Uitspraak
RECHTBANK ASSEN
Sector Bestuursrecht
Kenmerk: 06/266 BESLU
Uitspraak van de enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken d.d. 17 oktober 2006
in het geding tussen
Stichting De Faunabescherming, gevestigd te Amstelveen, eiseres,
en
Gedeputeerde Staten van Drenthe, verweerder.
I. Procesverloop
Bij besluit van 26 januari 2006 heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen het besluit van 10 november 2005 ongegrond verklaard en laatstgenoemd besluit gehandhaafd, inhoudende de verlening van een ontheffing op grond van artikel 68 van de Flora- en faunawet (Ffw) voor het doden van fazanten, ten behoeve van bestrijding van belangrijke schade aan gewassen op percelen in het werkgebied van de Faunabeheereenheid in de provincie Drenthe.
Namens eiseres is bij brief van 9 februari 2006 tegen dit besluit bij de rechtbank beroep ingesteld.
Bij brief van 20 februari 2006 is de Faunabeheereenheid uitgenodigd om als partij in het geding deel te nemen. Op deze uitnodiging heeft de Faunabeheereenheid niet gereageerd.
Verweerder heeft bij brief van 14 maart 2006 de op de zaak betrekking hebbende stukken alsmede een verweerschrift ingezonden. De gemachtigde van eiseres heeft hiervan een afschrift ontvangen.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 8 september 2006, alwaar eiseres is verschenen, vertegenwoordigd door mevrouw A.P. de Jong en de heer H.H. Niesen.
Voor verweerder zijn verschenen de heer B. van Os en mevrouw I.J. Schotanus.
II. Motivering
Feiten en omstandigheden
Op 23 juni 2005 heeft de Faunabeheereenheid Drenthe te Drachten (Faunabeheereenheid) een aanvraag ingediend bij verweerder voor een ontheffing op grond van artikel 68 van de Ffw voor het doden van fazanten ten behoeve van de bestrijding van belangrijke schade aan gewassen op percelen in het werkgebied van de Faunabeheereenheid in de provincie Drenthe.
Ter onderbouwing van de aanvraag heeft de Faunabeheereenheid een Faunabeheerplan opgesteld. In het Faunabeheerplan wordt ten aanzien van fazanten het volgende gesteld.
- In de afgelopen vijf jaar was er sprake van incidentele schade aan gewassen (graan en suikerbieten).
- Een aantal ontheffingen is verleend met betrekking tot bloemen- en bomenteelt waardoor belangrijke schade is voorkomen dan wel beperkt.
- Bij een beschermingsregiem zoals voorgestaan door de Ffw is de verwachting dat fazanten incidenteel buiten het jachtseizoen schade aan gewassen kunnen veroorzaken. Schade kan zich in de gehele provincie voordoen waar schadegevoelige gewassen geteeld worden.
- In korte tijd kan veel gewassenschade worden veroorzaakt. Snel kunnen handelen is van groot belang. Schadegevoelige gewassen zijn: graan, bieten, pootaardappelen, vollegrondsgroenten-, bloemen-, en bomenteelt.
- In vergelijking met het aantal dat tijdens de jacht geschoten wordt, is de omvang van afschot als schadebestrijding zeer gering. De fazant zal als diersoort niet in zijn bestaan worden bedreigd.
Dit Faunabeheerplan is voorgelegd aan het Faunafonds. Het Faunafonds heeft verweerder op 18 oktober 2004 geadviseerd het Faunabeheerplan goed te keuren. Het Faunabeheerplan is op 11 februari 2005 door verweerder goedgekeurd.
Vervolgens is de aanvraag voor de ontheffing aan het Faunafonds voorgelegd. Bij brief van 9 augustus 2005 heeft het Faunafonds verweerder geadviseerd de ontheffing te verlenen.
Bij besluit van 10 november 2005 heeft verweerder een ontheffing verleend aan de Faunabeheereenheid voor de periode 14 november 2005 tot 1 april 2010. De fazant, waarvoor de ontheffing wordt aangevraagd, is een beschermde inheemse diersoort. Ter motivering heeft verweerder overwogen dat van fazanten bekend is dat deze diersoort incidenteel voor belangrijke schade kan zorgen, ondanks lokale regulering van de stand in het jachtseizoen en verjaging met akoestische en visuele middelen. Om in de incidentele gevallen adequaat op te kunnen treden, is een ontheffing op voorhand wenselijk. Verweerder concludeert dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat dan, ter ondersteuning van eerder genomen preventieve maatregelen, het toestaan van afschot van een beperkt aantal fazanten. Gezien de huidige stand van de fazant in Nederland, zal met het doden van een beperkt aantal exemplaren van deze soort geen afbreuk worden gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de soort.
De ontheffing wordt verleend aan de Faunabeheereenheid, die als ontheffinghouder machtigingen kan verstrekken in het geval er sprake is van (dreigende) belangrijke schade aan gewassen en in het veld waarneembare preventieve maatregelen onvoldoende effect hebben. Van een machtiging kan slechts gebruik gemaakt worden, indien hiervan – bij elk gebruik opnieuw – een werkdag van tevoren melding wordt gemaakt aan de Faunabeheereenheid en de Productgroep Handhaving van verweerder.
Eiseres heeft op 14 november 2005 bezwaar gemaakt tegen het besluit van verweerder. Op 13 december 2005 heeft een hoorzitting plaatsgevonden.
Bij besluit van 26 januari 2006, verzonden op 30 januari 2006, heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard
Standpunten partijen
Eiseres is van mening dat niet is aangetoond dat door fazanten belangrijke schade wordt aangericht of dreigt te worden aangericht aan de genoemde gewassen. Om dit aan te tonen moeten volgens eiseres schadecijfers uit het verleden worden aangeleverd die zijn vastgesteld door onafhankelijke deskundigen. De ontheffing is gebaseerd op het Faunabeheerplan, maar daarin is volgens eiseres niet aangetoond dat er aan de genoemde gewassen ook daadwerkelijk belangrijke schade is of dreigt te worden aangericht en dan ook nog in de gehele provincie. Volgens de toelichting bij de Ffw is er sprake van belangrijke schade indien het te verwachten schadebedrag de opbrengst van een gewas ten opzichte van een vergelijkbaar bedrijf zonder schade negatief beïnvloedt, en de frequentie van die situatie aanzienlijk kan zijn. Aan de voorwaarde dat er sprake moet zijn van (dreigende) belangrijke schade alvorens toestemming wordt verleend is aldus niet voldaan.
Eiseres is voorts van mening dat niet is aangetoond dat geen andere bevredigende oplossing mogelijk is. Uit het Faunabeheerplan blijkt dat er op zijn hoogst sprake is geweest van geringe schade, waaruit de conclusie kan worden getrokken dat er door fazanten sowieso nooit belangrijke schade zal worden aangericht of dat de inzet van preventieve middelen voldoende is geweest om eventuele belangrijke schade te voorkomen. Daarnaast wordt in de toelichting bij de Ffw gesteld dat een ontheffing pas kan worden verleend nadat is vastgesteld dat een minder ingrijpende maatregel geen bevredigende oplossing geeft.
Tot slot is eiseres van mening dat het onjuist is dat de keuze welke preventieve middelen worden toegepast geheel aan de Faunabeheereenheid wordt overgelaten en het tevens aan Faunabeheereenheid is om te beoordelen of de ingezette middelen voldoende zijn geweest of niet. Het oordeel of er een andere bevredigende maatregel voorhanden is, is volgens eiseres aan verweerder. Ook is het ten onrechte dat de verantwoordelijkheid om te beoordelen of er sprake is van belangrijke schade over wordt gedragen aan een particuliere organisatie.
Verweerder is van mening dat de ontheffing terecht is verleend. Uit het Faunabeheerplan blijkt dat de fazant een algemeen voorkomende diersoort is op verschillende plaatsen in Drenthe en dat deze voor belangrijke schade kan zorgen van meer dan € 250,00 per geval. Deze schade behoeft volgens verweerder niet veelvuldig voor te komen, de ontheffingen zijn verleend ter voorkoming van incidentele belangrijke schade aan gewassen. Verweerder is het niet eens met de stelling van eiseres dat niet is aangetoond dat er door fazanten belangrijke schade kan worden veroorzaakt. In de nota van antwoord, welke zich in het dossier bevindt, wordt gesteld dat van fazanten bekend is dat zij incidenteel voor belangrijke schade kunnen zorgen, ondanks locale regulering van de stand in het jachtseizoen en verjaging met akoestische en visuele middelen.
Een gebruiker dient minimaal twee preventieve maatregelen te nemen ter voorkoming van belangrijke schade. Desondanks is het volgens verweerder mogelijk dat incidenteel belangrijke schade optreedt. Verweerder stelt voorts dat de ontheffing pas geactiveerd kan worden als blijkt dat preventieve maatregelen onvoldoende soelaas bieden.
Een machtiging tot gebruik van de ontheffing wordt pas verleend na controle door de Faunabeheereenheid en de provincie. De Faunabeheereenheid is een uit de Ffw voortvloeiende organisatie, die als wettelijke taak heeft het zorgdragen voor een adequate beheer- en schadebestrijding door middel van een planmatige aanpak. Volgens de toelichting op het Besluit Faunabeheer dient het gebruik van de ontheffing te geschieden onder toezicht en verantwoordelijkheid van de Faunabeheereenheid.
Beoordeling
De rechtbank ziet zich gesteld voor de vraag of de door verweerder in het kader van artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c van de Ffw verleende ontheffing in rechte in stand kan blijven.
In artikel 9 van de Ffw is bepaald dat het verboden is dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen.
Ingevolge artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c van de Ffw kunnen gedeputeerde staten, gehoord het Faunafonds, wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens artikel 9 ter voorkoming van belangrijke schade aan (onder meer) gewassen.
Ingevolge het tweede lid van artikel 68 van de Ffw wordt de ontheffing, bedoeld in het eerste lid, slechts verleend aan een Faunabeheereenheid op basis van een faunabeheerplan.
Artikel 68 van de Ffw is een uitwerking in het nationale recht van artikel 9 van Europese richtlijn 79/409/EG (de zogenaamde Vogelrichtlijn).
Tussen partijen is niet in geschil, en de rechtbank neemt dit als een vaststaand gegeven aan, dat wordt voldaan aan het vereiste dat door het verlenen van deze ontheffing geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de in de ontheffing genoemde beschermde inheemse diersoort, de fazant.
Blijkens de stukken heeft het Faunafonds in haar advies van 9 augustus 2005 verweerder geadviseerd de ontheffing te verlenen. Aldus is voldaan aan het vereiste in artikel 68, eerste lid van de Ffw dat het Faunafonds gehoord dient te worden.
Voorts blijkt uit de stukken dat de ontheffing is verleend op grond van een door de Faunabeheereenheid Drenthe opgesteld en bij besluit van 11 februari 2005 door verweerder goedgekeurd Faunabeheerplan Drenthe, zodat tevens is voldaan aan het bepaalde in het tweede lid van artikel 68 van de Ffw.
De rechtbank overweegt allereerst dat verweerder bij de beoordeling van een aanvraag in het kader van artikel 68 van de Ffw conform jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) in beginsel uit mag gaan van het Faunabeheerplan Drenthe, dat een afzonderlijke procedure heeft doorlopen en na advies van het Faunafonds door verweerder is goedgekeurd. De stelling van eiseres dat de gegevens waarop het rapport gebaseerd wordt dienen te worden aangeleverd door een onafhankelijke deskundige vindt geen grond in de wet.
Daarnaast acht de rechtbank in zijn algemeenheid van belang dat eiseres de conclusies in het Faunabeheerplan niet inhoudelijk heeft bestreden of deze heeft weerlegd door middel van een deskundigenrapport. De gegevens in het Faunabeheerplan zijn deels ontleend aan het Handboek Faunaschade (geschreven door J.G. Oord en uitgegeven in 2002 in beheer van het Faunafonds), waaraan eiseres zelf ook gegevens ontleent. De rechtbank zal bij de beoordeling van dit geschil dan ook uitgaan van de juistheid van de gegevens in het Faunabeheerplan.
De eerste vraag die aan de orde dient te komen is de vraag of er in dit geval sprake is van (dreigende) belangrijke schade aan gewassen.
Bij de beoordeling van de vraag of aan dit criterium is voldaan heeft verweerder beoordelingsruimte. Blijkens de jurisprudentie van de Afdeling valt uit de bewoordingen, noch uit de geschiedenis van haar totstandkoming, af te leiden dat voor ontheffing is vereist dat belangrijke schade zich heeft voorgedaan.
De rechtbank is van oordeel dat hieruit afgeleid kan worden, dat de vraag die beantwoord dient te worden is of de betreffende diersoort naar zijn aard en gedrag in staat is in korte tijd belangrijke schade te veroorzaken. Uit het Faunabeheerplan Drenthe blijkt dat het in het geval van de fazant incidenteel mogelijk is dat deze diersoort in korte tijd grote schade veroorzaakt. De fazant komt in heel Drenthe voor. Schade kan zich in de gehele provincie voordoen waar schadegevoelige gewassen geteeld worden. In het verleden is sprake geweest van incidentele schade aan gewassen (graan en suikerbieten) en is een aantal ontheffingen verleend met betrekking tot bomen- en bloementeelt waardoor belangrijke schade is voorkomen dan wel is beperkt.
Zoals reeds overwogen mocht verweerder uitgaan van de juistheid van deze gegevens. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder aldus, door te overwegen dat de fazant een algemeen op verschillende plaatsen in de provincie voorkomende diersoort is die incidenteel voor belangrijke schade kan zorgen – mede in het licht van de Vogelrichtlijn – een juiste maatstaf aangelegd bij de beoordeling van de vraag of belangrijke schade dreigt.
De stelling van eiseres dat niet is voldaan aan het wettelijke vereiste van dreigende belangrijke schade indien de dreiging slechts incidenteel is, vindt geen steun in het recht.
Voorts heeft eiseres gesteld dat verweerder, door de ontheffing op voorhand te verlenen aan de Faunabeheereenheid, ten onrechte de verantwoordelijkheid voor het beoordelen of er sprake is van belangrijke schade (en of er voldoende preventieve middelen zijn ingezet), overdraagt aan een particuliere organisatie. De rechtbank is van oordeel dat de wijze waarop de ontheffing is verleend geen aanleiding geeft tot de stelling dat de verantwoordelijkheid voor de wettelijke toets voor ontheffingverlening is overgedragen aan de
Faunabeheereenheid. Volgens de jurisprudentie van de Afdeling is ontheffingverlening op deze grondslag mogelijk, omdat verweerder aan de hand van het Faunabeheerplan heeft beoordeeld of aan de in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c van de Ffw gestelde voorwaarden is voldaan.
In dit verband merkt de rechtbank nog op dat tijdens de parlementaire behandeling is aangegeven dat het in de rede ligt, dat de provincies een ontheffing op basis van een faunabeheerplan voor een langere periode, bijvoorbeeld vijf jaren, zullen verlenen aan faunabeheereenheden wanneer bijvoorbeeld te verwachten is dat zich van jaar tot jaar schade zal kunnen voordoen. Van belang zijn hierbij de aard van de in het faunabeheerplan voorgestelde maatregelen, de diersoort die in het geding is en de plaatsen waar schadebestrijding zou moeten plaatsvinden (MvA, TK 1995-1996, 23147, nr. 7, p. 29).
Verder is van belang dat in de ontheffing is bepaald dat de Faunabeheereenheid aan verweerder dient te berichten dat zij voornemens is een machtiging af te geven waarmee een jager in een concreet geval gebruik kan maken van de ontheffing. Het verlenen van de machtiging is alleen mogelijk wanneer in het concrete geval ook aan de wettelijke vereisten is voldaan. Dit wordt onder meer door provinciale handhavende ambtenaren gedaan. Ten tijde van het verlenen van de ontheffing heeft de provincie aldus op algemeen niveau bepaald of aan de wettelijke vereisten is voldaan, terwijl zij ook bij het concrete gebruik van de ontheffing betrokken is en een controlerende taak heeft. De rechtbank is van oordeel dat de vertaling van de ontheffing naar het individuele geval hierdoor met voldoende waarborgen is omkleed.
Eiseres heeft voorts nog gesteld dat de term belangrijke schade blijkens de geschiedenis van artikel 68 van de Ffw een relatieve term is, en dat de vaststelling dat er bij een schade van € 250,00 per geval sprake is van belangrijke schade onjuist is, dan wel dat deze geen steun vindt in het recht. De rechtbank is van oordeel dat verweerder, door dit bedrag als minimum aan te nemen voor de vraag of er sprake is van (dreigende) belangrijke schade, geen verkeerde maatstaf heeft aangelegd. Tijdens de parlementaire behandeling is gesteld dat van belangrijke schade sprake is wanneer redelijkerwijs van de grondgebruiker niet kan worden gevergd dat deze het risico van de geleden schade draagt en dat om dit vast te stellen beschikbare cijfers omtrent de omvang van de geleden schade gerelateerd dienen te worden aan andere gegevens (MvA, TK 1995-1996, 23147, nr. 7, p. 28). Gelet op het hierboven genoemde feit dat tevens is aangegeven dat het in de rede ligt dat een ontheffing voor langere periode kan worden verleend, komt hieraan echter geen doorslaggevende betekenis toe. Nadien is voorts door de minister van Landbouw, Natuur en Visserij in een brief aan de provinciebesturen medegedeeld, dat de term belangrijke schade nader gedefinieerd kan worden door het bedrag van € 250,00 per geval.
De rechtbank is van oordeel dat het vaststellen van een vast bedrag per geval als definitie voor de vraag of er sprake is van belangrijke schade niet in strijd is met artikel 68 van de Ffw.
Gezien het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er voldaan is aan het in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, van de Ffw, voor ontheffingverlening gestelde vereiste dat sprake is van (dreigende) belangrijke schade aan gewassen.
Voorts dient het vereiste betreffende de andere bevredigende oplossing aan de orde te komen.
Eiseres heeft gesteld dat verweerder ten onrechte niet met objectief verifieerbare gegevens heeft aangetoond waarom geen van de alternatieve maatregelen als bevredigend kunnen worden beschouwd.
Bij de beoordeling van de andere bevredigende oplossingen gaat het er naar het oordeel van de rechtbank niet om dat andere oplossingen niet bevredigend zouden zijn, maar of het, ondanks het nemen van andere preventieve maatregelen dan afschot, mogelijk is dat de betreffende diersoort belangrijke schade veroorzaakt.
Uit het Faunabeheerplan en de ontheffing tezamen blijkt dat van de ontheffing pas gebruik gemaakt mag worden, nadat de Faunabeheereenheid, tezamen met de provincie, heeft vastgesteld dat op een specifiek stuk grond ten minste twee van de in het Handboek Faunaschade vermelde preventieve maatregelen aantoonbaar en tevergeefs zijn ingezet. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank ook op dit punt in redelijkheid kunnen beslissen dat hiermee aan het criterium van artikel 68, eerste lid, aanhef van de Ffw is voldaan.
Voor wat betreft de stelling van eiseres dat verweerder, door deze wijze van ontheffingverlening ten onrechte verantwoordelijkheid overdraagt aan de Faunabeheereenheid, verwijst de rechtbank naar hetgeen hiervoor is overwogen.
Nu ook de overige door eiseres aangevoerde gronden niet tot gegrondverklaring van het beroep kunnen leiden, komt de rechtbank tot het oordeel dat de door verweerder verleende ontheffing de rechterlijke toets kan doorstaan. Het beroep zal ongegrond verklaard worden. Er is geen aanleiding voor het uitspreken van een proceskostenveroordeling.
III. Beslissing
De rechtbank:
Verklaart het beroep ongegrond.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen, alsmede iedere andere belanghebbende, hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te 's-Gravenhage. Het hoger beroep dient ingesteld te worden door het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019 te 2500 EA 's-Gravenhage binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.
Aldus gegeven door mr. J.L. Boxum, voorzitter en uitgesproken in het openbaar op
17 oktober 2006 door mr. J.L. Boxum, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Offers, griffier.
mr. C.M. Offers mr. J.L. Boxum
Afschrift verzonden op: