordeling
De rechtbank ziet zich geplaatst voor de vraag of het besluit van verweerder tot ongegrondverklaring van de bezwaren van eiseres tegen de weigering door de gemeenteraad om middels vrijstelling medewerking te verlenen aan het realiseren van een zorgboerderij op het perceel [...] te Bovensmilde, de toetsing in rechte kan doorstaan.
De rechtbank is in de eerste plaats van oordeel dat het primaire besluit ten onrechte door de gemeenteraad is genomen, nu de gemeenteraad de bevoegdheid terzake had overgedragen aan verweerder. In een situatie waarin sprake is van een bezwaarschrift tegen een door een onbevoegd orgaan genomen besluit waarop door het bevoegde orgaan wordt beslist, wordt het bevoegdheidsgebrek met die beslissing geacht te zijn hersteld (AbRvS 9 januari 2002 (AB 2002, 85). In het thans bestreden besluit op bezwaar is het bevoegdheidsgebrek derhalve hersteld.
Vervolgens stelt de rechtbank vast dat tussen partijen niet in geschil is dat het voornemen een zorgboerderij te vestigen aan de [...] in strijd is met het geldende bestemmingsplan, het op 29 juni 1972 vastgestelde en op 24 juli 1973 goedgekeurde “bestemmingsplan Buitengebied gemeente Smilde”, nu volgens dit bestemmingsplan het betreffende perceel de bestemming “agrarisch gebied met bebouwing (bouwperceel)” heeft.
Met betrekking tot de stelling van eiseres dat verweerder, gelet op de jarenlange bereidheid om mee te werken aan het project, in het thans bestreden primaire besluit niet heeft kunnen komen tot weigering van medewerking middels het verlenen van vrijstelling, overweegt de rechtbank als volgt.
De rechtbank stelt voorop dat verweerder bij de uitoefening van de bevoegdheid tot verlening van vrijstelling op grond van artikel 19 van de WRO beleidsvrijheid toekomt en dat de wijze waarop verweerder van deze bevoegdheid gebruik maakt door de rechter terughoudend dient te worden getoetst.
Voorts overweegt de rechtbank dat in het algemeen aan een mededeling van het bevoegde bestuursorgaan, dat in principe bereidheid bestaat medewerking te verlenen aan een vrijstellingsprocedure ex artikel 19, eerste lid, van de WRO, niet de gerechtvaardigde verwachting kan worden ontleend dat het bestuursorgaan uiteindelijk deze vrijstelling zal verlenen (AbRvS 7 juli 2004, 200307291/1).
Hoewel het bevoegde bestuursorgaan derhalve bevoegd is terug te komen van de aanvankelijke bereidheid om met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de WRO, medewerking te verlenen aan de realisering van een project, dient het bestuursorgaan in het besluit om alsnog te weigeren vrijstelling te verlenen, deugdelijk te motiveren, waarom het van inzicht is veranderd (AbRvS 1 maart 2006, LJN: AV2974).
In het onderhavige geval heeft verweerder gedurende de gehele periode juni 2004 tot januari 2008 aangegeven bereid te zijn tot medewerking. De rechtbank is van oordeel dat verweerder bij zijn standpuntwijziging onvoldoende zorgvuldig jegens eiseres heeft gehandeld en voorts onvoldoende deugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij in februari 2008 van inzicht is veranderd. Daartoe wordt als volgt overwogen.
Verweerder heeft in de eerste plaats gesteld dat voor de oorspronkelijke bereidheid om mee te werken de overeenkomst van eiseres met Natuurmonumenten belangrijk was en dat uit de in januari 2008 door eiseres verstrekte informatie bleek, dat er geen overeenkomst met Natuurmonumenten bestond.
De rechtbank overweegt met betrekking tot dit argument dat het achterliggende belang van een duurzame overeenkomst met Natuurmonumenten enerzijds de economische haalbaarheid van het project betreft, en anders de duurzaamheid van de relatie van de zorgboerderij op deze locatie met het buitengebied. De rechtbank overweegt ten aanzien van dit deel van de motivering dat verweerder niet inzichtelijk heeft gemaakt waarom de overeenkomst met Natuurmonumenten noodzakelijk is voor de economische haalbaarheid. In dit verband is van belang dat eiseres heeft aangegeven dat weliswaar een overeenkomst met Natuurmonumenten ontbreekt, maar dat er wel degelijk duurzaam met Natuurmonumenten wordt samengewerkt. Voorts heeft eiseres in verband met de economische haalbaarheid en de inpasbaarheid in het buitengebied aangegeven dat haar cliënten ook samenwerken met Staatsbosbeheer en Drents Landschapsbeheer en heeft zij er op gewezen dat zij inmiddels diverse andere zorgboerderijen in het buitengebied beheert. Verder heeft eiseres er in verband met de economische basis van de zorgboerderijen op gewezen dat zij grotendeels draait op PGB-budgetten en dat zij samenwerkt met andere zorgverleners zoals GGZ-instellingen in den lande. Voorts heeft eiseres steeds benadrukt dat zij een professionele organisatie is en dat verweerder dit na een eerder onderzoek ook heeft geconstateerd.
In het licht van deze stellingen van eiseres heeft verweerder niet zonder nadere onderbouwing dermate veel gewicht kunnen toekennen als hij heeft gedaan aan het ontbreken van een overeenkomst met Natuurmonumenten.
Voorts heeft verweerder ter motivering van de wijziging van zijn standpunt gewezen op de opmerkingen van de provincie, zoals die in informeel overleg naar voren zijn gebracht, en zijn verwoord in de door verweerder op 14 januari 2009 overgelegde e-mail.
De provincie Drenthe heeft opmerkingen gemaakt over de maximale mogelijkheden van uitbreiding van de bestaande bebouwingsomvang (op een locatie als deze, die niet aan de rand van een kern ligt) en de mogelijkheden van nieuwbouw in het buitengebied. Daarbij heeft de provincie er op gewezen dat de beoogde bouwoppervlakte goed moet worden gemotiveerd en dat nieuwbouw moet passen in het landschap, waarbij sprake moet zijn van kwaliteitsverbetering.
In dit verband heeft eiseres aangevoerd dat zij bereid was om in overleg de oppervlakte van de nieuw te bouwen zorgboerderij terug te brengen tot een ruimtelijk (in het licht van POP II) inpasbaar bebouwingsoppervlak. Eiseres stelt voorts op 30 november 2007 een gewijzigde ruimtelijke onderbouwing aan verweerder te hebben gezonden.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder, gelet op deze stellingen van eiseres, onvoldoende deugdelijk onderbouwd dat de opmerkingen van de zijde van de provincie zodanig waren dat het project niet op, voor verweerder aanvaardbare, wijze inpasbaar kon zijn in het provinciaal beleid, na eventuele aanpassing of aanscherping van de motivering voor het project.
Verweerder heeft ook gewezen op het feit dat de provincie heeft aangegeven dat een bedrijfsplan ontbreekt en dat een dergelijk plan informatie over de organisatie dient te bevatten waaruit blijkt dat sprake is van een duurzaam (zorg)bedrijf waarin de zorg gegarandeerd is. Uit de ruimtelijke onderbouwing blijkt niet, zo merkt de provincie op, dat sprake is van een erkend of gecertificeerd bedrijf door bijvoorbeeld de overheid en de zorgverzekeraars.
De rechtbank stelt vast dat verweerder niet heeft geconcludeerd dat eiseres geen organisatie is waarin de zorg duurzaam is gegarandeerd. Gelet op hetgeen hierboven is overwogen omtrent de economische haalbaarheid en hetgeen eiseres in dat verband naar voren heeft gebracht had verweerder niet zonder nader onderzoek en nadere motivering gewicht kunnen toekennen aan de vragen van de provincie op dit vlak.
Gelet op het bovenstaande, mede in het licht van het feit dat door de provincie voorop wordt gesteld dat er op grond van het provinciaal beleid in beginsel wel mogelijkheden zijn om een zorgaccommodatie in voormalige agrarische bebouwing te realiseren, is de wijziging van het standpunt van verweerder onvoldoende deugdelijk gemotiveerd door te verwijzen naar de opmerkingen van de provincie.
Verweerder heeft ten slotte, ter onderbouwing van de wijziging van zijn standpunt omtrent de bereidheid om vrijstelling te verlenen, gewezen op de zienswijzen van de bewoners van de [...]. De rechtbank overweegt dat verweerder terecht aan het belang van veiligheid, in het bijzonder voor de bewoners van de [...], zwaar gewicht toekent. De rechtbank constateert evenwel dat verweerder nog in oktober 2007 overleg heeft gehad met zowel eiseres als de bewoners van de [...] en dat daarbij is aangegeven dat verweerder zou werken aan een convenant met het oog op het garanderen van de veiligheid. Bij de wijziging van het standpunt omtrent de bereidheid tot medewerking aan het project heeft verweerder niet aangegeven of en waarom hij op het punt van de (wijze van het waarborgen van de) veiligheid en de overige belangen van de bewoners van de [..] thans een andere opvatting heeft dan daarvoor het geval was.
Gelet op het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat de ongegrondverklaring van de bezwaren tegen de weigering vrijstelling te verlenen onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen en onvoldoende deugdelijk is gemotiveerd. Het bestreden besluit zal worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb.
Het beroep zal gegrond worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat aanleiding.
III. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit en draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten aan de zijde van eiseres en bepaalt dat door verweerder deze kosten, welke worden gesteld op € 644,- , aan eiseres worden vergoed;
- bepaalt dat het door eiseres betaalde griffierecht ad € 288,- door verweerder aan eiseres wordt vergoed.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Boxum, voorzitter, en mrs. K. Wentholt en K.J. de Graaf, rechters, bijgestaan door H.J. Boerma, griffier.
H.J. Boerma mr. J.L. Boxum
In het openbaar uitgesproken op 27 oktober 2009.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen, alsmede iedere andere belanghebbende, hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te 's-Gravenhage. Het hoger beroep dient ingesteld te worden door het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019 te 2500 EA 's-Gravenhage binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.
Afschrift verzonden op: